基于案例的電子公文單軌制瓶頸與對策研究

楊 濯 王子鵬/江蘇開放大學(xué)

1 引言

關(guān)于電子檔案管理模式，學(xué)界不滿足于單套制而傾向于單軌制，錢毅倡導(dǎo)“以單軌制為核心的電子文件管理模式”[1]；薛四新分析電子檔案單軌制管理關(guān)鍵因素及可能突破的路徑和方法[2]；浙江檔案機構(gòu)深化“最多跑一次”事項電子化歸檔工作，截止到2020年已累計歸檔政務(wù)服務(wù)事項電子文件1200多萬件，基本符合電子檔案單軌制管理模式[3]。

雖然“用電子方式管理文件、檔案的單軌制漸行漸近也就是一種歷史的必然了”，但“環(huán)顧今日國內(nèi)實踐，真正走上這條道路的單位和項目依然寥寥，等待觀望懷疑氣氛還十分濃厚”[4]。解釋“理論熱、實踐冷”的現(xiàn)象，需要深入電子檔案管理一線研究單軌制瓶頸問題。新修訂檔案法第三十六條規(guī)定，“……積極推進(jìn)電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等相互銜接”，辦公自動化系統(tǒng)作為業(yè)務(wù)系統(tǒng)的一種，單獨提出暗含“電子公文更容易實現(xiàn)單軌制管理”之意。本文采用案例研究方法，以江蘇開放大學(xué)電子公文單軌制實驗為研究對象，捕捉和追蹤電子公文單軌制實踐與理論的矛盾點，梳理總結(jié)電子公文單軌制主客觀瓶頸因素并提煉對策建議。

2 案例概況

不同機構(gòu)的電子公文管理邏輯大同小異，而一個適當(dāng)?shù)陌咐妥阋苑从超F(xiàn)有理論的缺失或是新的研究方向[5]。高校檔案工作的典型性和極端性，使其成為研究電子公文單軌制的合適案例。一是《高等學(xué)校檔案管理辦法》規(guī)定“高校檔案由高校檔案機構(gòu)保管”，電子公文全生命周期管理皆在高校內(nèi)部完成；二是高校信息化水平較高，有利于開展電子公文單軌制實踐；三是知識分子群體檔案意識較強，倒逼檔案工作進(jìn)步。江蘇開放大學(xué)除具備上述特征外，文秘機構(gòu)和綜合檔案室共同隸屬于學(xué)校辦公室，電子公文全軌道管理屬于學(xué)校辦公室內(nèi)部事務(wù)，更易于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

目前，江蘇開放大學(xué)辦公自動化系統(tǒng)已對接電子檔案管理信息系統(tǒng)，初步實現(xiàn)文檔一體化。學(xué)校所有發(fā)文，在辦公自動化系統(tǒng)內(nèi)起草、流轉(zhuǎn)、簽批、發(fā)布；學(xué)校收文95%為電子文件，來源于江蘇教育辦公協(xié)同平臺、國家開放大學(xué)電子政務(wù)平臺等。無論收文還是發(fā)文，辦結(jié)后歸入電子檔案管理信息系統(tǒng)“預(yù)立卷庫”，經(jīng)過“整理庫”后轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮訖n案存入“檔案庫”。從流程上看，電子公文從產(chǎn)生到歸檔全軌道數(shù)字態(tài)，雙套制在邏輯上難以自洽，實行單軌制勢在必行。但是，案例分析顯示電子公文單軌制面臨客觀、主觀方面的瓶頸。

3 推進(jìn)電子公文單軌制的瓶頸研究

3.1 客觀瓶頸

3.1.1 從“法律認(rèn)定”到“社會普遍接受”存在時間差

馮惠玲認(rèn)為，“現(xiàn)有法律法規(guī)基本可以滿足電子文件證據(jù)力的認(rèn)定”，但“我們還缺少一部高階位的綜合性基本法，全面認(rèn)定電子文件的法律證據(jù)力和行政有效性”[6]。而新修訂檔案法正好填補了這一空白，其三十七條規(guī)定“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”。在法律意義上，只要做到新修訂檔案法規(guī)定的“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，即可保證電子檔案具有憑證性價值。

普法需要時間。目前，江蘇開放大學(xué)檔案利用實踐無處不體現(xiàn)出大眾對“白紙黑字”的執(zhí)念，利用者要求查閱紙質(zhì)檔案原件這一慣性可能持續(xù)較長時間。高校檔案機構(gòu)自行保管檔案，當(dāng)遇到巡視巡察、各類型糾紛等事件需要提供檔案支撐時，在無第三方權(quán)威機構(gòu)認(rèn)證的情況下紙質(zhì)檔案更具說服力。雖然電子檔案的法律證據(jù)力毋庸置疑，但高校檔案機構(gòu)希望以最小代價實現(xiàn)具有公信力的檔案利用服務(wù)，而動輒上升到法律層面（甚至需要法庭仲裁）確定檔案證據(jù)力是高校不愿意面對的局面。顯然，在全社會普遍認(rèn)同電子檔案憑證價值前，高校檔案機構(gòu)難以開展電子公文單軌制管理實踐。

3.1.2 單軌制缺乏中微觀層面的政策制度支持

從行政角度，江蘇開放大學(xué)作為省屬高校，其開展電子公文單軌制改革須依據(jù)相關(guān)文件和規(guī)章制度執(zhí)行，否則決策合理性、有效性存疑。國家檔案局第14號令《關(guān)于修改〈電子公文歸檔管理暫行辦法〉的決定》，明確了“符合國家有關(guān)規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔”，但“本辦法所稱的電子公文，是指各地區(qū)、各部門通過由國務(wù)院辦公廳統(tǒng)一配置的電子公文傳輸系統(tǒng)處理后形成的具有規(guī)范格式的公文的電子數(shù)據(jù)”。江蘇開放大學(xué)辦公自動化系統(tǒng)非國務(wù)院辦公廳配置，不適用于執(zhí)行國家檔案局第14號令。

從技術(shù)角度，2021年6月1日即將實施的《黨政機關(guān)電子公文歸檔規(guī)范》，為推進(jìn)電子公文單軌制提供了參考標(biāo)準(zhǔn)，且“企業(yè)事業(yè)單位的電子公文的歸檔和處理可參照執(zhí)行”。此《規(guī)范》易于實現(xiàn)單套制，但仍未解決單軌制的核心難題——數(shù)據(jù)孤島問題。目前，在紙媒時代常見的各類報表，已逐漸被各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫類文件取代。電子公文在辦公自動化系統(tǒng)里辦結(jié)，但相關(guān)數(shù)據(jù)上報在其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)中完成，如資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)、人才培養(yǎng)工作狀態(tài)數(shù)據(jù)、高等教育基礎(chǔ)統(tǒng)計數(shù)據(jù)等。數(shù)據(jù)填報完成后，形成脫離業(yè)務(wù)系統(tǒng)無法讀取的數(shù)據(jù)庫文件，這些業(yè)務(wù)系統(tǒng)由上級機關(guān)部門管理，高校檔案機構(gòu)無法構(gòu)建其軟硬件環(huán)境，打印相關(guān)報表形成紙質(zhì)文件存檔實屬無奈之舉。電子公文單軌制亟需上級機關(guān)部門加強中微觀層面的政策制度支持，實現(xiàn)辦公自動化系統(tǒng)與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的上下互通和左右互認(rèn)，為實現(xiàn)單軌制掃清障礙。

3.1.3 單軌制理論方法無法兼容有紙環(huán)境

電子公文單軌制面臨兩難：如果按照傳統(tǒng)模式收集紙質(zhì)檔案，則不可稱為純粹的單軌制；如果參照“登記室原則”，只收集辦公自動化系統(tǒng)中登記的電子公文，實施單軌制毫無困難，但要承擔(dān)檔案收集不全的風(fēng)險。因為在真實的歸檔環(huán)境中，檔案館員會以每一份文件為線索開展檔案收集工作，探尋該文件是否產(chǎn)生關(guān)聯(lián)文件，如請示與批復(fù)、報告與批示、函與復(fù)函等，無論是按卷整理，還是按件整理，這種以文件為線索開展收集的傳統(tǒng)是確保檔案體系齊全完整的重要手段。

江蘇開放大學(xué)上級來文，凡涉及上報材料，除參會通知報電子回執(zhí)外，其他反饋材料均需要提供加蓋印章的紙質(zhì)版。學(xué)校發(fā)文亦會產(chǎn)生紙質(zhì)檔案，比如中層干部選聘工作，雖然選聘方案發(fā)布、選聘結(jié)果公示、任職文件發(fā)布等皆在辦公自動化系統(tǒng)完成，但是相關(guān)選票、談話筆記、鑒定材料等內(nèi)容皆是紙質(zhì)版本，這些文檔將成為上級巡視巡察的重要查閱對象，須做好存檔工作。綜上，在辦公自動化背景下，公文處理仍然無法完全擺脫對紙質(zhì)載體的依賴，這是電子公文單軌制無法回避的問題。

3.2 主觀瓶頸

3.2.1“消極態(tài)度”并非源于“專業(yè)能力不足”

一線檔案館員容易對單軌制持消極態(tài)度，但這一現(xiàn)象不能完全歸因于“專業(yè)能力不足、管理方法落后、管理技術(shù)缺位等不懂、不會、不行的情況還十分普遍和嚴(yán)重，成為很多機構(gòu)和檔案館電子文件管理啟動難、進(jìn)展慢的直接原因”[7]。案例表明，即使檔案館員觀念新、能力強，也對推動電子公文單軌制助力有限。江蘇開放大學(xué)綜合檔案室3位檔案館員，分別為南京大學(xué)、蘇州大學(xué)和黑龍江大學(xué)的檔案學(xué)碩士，年齡為37歲、31歲和26歲，工作干勁足、創(chuàng)業(yè)干事意愿強，樂于接受檔案管理新理論，具備根據(jù)相關(guān)規(guī)章制度創(chuàng)新檔案工作的能力。退一步講，即使檔案館員能力有限，以高等學(xué)校的人才儲備推動電子公文單軌制亦非難事?，F(xiàn)實情況是，雙套制尚能滿足檔案工作需要，而單軌制改革風(fēng)險大、回報小，難以激勵檔案機構(gòu)主動作為。

3.2.2 雙套制未到非改不可的程度

雙套制的問題主要被歸納為：浪費紙張、歸檔流程繁瑣、多種電子文件格式無法打印、容易產(chǎn)生憑證性混亂等，上述客觀事實無需贅述。案例分析顯示，這些問題不足以導(dǎo)致雙套制的崩潰，原因在于：一是與企業(yè)致力于壓縮檔案管理成本不同，機關(guān)和事業(yè)單位的檔案機構(gòu)雖有節(jié)能要求，但為了確保電子公文管理萬無一失，紙張、耗材經(jīng)費是可以承受的正常開支；同時，實行電子公文單軌制亦存在成本，如招聘人才、研發(fā)或采購電子文件長期保存系統(tǒng)等。二是歸檔流程繁瑣，恰巧可以反映檔案機構(gòu)的專業(yè)性，體現(xiàn)檔案館員的工作業(yè)績。三是電子公文中無法打印的文件數(shù)量不大，將其以數(shù)字態(tài)存檔不妨礙打印其他電子公文。四是憑證性混亂在實踐中并不突出，因為雙套制意味著憑證性以紙質(zhì)檔案為主、以電子檔案為輔。綜上，電子公文雙套制工作模式雖存在問題，但尚未到非改不可的地步。

3.2.3 單軌制可能削弱檔案機構(gòu)權(quán)益

單軌制將顛覆現(xiàn)有檔案工作模式，檔案機構(gòu)賴以維系的資源將不復(fù)存在或大量減少?！稒n案館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)《檔案館建筑設(shè)計規(guī)范》《綠色檔案館建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》《機關(guān)檔案管理規(guī)定》等，為檔案館（室）軟硬件建設(shè)制定了專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。但如果實施單軌制，理論上檔案機構(gòu)只保留辦公用房、服務(wù)器機房即可。以江蘇開放大學(xué)為例，2019年學(xué)校行政機構(gòu)改革，在“學(xué)校辦公室”后面加掛“檔案辦公室”，為以綜合檔案室為基礎(chǔ)成立檔案館做前期準(zhǔn)備。同時，學(xué)校正處在戰(zhàn)略機遇期和轉(zhuǎn)型期，新校區(qū)建設(shè)正有序推進(jìn)，檔案機構(gòu)將以新校區(qū)建設(shè)為契機，謀劃構(gòu)建一流的高校檔案館軟硬件條件，推動學(xué)校檔案工作跨越式發(fā)展。如果實施單軌制，相關(guān)技術(shù)保障由信息化處負(fù)責(zé)，學(xué)校并無成立檔案館的必要。在此背景下，檔案館員的職業(yè)價值難以彰顯、晉升空間無法拓展，容易對單軌制持消極態(tài)度。

4 推進(jìn)電子公文單軌制的對策建議

4.1 認(rèn)知層面：保持耐心，漸進(jìn)推動電子公文單軌制

單軌制的發(fā)展將是一個漸進(jìn)的過程，其最終實現(xiàn)應(yīng)略微滯后于純粹的無紙化辦公。根據(jù)IDC（International Data Corporation）報告顯示，2019年中國整體打印機耗材總出貨量達(dá)到9585.6萬支，其中激光耗材同比2018年甚至增長了6.3%[8]。從辦公耗材的數(shù)據(jù)看出，雖然從技術(shù)層面早已具備實現(xiàn)無紙化辦公的條件，但是人類在辦公實踐中仍然依賴紙質(zhì)文件。

圖書館學(xué)理論與實踐可以用來做類比。美國著名圖書館情報學(xué)家F·W·蘭開斯特早在20世紀(jì)下半葉提出過著名的“無紙化社會”預(yù)言，“到 2000 年，人類將會進(jìn)入無紙化社會，圖書館終將消亡”[9]。這一預(yù)言已被證偽，數(shù)字圖書館并未取代紙質(zhì)圖書館，而是與紙質(zhì)圖書館并行不悖。以此類推，電子檔案和紙質(zhì)檔案將并存相當(dāng)長的歷史時期，電子公文單軌制的實現(xiàn)不會一蹴而就，檔案界需要對單軌制的最終實現(xiàn)保持耐心，利用好時間窗口在理論上加強研究、實踐上循序漸進(jìn)。

4.2 理論層面：創(chuàng)新單軌制理論以兼容有紙環(huán)境

目前，單軌制理論基本上對“紙張”采取零容忍的態(tài)度，即“單軌制之‘軌’是指無紙管理全流程，任何一個階段的缺位和‘脫軌’都會使單軌制流于失敗”[10]，這一理論假設(shè)有待商榷。學(xué)界需深入檔案實踐一線加強調(diào)查研究，創(chuàng)新單軌制理論以符合檔案工作需要和發(fā)展趨勢。首先，“技術(shù)實現(xiàn)”和“人類選擇”之間并無必然因果關(guān)系，人類雖然具備無紙化辦公技術(shù)條件，但真實的辦公場景常常是電子公文、紙質(zhì)公文并存，檔案機構(gòu)無法逆向強求無紙化辦公環(huán)境。其次，辦公環(huán)境中產(chǎn)生的紙質(zhì)公文具有原始記錄性，其與電子公文形成不可分割的整體，檔案館員不能強求“單軌”而否認(rèn)紙質(zhì)文件價值，更不能放棄歸檔或直接銷毀。第三，應(yīng)擺脫“非黑即白”的理論傾向，檔案實踐無需在雙套制與單套制、雙軌制與單軌制之間作非此即彼的選擇，而應(yīng)立足檔案工作實際創(chuàng)新理論研究，探索合理的電子公文管理模式。

4.3 實踐層面：以系統(tǒng)工程思維推進(jìn)電子公文單軌制

作為一項系統(tǒng)工程，電子公文單軌制在技術(shù)層面較為樂觀，《黨政機關(guān)電子公文歸檔規(guī)范》《電子檔案管理系統(tǒng)通用功能要求》《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》等國家標(biāo)準(zhǔn)已基本滿足需要。即使遇到技術(shù)難題，在檔案界全力做好數(shù)字轉(zhuǎn)型的大背景下，相關(guān)技術(shù)攻關(guān)亦非難事。

在技術(shù)條件基本滿足的情況下，推動電子公文單軌制應(yīng)重點做好三方面工作。一是檔案機構(gòu)要獲得上級機關(guān)和平行部門的支持，實現(xiàn)辦公自動化系統(tǒng)與各相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)電子公文辦理全軌道無縫銜接。二是在全社會尚未普遍認(rèn)可電子公文憑證價值的情況下，國家和縣級以上地方檔案主管部門、中央和縣級以上地方各級各類檔案館應(yīng)做好電子公文憑證價值支撐服務(wù)，必要時提供具有公信力的第三方認(rèn)證。三是激勵檔案機構(gòu)和檔案館員主動作為，在各類型檔案館（室）評優(yōu)、職稱評審等活動中，將電子公文單軌制作為一項重要的考察指標(biāo)。