新公共管理理論視角下基層公務(wù)員績(jī)效管理研究

徐穎

（華北電力大學(xué)<保定>法政系，河北 保定 071003）

一、引言

在新公共管理思潮的影響下，我國(guó)掀起一場(chǎng)浩蕩的政府機(jī)構(gòu)改革運(yùn)動(dòng)，隨著政府機(jī)構(gòu)改革的不斷深入，公務(wù)員的績(jī)效管理逐漸進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)改革的視野。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)就提出要加強(qiáng)公共部門(mén)人力資源的管理，黨的十九大報(bào)告更是指出，要明確政府公務(wù)人員責(zé)任，嚴(yán)格績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)，要完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建設(shè)一支高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化干部隊(duì)伍?；鶎庸珓?wù)員作為連接政府與公眾的橋梁，發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，其績(jī)效管理更是公務(wù)員改革的重點(diǎn)。要想改革與完善基層公務(wù)員的績(jī)效管理，必須構(gòu)建新的績(jī)效管理體系，改變傳統(tǒng)的管理理念和方法，新公共管理理論中強(qiáng)調(diào)將私營(yíng)部門(mén)的理念方法運(yùn)用到政府公共部門(mén)的論述，對(duì)完善基層公務(wù)員績(jī)效管理或許具有參考價(jià)值。

二、新公共管理理論簡(jiǎn)述

新公共管理理論是20 世紀(jì)80 年代西方國(guó)家面臨嚴(yán)重的財(cái)政、管理和信任危機(jī)，傳統(tǒng)科層體制的公共行政不能適應(yīng)迅速變化的信息社會(huì)發(fā)展，無(wú)法解決政府所面臨的日益嚴(yán)重問(wèn)題的背景下產(chǎn)生的。其核心觀點(diǎn)是奧斯本和蓋布勒的“企業(yè)家政府”理論，結(jié)合基層公務(wù)員績(jī)效改革的實(shí)際需要，本文主要提取以下幾點(diǎn)：

其一，關(guān)于市場(chǎng)機(jī)制引入政府管理的方法：“以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革”。借鑒到公務(wù)員績(jī)效管理中，可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，以績(jī)效考核的方式促進(jìn)公務(wù)員內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)，進(jìn)而提高基層公務(wù)員的行政效能。

其二，關(guān)于顧客導(dǎo)向的價(jià)值理念：“受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要”。在傳統(tǒng)公共行政影響時(shí)期，基層公務(wù)員只是按照程序執(zhí)行上級(jí)的命令，未能顧及公眾的感受和需求。但隨著公眾民主意識(shí)的提升，公務(wù)員考核體系中不得不重視“顧客”觀念，使公眾參與成為績(jī)效管理的重要組成部分。

其三，關(guān)于將私營(yíng)部門(mén)中績(jī)效管理的理念和方法運(yùn)用到公共部門(mén)的思想：“講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款”。雖然是關(guān)于政府預(yù)算的績(jī)效管理論述，但其中強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮業(yè)績(jī)測(cè)量的作用與公務(wù)員的績(jī)效考核思想不謀而合。另外，公務(wù)員績(jī)效考核可以借鑒企業(yè)的平衡計(jì)分卡、目標(biāo)管理、關(guān)鍵成功要素分析等方法，促進(jìn)公務(wù)員績(jī)效考核體系的科學(xué)化。

三、當(dāng)前基層公務(wù)員績(jī)效管理存在的問(wèn)題

（一）基層公務(wù)員績(jī)效管理理念存在偏差

績(jī)效管理作為一種管理工具，在促進(jìn)基層組織發(fā)展上具有重要作用，但基層公務(wù)員對(duì)績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)仍存在偏差。首先，基層領(lǐng)導(dǎo)將績(jī)效管理等同于績(jī)效考核，認(rèn)為考核只是形式化過(guò)程，甚至憑借個(gè)人的主觀印象和與下級(jí)關(guān)系的親近程度來(lái)評(píng)判，使得績(jī)效考核缺乏公平性。其次，其他公務(wù)員認(rèn)為績(jī)效管理就是定期填寫(xiě)考核表然后交給上級(jí)，將其當(dāng)成一項(xiàng)任務(wù)，任務(wù)完成就行。造成這種觀念產(chǎn)生的原因主要是基層工作具有任務(wù)繁瑣和復(fù)雜、分工不明確的特點(diǎn)，現(xiàn)有績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)缺乏可行性，加之績(jī)效考核沒(méi)有法律規(guī)范約束，促使基層公務(wù)員績(jī)效考核走向程序化、形式化。

（二）基層組織績(jī)效管理制度化建設(shè)滯后

一方面，從公務(wù)員相關(guān)的法律法規(guī)發(fā)布時(shí)間來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的《公務(wù)員考核暫行條例》是2007 年發(fā)布的，距今已有13 年的時(shí)間，其中的部分法律條文已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前公務(wù)員考核的需要。另一方面，從有關(guān)公務(wù)員績(jī)效的法律內(nèi)容來(lái)說(shuō)，《公務(wù)員考核暫行條例》《公務(wù)員法》等法律法規(guī)，多為原則性的法律條文，涉及考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)寬泛，缺乏可操作性，反映在實(shí)際執(zhí)行中，基層的績(jī)效考核可能會(huì)背離最初的目的而走向主觀化、形式化。最后，從建立一套專(zhuān)門(mén)系統(tǒng)的績(jī)效管理法律法規(guī)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有法律多關(guān)注公務(wù)員的績(jī)效考核，績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效溝通、績(jī)效監(jiān)督以及績(jī)效改進(jìn)等方面內(nèi)容仍然缺失，尚未針對(duì)公務(wù)員績(jī)效管理建立一套專(zhuān)門(mén)系統(tǒng)的法律，使得基層完整的績(jī)效管理過(guò)程沒(méi)有依據(jù)可循，績(jī)效管理存在隨意性。

（三）基層組織績(jī)效考核體系不完善

公務(wù)員的績(jī)效考核是績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，是公務(wù)員晉升、薪酬待遇的重要依據(jù)，但我國(guó)基層組織績(jī)效考核體系存在著很大的缺陷，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是考核內(nèi)容寬泛，考核指標(biāo)缺乏科學(xué)性。雖然基層公務(wù)員的績(jī)效考核指標(biāo)是根據(jù)《公務(wù)員法》規(guī)定的“德、能、勤、績(jī)、廉”進(jìn)行設(shè)置，但這五項(xiàng)指標(biāo)所涉及的內(nèi)容過(guò)于寬泛，在實(shí)際操作中缺乏可行性。另外，多數(shù)部門(mén)采用相同的績(jī)效考核方案，考核指標(biāo)未能考慮到各部門(mén)的工作特點(diǎn)和性質(zhì)的不同，缺乏科學(xué)性。二是考核主體單一，群眾參與度不高。當(dāng)前基層公務(wù)員的績(jī)效考核主要由領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)，缺乏群眾的參與。公務(wù)員作為為人民服務(wù)的隊(duì)伍，其工作水平的好壞群眾是有切身感受的，但當(dāng)前基層的績(jī)效考評(píng)卻忽視了群眾的意見(jiàn)，這顯然是不合理的。三是考核方法簡(jiǎn)單，考核技術(shù)手段落后。當(dāng)前基層公務(wù)員的績(jī)效考核多采用單一的領(lǐng)導(dǎo)主觀評(píng)價(jià)法即定性的方法，缺乏定量的方法，相應(yīng)的定量考核技術(shù)也未能應(yīng)用，績(jī)效考核的主觀性太強(qiáng)，缺乏可信度。

（四）基層基于績(jī)效考核的激勵(lì)機(jī)制缺乏

公務(wù)員的激勵(lì)理應(yīng)基于績(jī)效考核，績(jī)效考核結(jié)果需成為基層公務(wù)員的職位晉升、薪酬福利、培訓(xùn)等的重要依據(jù)，然而在實(shí)際基層績(jī)效管理中，兩者并未有效結(jié)合，基層公務(wù)員的績(jī)效考核存在一定程度上激勵(lì)功能失效的問(wèn)題。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是基層公務(wù)員的工資大部分由基本工資組成，績(jī)效工資只占很小的一部分，加之基層部門(mén)的資金有限，額外的物質(zhì)福利少之又少。二是基層公務(wù)員的晉升缺乏客觀公正的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)和公開(kāi)的民主監(jiān)督流程，晉升主要看與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系親近程度和是否有利益關(guān)聯(lián)，與實(shí)際工作績(jī)效水平關(guān)聯(lián)不大，這會(huì)嚴(yán)重打壓基層公務(wù)員的工作積極性。正如奧斯本和蓋布勒所言：“不能獎(jiǎng)勵(lì)成功，就有可能在獎(jiǎng)勵(lì)失敗”，不能準(zhǔn)確激勵(lì)就可能會(huì)起到反向作用。因此，基層組織基于績(jī)效考核的激勵(lì)機(jī)制亟待建立。

四、基于新公共管理理論改進(jìn)基層公務(wù)員績(jī)效管理的對(duì)策建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立正確的績(jī)效管理理念

首先上層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)通過(guò)持續(xù)不斷地學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)變績(jī)效管理是形式化的觀念，績(jī)效管理不僅僅是績(jī)效考核，還包括績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效反饋等環(huán)節(jié)?？?jī)效考核也不是單純?yōu)榭己硕己耍枪珓?wù)員發(fā)現(xiàn)自身不足，完善自身能力，提高服務(wù)效能的途徑。僅僅上層領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變觀念是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，下級(jí)公務(wù)員也要及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立績(jī)效的主人翁意識(shí)，要相信績(jī)效是可以科學(xué)測(cè)量的，績(jī)效并不是由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決定的，而是通過(guò)自身努力可以提升的。另外，基層組織還要營(yíng)造績(jī)效管理的組織文化，通過(guò)培訓(xùn)的方式培養(yǎng)公務(wù)員的團(tuán)體績(jī)效意識(shí)，樹(shù)立公務(wù)員為人民服務(wù)的績(jī)效理念，使其自覺(jué)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任、政治責(zé)任、職業(yè)責(zé)任和道德責(zé)任，在組織文化的感染下主動(dòng)參與績(jī)效管理，為實(shí)現(xiàn)組織的績(jī)效目標(biāo)而努力。

（二）加強(qiáng)績(jī)效管理制度化建設(shè)，完善配套制度

要保障我國(guó)基層公務(wù)員績(jī)效管理的順利實(shí)施，必須加快公務(wù)員績(jī)效管理的制度化建設(shè)，完善配套的績(jī)效管理制度，為公務(wù)員的績(jī)效管理提供法律支持。對(duì)于過(guò)時(shí)的法律，需要及時(shí)更新和處理；對(duì)于《公務(wù)員》法，要細(xì)化完善公務(wù)員績(jī)效管理相關(guān)的法律條文，明確績(jī)效考核的對(duì)象、主體、內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)。另外，單一的績(jī)效考核不能稱(chēng)之為績(jī)效管理，而是與績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效監(jiān)督、績(jī)效考核、績(jī)效反饋等環(huán)節(jié)相聯(lián)系，共同構(gòu)成績(jī)效管理循環(huán)的系統(tǒng)，因此要完善績(jī)效管理其他環(huán)節(jié)的配套制度?；诖?，我國(guó)需要建立一套專(zhuān)門(mén)用于公務(wù)員績(jī)效管理的法律，將績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效監(jiān)督、績(jī)效考核、績(jī)效反饋等環(huán)節(jié)都包括在內(nèi)，形成規(guī)范化的公務(wù)員績(jī)效管理體系，使績(jī)效管理整個(gè)過(guò)程有法可依、有跡可循。

（三）強(qiáng)調(diào)公眾參與，完善績(jī)效考核體系

新公共管理理論認(rèn)為政府應(yīng)該滿足顧客的需要而不是官僚政治的需要，需要靠攏顧客，聆聽(tīng)顧客的聲音。也就是說(shuō)，在基層公務(wù)員的績(jī)效考核體系中需加入公眾的參與，因?yàn)楣娛钦?wù)的對(duì)象，傾聽(tīng)公眾的聲音是必不可少的。首先，關(guān)于考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)，基層可以在考慮當(dāng)?shù)丨h(huán)境的情況下，結(jié)合不同層級(jí)公務(wù)員工作的不同屬性和內(nèi)容設(shè)計(jì)針對(duì)性的指標(biāo)，并在設(shè)計(jì)過(guò)程中傾聽(tīng)公眾的意見(jiàn)，對(duì)不同的指標(biāo)賦予不同的權(quán)重進(jìn)而量化公務(wù)員的績(jī)效考核，提高考核指標(biāo)的科學(xué)性。其次，在考核過(guò)程中，僅憑領(lǐng)導(dǎo)者的評(píng)價(jià)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要將其他公務(wù)員和公眾的評(píng)價(jià)納入其中，基層政府可以在微信公眾號(hào)、政府門(mén)戶網(wǎng)站、政務(wù)App 等平臺(tái)發(fā)布公務(wù)員績(jī)效評(píng)價(jià)的意見(jiàn)征集和投票欄目，推動(dòng)公民參與到績(jī)效評(píng)價(jià)中來(lái)。在績(jī)效考核方法上，不僅可以借鑒企業(yè)的360 度績(jī)效考核法，使被考核者的上級(jí)、同事、下屬和服務(wù)對(duì)象都參與到績(jī)效評(píng)價(jià)中來(lái)，還可以引入業(yè)績(jī)金字塔、平衡計(jì)分卡、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法等企業(yè)先進(jìn)的績(jī)效測(cè)量方法來(lái)提高績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性、公平性。

（四）建立健全績(jī)效管理激勵(lì)機(jī)制

績(jī)效管理的激勵(lì)作為績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用與延伸，在績(jī)效管理中發(fā)揮著重要作用，影響著公務(wù)員工作的積極性，因此需要建立健全績(jī)效管理的激勵(lì)機(jī)制。首先，在組織考核中要樹(shù)立實(shí)事求是的原則，確?？己顺绦蚣翱己私Y(jié)果的公平公開(kāi)，提高考核結(jié)果的可信度。二是依據(jù)考核結(jié)果實(shí)行獎(jiǎng)懲分明的措施，對(duì)于績(jī)效優(yōu)秀的公務(wù)員，可以依據(jù)馬斯洛的需求層次理論對(duì)不同個(gè)體給予不同獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)形式不僅僅局限于物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，還包括精神上的獎(jiǎng)勵(lì)如向公眾展示績(jī)效優(yōu)秀公務(wù)員的先進(jìn)作風(fēng)或者領(lǐng)導(dǎo)在組織內(nèi)部成員面前贊揚(yáng)其優(yōu)異表現(xiàn)，使其增添自豪感和滿足感，促進(jìn)其追求更高的績(jī)效水平。對(duì)于績(jī)效水平差、服務(wù)態(tài)度差的公務(wù)員進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?fù)強(qiáng)化，如果多次警示仍沒(méi)有改變的公務(wù)員可以去其職務(wù)，打破傳統(tǒng)公務(wù)員是鐵飯碗的觀念。總結(jié)來(lái)說(shuō)，就是通過(guò)獎(jiǎng)懲分明的激勵(lì)機(jī)制激發(fā)公務(wù)員之間的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，使組織成員在不斷的競(jìng)爭(zhēng)中提高組織整體的績(jī)效水平。

五、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，基層公務(wù)員作為連接政府與民眾的橋梁，其行政能力和績(jī)效水平的高低是構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵因素，然而當(dāng)前我國(guó)基層公務(wù)員績(jī)效管理存在的問(wèn)題卻成為構(gòu)建服務(wù)型政府的障礙。本文基于新公共管理理論認(rèn)為改變這一障礙，需要基層公務(wù)員轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立正確的績(jī)效管理理念；國(guó)家加強(qiáng)績(jī)效管理制度化建設(shè)，完善相應(yīng)的配套制度；基層組織樹(shù)立為公民服務(wù)的意識(shí)，傾聽(tīng)公民的聲音，通過(guò)公民的參與來(lái)完善基層績(jī)效考核體系；同時(shí)建立健全績(jī)效管理的激勵(lì)機(jī)制，提高公務(wù)員在績(jī)效管理的主體意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，進(jìn)而提高基層政府的服務(wù)效能。