關(guān)于營造林工程監(jiān)理工作存在問題分析與建議探討

莫東明

(廣西壯族自治區(qū)國有三門江林場 廣西，柳州 545000)

從1980年起，我國試行建設(shè)項目監(jiān)理制度，到1990年時已經(jīng)在全國實行。在1997年所頒布的《中華人民共和國建筑法》中，將“國家推進建設(shè)項目監(jiān)理制度”在法律中進行了明立，同時也確立了建設(shè)項目的監(jiān)理的法律地位。直到20世紀末期，我國已全面進行林業(yè)項目監(jiān)理制度的實施，廣西營造林項目監(jiān)理隊伍從一開始就在小規(guī)模上大規(guī)模成長，監(jiān)理經(jīng)驗也從一開始的毫無經(jīng)驗可言，逐漸的積累了起來，監(jiān)理工作的實施，使得廣西的營造林工程的整體質(zhì)量水平以及工程效果做出了重大的貢獻。但是，營造林項目監(jiān)理體系作為一個與以往完全不同的質(zhì)量監(jiān)督實施措施，在成熟過程中有漸進的成長時間以及持續(xù)的改善[1]。

1 廣西實施營造林工程監(jiān)理制度現(xiàn)狀及特點

1.1 營造林工程的監(jiān)理廣度

廣西目前的營造林工程施工監(jiān)理對象主要是政府所投資的林業(yè)建設(shè)項目工程,原則上在社會企業(yè)和民間資金投資的林業(yè)建設(shè)項目的工程并不屬于監(jiān)理對象,在眾多的營造林工程當中，已經(jīng)實行了監(jiān)理制度，占多數(shù)的是林業(yè)生態(tài)項目，而其他的材林以及經(jīng)濟林與其他建設(shè)項目會實施工程監(jiān)理制度則占少數(shù)。造成這一現(xiàn)象的主要原因是目前我國的民間資本對林業(yè)項目的投資較低，政府對林業(yè)項目的投資主要以綠色建設(shè)為主，大部分資金以工程贈款的形式投入。

1.2 營造林工程的監(jiān)理深度

目前監(jiān)理制度只在建設(shè)和造林項目的兩個連接環(huán)節(jié)實施，項目的設(shè)計、招標、建設(shè)、批準的全過程監(jiān)理過程尚未實施。并且接受、項目建設(shè)單位（所有者）監(jiān)理單位只賦予建設(shè)質(zhì)量管理及建設(shè)進行管理兩個對象的監(jiān)督權(quán)限，沒有賦予投資控制監(jiān)督權(quán)限[2]。

1.3 已實施監(jiān)理制度的主要營造林工程項目

自從造林項目監(jiān)督體系切實實施之后，廣西開展了生態(tài)景觀造林項目、海岸休息區(qū)造林項目、水資源保護造林項目、森林碳隔離造林項目、雙方生態(tài)景觀等造林項目監(jiān)督的主要項目以及干道森林帶事業(yè)、干道綠化及造林事業(yè)、森林造林事業(yè)、病害蟲救濟事業(yè)、低效率、蓄水率林木重建事業(yè)、地皮再生造林事業(yè)、巖層沙漠化綜合林建設(shè)事業(yè)、美化農(nóng)村綠化事業(yè)都實行了營造林的工程監(jiān)理制度。

1.4 營造林工程監(jiān)理特點

營造林項目監(jiān)理不同于其他項目監(jiān)理，營造林制度有著其獨特的特點。營造林項目建設(shè)的全過程基本是露天的，并且占地面積大，時間長，季節(jié)和氣候影響大。大部分造林項目位于高山、長路、惡劣作業(yè)條件的偏僻山區(qū)，監(jiān)理人員應(yīng)配備特殊車輛及其他必要裝備。中青年山林造景事業(yè)的工期短，與城市造景事業(yè)相比，一般造林事業(yè)施工監(jiān)理時間長，大部分造林事業(yè)施工監(jiān)理合同期限為三年，最短為一年，各工程的工期為土地準備、種植、表土、打理等工期基本上不連續(xù)。因此，造林項目的監(jiān)督成本無論是人力、物力還是時間投入，都遠高于造景等項目的監(jiān)督成本。造林項目的監(jiān)督費用要高得多[3]。

2 營造林工程建設(shè)引入工程監(jiān)理制的必要性分析

2.1 過程管理的需要

2.1.1 苗木環(huán)節(jié) 就一般情況而言，工程造林的要求會比一般造林要求更苛刻，因此在項目審批、基金支持、規(guī)劃設(shè)計、項目實施等方面都有嚴格的程序和要求，對樹苗規(guī)格的要求事項也不例外，可是在很長一段時間內(nèi)，營造林項目當中反復(fù)禁止使用“人情苗”、“關(guān)系苗”，但是仍然有此現(xiàn)象發(fā)生，仍然存在與標準相差極大的現(xiàn)象。

2.1.2 栽植環(huán)節(jié) 工程造林計劃及設(shè)計文件根據(jù)事業(yè)的必要和要求事項制定的造林實施計劃書或因各種原因，在施工過程中隨時發(fā)生工程設(shè)計的變更及造林樹種的替代。在有些環(huán)節(jié)常會出現(xiàn)不能滿足設(shè)計規(guī)格的要求。如挖穴、澆水以及培土、補植。

2.1.3 管理環(huán)節(jié) 廣西的一般樹種在三年的造林期當中仍沒有造林成功，而造林成功之后，其管理護養(yǎng)工作不到位或者是護養(yǎng)效率不高的話，項目造林的存活率就無法保障，也就無法實現(xiàn)營造林的建設(shè)計劃就無法達標，所以為了避免造林建設(shè)的計劃目標當中，出現(xiàn)工程管理中不合理、不規(guī)則的運營行為，營造林的項目計劃是急需引進工程監(jiān)理系統(tǒng)。

2.2 成本管理的需要

其實依照客觀的來說，營造林管理歸屬于經(jīng)營行為中的一類，所以就需要按經(jīng)濟規(guī)律處理相關(guān)事宜，在進行營造林時，其中的每個環(huán)節(jié)都應(yīng)進行成本核算。當前，我國在經(jīng)濟并不富裕的情況下，中央財政每年將數(shù)百億的資金投入林業(yè)建設(shè)，管好、用好工程建設(shè)資金，林業(yè)主管部門責任重大。實行營造林工程監(jiān)理制，成本管理可以工程和階段性地進行，可以在工程管理的同時進行。工程或階段結(jié)束后，不違反規(guī)定，在指標滿足設(shè)計文件要求的條件下，監(jiān)理工程師簽字后，建設(shè)所有者批準項目資金后進行。達成建設(shè)森林的下一個過程（或階段）建設(shè)目標[4]。

2.3 完善林業(yè)管理體制的需要

實現(xiàn)造林項目監(jiān)理制度是從根本上保障造林項目的投資效益，為加強林業(yè)團隊建設(shè)做出貢獻。現(xiàn)在廣西有很多專業(yè)造林隊，有著獨立的法人資格，并積極參與營造林工程建設(shè)；實施營造林工程監(jiān)理制，從事后確認和接受項目建設(shè)質(zhì)量的事實到項目建設(shè)質(zhì)量流程的監(jiān)督和檢查，有助于改善項目質(zhì)量管理系統(tǒng)，提高項目建設(shè)效率的適時性。

3 廣西營造林工程監(jiān)理工作中的存在問題

3.1 營造林工程監(jiān)理費用低

中國對造林項目的投資資金一般很低。中央或道國庫以補助金形式投資資金，除了部分海岸經(jīng)濟開發(fā)地區(qū)外，大部分市郡只支援間接費用，貧困山區(qū)連間接費用都不支援。廣西目前規(guī)定造林項目的監(jiān)督費用為項目直接投資費用的1%～3%，一般實施為1.5%～2.5%，部分項目更低。按照上述標準確定監(jiān)理費，很難保證造林項目監(jiān)理工作的正常發(fā)展[5]。這必然導(dǎo)致以下情況：一是建設(shè)現(xiàn)場監(jiān)理人員不足，二是監(jiān)理人員不足導(dǎo)致建設(shè)現(xiàn)場監(jiān)理不到位。監(jiān)理單位是獨立的社會企業(yè)單位，也是經(jīng)濟主體，對執(zhí)行的各項目監(jiān)理項目進行費用會計。但是，人工費、社會保障優(yōu)惠、運輸、作業(yè)裝備、辦公費用等國家規(guī)定的各種稅金及手續(xù)費，監(jiān)理單位根據(jù)項目監(jiān)理費用會計決定項目監(jiān)理人員。因此，現(xiàn)場監(jiān)督人員的不足成為了一個顯著的實質(zhì)性問題。由于影響項目監(jiān)督效果的建設(shè)現(xiàn)場監(jiān)督人員不足，遠程建設(shè)現(xiàn)場和項目隱藏的程序往往無法原地監(jiān)督。特別是，如果沒有足夠的監(jiān)督者來監(jiān)督基礎(chǔ)肥料是非、商道是非等廢棄程序，就很難保障是非的數(shù)量和質(zhì)量。

3.2 具有營造林工程監(jiān)理上崗證的監(jiān)理人員嚴重不足

廣西營造林項目的監(jiān)理隊伍在規(guī)模的建設(shè)上，無法滿足當前林業(yè)生態(tài)建設(shè)的所需的數(shù)量。當中存在最大問題的其實不是社會領(lǐng)導(dǎo)單位的數(shù)量問題，而在能夠獲得監(jiān)理資質(zhì)的人才明顯缺乏；其中，相當一部分是州、市林業(yè)部門的公務(wù)員。在目前的管理體制下，他們只能領(lǐng)導(dǎo)項目。不能夠參與建筑工程的監(jiān)理工作。因此，在工程現(xiàn)場進行監(jiān)理工作的工作人員當中真正持有建筑監(jiān)理資格證書的人很少。

3.3 施工監(jiān)理人員的監(jiān)理業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)不足

廣西造林項目監(jiān)管與造林項目監(jiān)管制度實施的預(yù)期效果相去甚遠。這種情況有很多原因。其中一個原因是，大部分從事前沿造林項目監(jiān)管工作的監(jiān)管人員沒有拿到監(jiān)管崗位證書，而主管業(yè)務(wù)部門缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督，業(yè)務(wù)知識培訓(xùn).對于這些管理者來說，更不用說在專業(yè)技術(shù)方面不斷培訓(xùn)管理者了。

3.4 部分工程施工標段規(guī)模過大

各建設(shè)單位每年的建設(shè)任務(wù)都很大，有的建設(shè)單位只進行一次大型工程建設(shè)招標，無論是1萬畝左右，還是1萬多畝。一旦項目招標規(guī)模超過中標者的建筑能力，而且由于植樹造林季節(jié)的時間限制很緊，中標者將按照合同期限將部分工程移交給其他施工隊執(zhí)行任務(wù)，并將接管其他施工隊.工程已分為多個包，供幾個較小的施工隊使用.經(jīng)過幾次分包，造林資金的直接投資大幅度減少。此外，施工隊質(zhì)量參差不齊，也給工程監(jiān)理增加了很大困難，必然導(dǎo)致工程質(zhì)量下降[6]。

3.5 營造林工程監(jiān)理缺少規(guī)范化操作

由于監(jiān)理成本低、監(jiān)理薄弱，監(jiān)理人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊。到目前為止，廣西造林項目監(jiān)管體系的實施還遠遠沒有實現(xiàn)項目監(jiān)管的規(guī)范化運行。因此，只有在解決了上述問題之后，才能逐步實現(xiàn)整個區(qū)域造林項目監(jiān)管的標準化。

4 建議

4.1 提高營造林工程的監(jiān)理費用

增加營造林項目監(jiān)管成本的更現(xiàn)實方法是增加營造林項目的固定投資成本（成本）。提高造林項目投資配額成本，不僅為引進新的營造林技術(shù)、提高營造林項目質(zhì)量標準創(chuàng)造了條件，還保證了營造林工程的質(zhì)量效果；同時，通過提高營造林項目的固定成本，相應(yīng)提高了營造林項目的監(jiān)理成本，為保證營造林工程建設(shè)質(zhì)量的提高.

4.2 完善營造林工程監(jiān)理隊伍建設(shè)

首先，是不斷發(fā)展擴大的造林項目監(jiān)理組，要能夠應(yīng)付林業(yè)生態(tài)建設(shè)的發(fā)展需要。一個十分有效的方法便是為監(jiān)理單位的監(jiān)理人員舉辦定期訓(xùn)練課程，加強在職訓(xùn)練和考試，以及認證的入門培訓(xùn)。同時建議專業(yè)院校開辦人工林工程監(jiān)督課程，使學(xué)生掌握林業(yè)工程施工監(jiān)督知識，同時掌握林業(yè)專業(yè)技術(shù)知識.很快成為林業(yè)行業(yè)的專業(yè)骨干。其次，是提高造林項目管理人員的專業(yè)素質(zhì)。植樹造林項目的策展人不僅是工程處，還包括裁判員和協(xié)調(diào)員，規(guī)范施工方、施工方和監(jiān)理方三方關(guān)系。因此，監(jiān)督的專業(yè)素質(zhì)非常重要。針對監(jiān)督過程中存在的問題或不足，沒有定期對現(xiàn)場造林項目負責人進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)培訓(xùn)；定期組織造林項目策展人開展經(jīng)驗交流和研討，并不斷總結(jié)和提高廣西造林工程監(jiān)管水平；在培訓(xùn)的同時提高監(jiān)督組造林項目的專業(yè)素質(zhì)，必須加強監(jiān)督組的職業(yè)道德，以過硬的技能和素質(zhì)打造一支真正的造林工程監(jiān)理隊伍。因此，建議制定《營造林工程監(jiān)理人員守則》，限制造林項目管理人員的行為，在林業(yè)項目管理人員中形成榮譽感和責任感，確保林業(yè)項目監(jiān)管的純潔性。森林工程指揮監(jiān)督工作的嚴肅性和公正性[7]。

4.3 加強對林業(yè)基層干部和施工單位管理人員的專業(yè)知識培訓(xùn)

保證工程的施工質(zhì)量和設(shè)計效果，不能只看監(jiān)督組的事，但需要施工單位（業(yè)主）、監(jiān)督組和施工單位的配合配合配合。特別是施工單位不了解實施工程監(jiān)理制度的目的、相關(guān)程序和監(jiān)理工作要求的，認為認為這純粹是監(jiān)管與受監(jiān)管設(shè)施的關(guān)系，不會積極配合建筑單位和監(jiān)管小組。只有當三方明白了實施工程監(jiān)理制度的目的，以及相關(guān)的監(jiān)理程序和工作要求時，才能互相思考，相互配合，及時達到預(yù)先確定的項目目標、質(zhì)量和數(shù)量。

4.4 加強營造林工程監(jiān)理隊伍的管理

對具有造林項目監(jiān)督資格的社會監(jiān)督單位和監(jiān)督人員，應(yīng)當實行年度考核制度和檔案管理制度。廣西林業(yè)局可以對縣（市）年度造林項目中的造林項目監(jiān)督小組進行評估（如目前四大造林工程等）作為每年審查監(jiān)督單位的考核標準之一，對具有良好監(jiān)督效果的領(lǐng)導(dǎo)和單位給予表揚和獎勵，業(yè)務(wù)熟練，原則堅定，善于協(xié)調(diào)工作；個人業(yè)務(wù)素質(zhì)低，怕困難，不適應(yīng)偏袒原則，甚至徇私枉法或失職，導(dǎo)致項目質(zhì)量不高，不良管理者會對其進行批評和教育，或?qū)ζ溥m用孫如取消監(jiān)事資格，未通過資格認證的監(jiān)事單位將降低其監(jiān)事資格。

4.5 對面積較大的營造林工程項目嚴格控制施工標段的規(guī)模

根據(jù)準備種植以及種植季節(jié)的在時間上的緊迫性、施工難度、建設(shè)單位的施工能力等因素去確定施工標段段的大小，對于中標施工單位而言，要保證能夠在特許權(quán)施工的最佳季節(jié)內(nèi)完成項目。本標段各工序的施工任務(wù)旨在確保實現(xiàn)“項目合同”的工期目標，同時防止或限制項目移交的發(fā)生。根據(jù)我們近年來的監(jiān)理經(jīng)驗，根據(jù)種植工人的準備、種植、護理和其他過程，每個種植工人的平均種植面積約為6.67 km2。如果超過此值，將對施工時間或者質(zhì)量產(chǎn)生相應(yīng)影響。

4.6 制定適合廣西營造林工程監(jiān)理的管理和實施辦法

《林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)督管理辦法(試行)》是國家林業(yè)局所制定，以此為參考并且將廣西現(xiàn)實狀況情以及10年間開展營造林工程監(jiān)理工作的實際經(jīng)驗進行整理總結(jié)之后，用于參照。制定出了符合廣西營造林工程監(jiān)理工作的相關(guān)管理方案以及實施方案，從而規(guī)范廣西化造林工程監(jiān)理工作。

4.7 逐步推薦營造林工程監(jiān)理的深度和廣度

伴隨著營造林工程監(jiān)理隊伍的不斷發(fā)展以及隊伍的素質(zhì)的不斷提高，并且在監(jiān)理經(jīng)驗得以豐富的同時，營造林工程監(jiān)理的深入程度和范圍也應(yīng)需要擴大。并且需要逐步將工程設(shè)計、工程招投標和工程投資控制目標加入監(jiān)理的范圍當中，最終實現(xiàn)所有的社會和私營企業(yè)有投資一定規(guī)模的營造林工程項目都采用工程監(jiān)理制度。