災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案管理的國際實(shí)踐及啟示

藍(lán) 姝/福建省地震局信息中心

災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案是指與災(zāi)害損失發(fā)生相關(guān)的各類災(zāi)害科學(xué)數(shù)據(jù)的總稱，涉及災(zāi)害發(fā)生前、進(jìn)行中和發(fā)生后整個災(zāi)害周期的相關(guān)信息。災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案是應(yīng)急管理活動的原始記錄和一手資料，在重現(xiàn)災(zāi)害歷史、服務(wù)應(yīng)急決策、預(yù)防和應(yīng)對災(zāi)害等方面發(fā)揮著極其重要的作用。當(dāng)前，隨著3S技術(shù)、信息存儲技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，災(zāi)害信息的數(shù)據(jù)源越來越豐富，災(zāi)害檔案在防災(zāi)備災(zāi)階段、應(yīng)急響應(yīng)階段、災(zāi)后恢復(fù)階段及減災(zāi)階段的歸檔內(nèi)容都朝著數(shù)據(jù)化的方向發(fā)展，觀測數(shù)據(jù)、監(jiān)測數(shù)據(jù)、評估模擬數(shù)據(jù)、統(tǒng)計報告、災(zāi)情屬性數(shù)據(jù)以及歷史災(zāi)情等各種形式的數(shù)據(jù)正成為災(zāi)害檔案的重要內(nèi)容。災(zāi)害檔案的數(shù)據(jù)化發(fā)展也呼喚著災(zāi)害檔案管理的變革，如何有效地開發(fā)利用災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案，推進(jìn)災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案的國際和國內(nèi)共享顯得尤為重要。

1 災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案管理的國際實(shí)踐

災(zāi)害數(shù)據(jù)作為災(zāi)害事件的重要信息，是實(shí)施災(zāi)害風(fēng)險管理的重要依據(jù)。聯(lián)合國《2015—2030 年仙臺降低災(zāi)害風(fēng)險框架》作為指導(dǎo)全球未來15年減災(zāi)的綱領(lǐng)性文件，特別指出：“各個國家和地區(qū)要加強(qiáng)收集、分析、管理和使用有關(guān)災(zāi)情數(shù)據(jù)和實(shí)用信息，以確保各類用戶有機(jī)會獲得和利用災(zāi)害風(fēng)險信息?！痹凇犊蚣堋返闹笇?dǎo)下，國際社會和世界各國都十分重視災(zāi)害數(shù)據(jù)采集與管理，紛紛利用快速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、地理信息技術(shù)和信息通訊技術(shù)開展災(zāi)害綜合數(shù)據(jù)采集、分析、解譯、共享與發(fā)布工作[1]。

1.1 高度集中的災(zāi)害管理模式

統(tǒng)一的國家綜合災(zāi)害管理體制為災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案的歸集管理提供了良好的工作環(huán)境。長期以來，由于災(zāi)害管理的組織體系和相關(guān)職責(zé)不明等原因，發(fā)達(dá)國家在災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案的管理中不同程度地存在缺乏責(zé)任主體、各自為政的狀況，尤其在不同災(zāi)種和救災(zāi)的不同環(huán)節(jié)，檔案和技術(shù)資源往往得不到合理配置，存在低水平重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。鑒于此，美國、澳大利亞、日本、加拿大等國紛紛成立專門的災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)：美國在1979年發(fā)布總統(tǒng)令，組建了聯(lián)邦應(yīng)急管理署（簡稱FEMA）專門負(fù)責(zé)處理重特大災(zāi)害。澳大利亞的災(zāi)害管理模式與美國類似，澳大利亞的應(yīng)急管理中心（簡稱EMA）隸屬于司法部，是全澳級別最高的災(zāi)害管理部門，負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和突發(fā)事故的處理[2]。日本建立了全國“突發(fā)事件管理中心”，其總特征為行政首腦指揮、綜合機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、中央會議制定對策、地方政府具體實(shí)施。這些國家在災(zāi)害管理模式上的共同之處，就是打破已有的單項(xiàng)災(zāi)害管理模式，在保留現(xiàn)行的分散式災(zāi)害管理的基礎(chǔ)上加強(qiáng)災(zāi)害管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立全面統(tǒng)一的國家綜合災(zāi)害管理體制。

1.2 多災(zāi)種災(zāi)害數(shù)據(jù)庫的開發(fā)

西方發(fā)達(dá)國家高度重視災(zāi)害數(shù)據(jù)庫建設(shè)，注重以數(shù)據(jù)庫的建設(shè)推動災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案的國際與國內(nèi)共享。在聯(lián)合國開發(fā)計劃署以及世界衛(wèi)生組織的努力下，美國、日本、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家紛紛建成了各類災(zāi)害數(shù)據(jù)庫。這些災(zāi)害數(shù)據(jù)庫建設(shè)較為規(guī)范，災(zāi)害數(shù)據(jù)信息共享程度高，在數(shù)量、記錄災(zāi)害種類復(fù)合災(zāi)害群、檢索條件及查詢等設(shè)計上均有利于災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案的國際與國內(nèi)共享，運(yùn)用較為廣泛的如EMDAT數(shù)據(jù)庫和Des Inventar數(shù)據(jù)庫。其中，EM-DAT為世界衛(wèi)生組織和比利時政府合作建立的緊急災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，除了提供有關(guān)災(zāi)害信息外（如死亡、受傷或受影響的人數(shù)），還提供與災(zāi)害有關(guān)的經(jīng)濟(jì)損害評估和國際援助的相關(guān)檔案材料。Des Inventar數(shù)據(jù)庫在災(zāi)害數(shù)據(jù)的收集分析等方面表現(xiàn)出眾，它為記錄災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案提供了一套標(biāo)準(zhǔn)的方法，用于對不同類型災(zāi)害數(shù)據(jù)的特征、影響進(jìn)行收集分析。此外，各國還積極運(yùn)用GIS技術(shù)和可視化展示平臺匯總和傳輸專業(yè)的災(zāi)情分析、預(yù)警信息、科普資料等，如日本防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所（簡稱NIED）開發(fā)的日本災(zāi)害案例庫，即使用戶不具備有關(guān)專業(yè)知識，也可以通過“災(zāi)害年表地圖”應(yīng)用小程序系統(tǒng)地了解災(zāi)害的時空分布與演化特征、成因、影響以及災(zāi)害救濟(jì)等各方面情況。發(fā)達(dá)國家多災(zāi)種災(zāi)害數(shù)據(jù)庫的開發(fā)，在很大程度上推動了災(zāi)害數(shù)據(jù)的協(xié)同使用，也促進(jìn)了災(zāi)害數(shù)據(jù)品質(zhì)信息的科學(xué)管理和評價。

1.3 數(shù)據(jù)檔案存儲和轉(zhuǎn)換的標(biāo)準(zhǔn)化

為了更好地管理和使用災(zāi)害數(shù)據(jù)，需要對災(zāi)害數(shù)據(jù)進(jìn)行分類，即按照一定的原則和方法，對數(shù)據(jù)的屬性或特征進(jìn)行歸類區(qū)分，并建立分類體系和排列順序。以著名的EMDAT數(shù)據(jù)庫為例，首先，EM-DAT災(zāi)難數(shù)據(jù)庫明確了收錄標(biāo)準(zhǔn)。對具體災(zāi)害事件錄入門檻進(jìn)行規(guī)定，要求收錄數(shù)據(jù)庫的災(zāi)害事件信息至少要滿足以下3個條件之一，即報道有10人或以上因?yàn)?zāi)死亡、報道有100人或以上受到災(zāi)害影響、政府針對災(zāi)害事件宣布過國家處于緊急狀態(tài)或請求過國際援助。其次，拓展收錄內(nèi)容。EM-DAT收集的災(zāi)害事件信息包括了國家名稱、災(zāi)害類別、災(zāi)害類型、災(zāi)害發(fā)生的起止日期和地點(diǎn)、死亡人數(shù)、受傷人數(shù)、無家可歸人數(shù)、受影響人數(shù)、影響總?cè)藬?shù)、評估的經(jīng)濟(jì)損失等。再次，嚴(yán)格錄入程序。將數(shù)據(jù)分為災(zāi)害事件、國家與災(zāi)害源3個級別，依據(jù)災(zāi)害事件的級別分別進(jìn)行錄入。如一場波及多國的災(zāi)害將被設(shè)定為一個錄入編碼，受災(zāi)害影響的國家都只對應(yīng)一條災(zāi)害相關(guān)的記錄[3]。EM-DAT災(zāi)害數(shù)據(jù)存儲和轉(zhuǎn)換的特點(diǎn)，就在于突破以往以單一災(zāi)害、單一災(zāi)種為主的災(zāi)害數(shù)據(jù)庫開發(fā)形式，建立各災(zāi)種之間的關(guān)聯(lián)對比，確保了災(zāi)害數(shù)據(jù)的真實(shí)、完整、可信。

1.4 多元主體協(xié)同治理的組織架構(gòu)

災(zāi)害數(shù)據(jù)庫的建設(shè)是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，為保證數(shù)據(jù)提供方的積極性，發(fā)達(dá)國家在厘清責(zé)、權(quán)、利的基礎(chǔ)上采取了多方合作的建設(shè)模式。一方面，發(fā)達(dá)國家注重協(xié)調(diào)各類社會群體在災(zāi)害數(shù)據(jù)管理中的角色，注重針對災(zāi)害不同行業(yè)、不同數(shù)據(jù)提供方的特點(diǎn)，分別制定各自數(shù)據(jù)共享政策和管理辦法。如，美國航空航天局（簡稱NASA）根據(jù)美國聯(lián)邦政府的法律和政策規(guī)定，制定了NASA的信息安全政策、個人隱私政策和數(shù)據(jù)開放政策等二級法規(guī)。美國海洋大氣局（簡稱NOAA）也制定了本系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享管理?xiàng)l例。另一方面，注重拓展災(zāi)害檔案的數(shù)據(jù)源。如全球級別的災(zāi)害數(shù)據(jù)庫 EM-DAT就得到了世界各國的廣泛支持，其核心數(shù)據(jù)就包含了自1900年以來全球22000多例大規(guī)模災(zāi)害事件的發(fā)生和影響數(shù)據(jù)， 并且平均每年增加700條新的記錄。龐大的數(shù)據(jù)由聯(lián)合國、政府、非政府組織、保險公司、研究機(jī)構(gòu)以及媒體等各種數(shù)據(jù)匯編而成，且優(yōu)先考慮采用國際組織、政府提供的災(zāi)害數(shù)據(jù)。這種合作模式不僅有利于實(shí)現(xiàn)不同災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)之間資源互補(bǔ)和共建共享，也有利于主建方從其他機(jī)構(gòu)獲取所需要的資金、技術(shù)和人力支持。

2 國外災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案管理對我國的啟示

2.1 在管理理念上，重視災(zāi)害管理領(lǐng)域的數(shù)據(jù)需求

災(zāi)害數(shù)據(jù)的長周期歷史存檔管理和共享使用，是進(jìn)行綜合減災(zāi)實(shí)踐和災(zāi)害科學(xué)規(guī)律研究的基礎(chǔ)。只有具備了豐富的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并以密集觀測和多樣本分析為基礎(chǔ)，才更有可能發(fā)現(xiàn)哪些災(zāi)害前兆和災(zāi)害的發(fā)生有真正的關(guān)系。如果災(zāi)害檔案的管理和開發(fā)忽略了災(zāi)害數(shù)據(jù)，會造成災(zāi)害數(shù)據(jù)和災(zāi)害文本記錄之間缺乏關(guān)聯(lián)性的保存和維護(hù)，使災(zāi)害文本記錄缺乏數(shù)據(jù)支撐而難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，這對災(zāi)害綜合管理乃至風(fēng)險管理工作都是極大損失。因此，面對海量增長的災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案，工作中需要打破檔案和數(shù)據(jù)之間隔閡，充分了解災(zāi)害管理領(lǐng)域的實(shí)踐需求尤其是數(shù)據(jù)需求，運(yùn)用檔案鑒定理論、文件生命周期理論以及文件連續(xù)體理論等基本原理，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)的描述工作，參與災(zāi)害數(shù)據(jù)源的選取、初步整理、注冊歸檔、編寫數(shù)據(jù)目錄、匯總整理、數(shù)據(jù)錄入、人員核查、數(shù)據(jù)存儲等主要過程，推動割裂的、存儲在不同部門數(shù)據(jù)的整合。檔案人員也只有在災(zāi)害數(shù)據(jù)的保存、描述方面發(fā)揮自身作用，與數(shù)據(jù)生產(chǎn)者一起工作，才能充實(shí)檔案工作在災(zāi)害管理領(lǐng)域的角色和責(zé)任。

2.2 在組織結(jié)構(gòu)上，以機(jī)構(gòu)職能聚合推動災(zāi)害檔案共享

2018年應(yīng)急管理部成立，將原先分散在13個部門的自然災(zāi)害類和安全生產(chǎn)類應(yīng)急職能進(jìn)行了系統(tǒng)整合，為解決長期困擾災(zāi)害檔案工作政出多門、標(biāo)準(zhǔn)混亂、重復(fù)收集、權(quán)籍不明等問題夯實(shí)了基礎(chǔ)。在機(jī)構(gòu)改革的背景下，我國災(zāi)害檔案在管理主體、管理層級、管理階段上的責(zé)任劃分應(yīng)該更加清晰、有章可循，才能做到應(yīng)收盡收、兼顧利用。首先，在管理主體上，根據(jù)《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》，應(yīng)急管理部對收集災(zāi)害檔案責(zé)無旁貸。相應(yīng)地，各級各類檔案局（館）應(yīng)定位好自身角色，積極做好災(zāi)害檔案工作的監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，避免“越俎代庖”直接介入。其次，在管理層級上，應(yīng)逐步建立縱向垂直協(xié)調(diào)、橫向相互溝通、資源共享、調(diào)度靈敏的管理體制，以達(dá)到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合各方面資源和利益的目的，為提高災(zāi)害檔案工作效率提供組織保證。再次，在各災(zāi)種檔案歸集管理的過程中，應(yīng)對存量檔案中典型性、不同災(zāi)種的檔案予以梳理、研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、得出結(jié)論，使日后的應(yīng)對工作有例可循、有經(jīng)驗(yàn)可借鑒，在未來應(yīng)對重大災(zāi)害工作中發(fā)揮作用。

2.3 在管理策略上，完善多災(zāi)種檔案管理規(guī)范

在2021年6月施行的《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》中，對災(zāi)害檔案的責(zé)任主體、管理、利用、開發(fā)活動進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)范，但在多災(zāi)種檔案管理方面，還需要進(jìn)一步明確收集方式、保存方法、保存期限等。具體來說，在縱向?qū)用嫔?，?yīng)對不同類型、不同等級的突發(fā)事件檔案做初步分類，例如對4種類型（自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件）、4種相應(yīng)等級（Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級）的突發(fā)事件檔案的主體責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，明確不同類型、不同等級突發(fā)事件檔案的主體責(zé)任，從中把握災(zāi)害檔案的特點(diǎn)，逐步明確該類檔案的歸檔范圍、收集模式、利用途徑。在橫向時間軸上，應(yīng)完善災(zāi)害檔案收集、整理、保管、利用、安全保障以及數(shù)字化等各項(xiàng)制度，對災(zāi)害檔案元數(shù)據(jù)的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和格式、各災(zāi)種收錄的內(nèi)容進(jìn)行定義，明確救災(zāi)不同階段對數(shù)據(jù)檔案的需求差異，如在緊急救援階段能及時準(zhǔn)確地提供救援路線、受災(zāi)狀況以及相關(guān)的檔案數(shù)據(jù)作為參考，以便盡快確定救援舉措。

2.4 在技術(shù)應(yīng)用上，開發(fā)便于各災(zāi)種檔案共享的系統(tǒng)和工具

當(dāng)前，我國已建成一批專業(yè)災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，如中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)管理司的農(nóng)作物災(zāi)害數(shù)據(jù)庫、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所的中國自然資源數(shù)據(jù)庫等。在這些數(shù)據(jù)庫中，不同程度地存在災(zāi)害數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不一、數(shù)據(jù)管理范式（如災(zāi)害特征類、字段名稱、數(shù)據(jù)類型等規(guī)范）與國際同類數(shù)據(jù)庫不一致、互訪與接軌不協(xié)調(diào)等問題[4]。一些專題數(shù)據(jù)庫如“5·12汶川特大地震救災(zāi)專題數(shù)據(jù)庫”僅有目錄檢索和文獻(xiàn)查閱功能，缺乏對災(zāi)害歷史演變規(guī)律、災(zāi)害分異規(guī)律的展示。對此，有必要盡快由相關(guān)部門牽頭，深入研究國際較通用的災(zāi)害數(shù)據(jù)庫建設(shè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，借鑒災(zāi)損數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)處理質(zhì)量控制和評價機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)體系，開發(fā)便于各災(zāi)種檔案共享的系統(tǒng)和工具。值得注意的是，對各災(zāi)種數(shù)據(jù)檔案進(jìn)行一次全面的校核，絕不是少數(shù)幾位研究者或幾家科研單位在短期內(nèi)所能完成的，僅做好數(shù)據(jù)庫的日常維護(hù)就是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。災(zāi)害檔案數(shù)據(jù)庫的建設(shè)應(yīng)充分借鑒西方國家多元主體協(xié)同治理的模式，相互配合、取長補(bǔ)短，才能實(shí)現(xiàn)不同主體之間的優(yōu)勢互補(bǔ)。