糧食生產(chǎn)保障立法面臨的復(fù)雜關(guān)系分析

穆中杰，張 晨，胡 瑞

（河南工業(yè)大學(xué) 糧食政策與法律研究所，河南 鄭州 450000）

七十二行農(nóng)為首。“三農(nóng)”問題一直是黨和政府工作重中之重。抓農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，首先要抓好糧食生產(chǎn)[1]660。當(dāng)前我國糧食生產(chǎn)領(lǐng)域面臨的形勢：一方面，經(jīng)過中華人民共和國成立初期的土地改革、1978年以來實(shí)施的系列強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)政策，糧食綜合生產(chǎn)能力不斷鞏固提升，2018年糧食產(chǎn)量6 579億kg，比1949年增長4.8倍，年均增長2.6%；人均糧食產(chǎn)量472 kg，比1949年增長1.3倍，守住了國家糧食安全底線[2]，實(shí)現(xiàn)了溫飽型糧食安全。另一方面，糧食生產(chǎn)面臨著一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量呈雙降趨勢，備用耕地幾乎沒有，保障糧食種植面積困難重重，科技支撐能力滯后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，糧食生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施基礎(chǔ)薄弱，風(fēng)險(xiǎn)防范能力脆弱，并且種糧比較收益偏低，種糧隊(duì)伍積極性不高且力量偏弱，國家糧食安全隱憂重重[3-5]。從更深層次來講，當(dāng)代中國糧食生產(chǎn)保障立法面臨著如下矛盾亟待解決。

1 糧食生產(chǎn)相關(guān)主體之間的關(guān)系

糧食安全保障立法所涉法律關(guān)系較為復(fù)雜，既有行政主體之間的縱向行政法律關(guān)系，又有民事主體之間的橫向民事法律關(guān)系。有時甚至可以說，兩種法律關(guān)系縱橫交錯、相互交織。僅就糧食生產(chǎn)而言，不同利益主體對于經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等效益目標(biāo)均有追求，但又各有側(cè)重。對于中央政府來講，實(shí)現(xiàn)國家糧食安全的社會效益目標(biāo)是其首要目標(biāo)，而其采取激勵和監(jiān)管糧食生產(chǎn)措施，實(shí)現(xiàn)較好的經(jīng)濟(jì)效益是次之目標(biāo)；對于地方政府來講，無論是開展產(chǎn)銷合作還是自主生產(chǎn)，由于隸屬關(guān)系和政治大局要求而不得不慮及社會效益，實(shí)際上更傾向于追求經(jīng)濟(jì)效益；對于糧食生產(chǎn)者（本文指以種植糧食為主要業(yè)務(wù)的自然人、法人和其他組織，包括種糧農(nóng)民、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等）來講，經(jīng)濟(jì)效益無疑是其追求最重要的、甚至是唯一目標(biāo)，社會效益實(shí)現(xiàn)只是一種客觀效果；對于糧食消費(fèi)者來講，能夠買到物美價(jià)廉的糧食是其唯一追求，至于糧食是國內(nèi)生產(chǎn)還是國外進(jìn)口并不重要，糧食生產(chǎn)所涉的這三種效益似乎與他們關(guān)系不大。至于生態(tài)效益，由于其不是顯性目標(biāo)，只有富于歷史責(zé)任感的政府才會對其特別重視，成為其主動追求目標(biāo)，其他相關(guān)主體不會將其列為主動追求目標(biāo)。

基于相關(guān)主體對經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的目標(biāo)追求，認(rèn)為糧食生產(chǎn)領(lǐng)域最核心的關(guān)系是政府和糧食生產(chǎn)者之間的關(guān)系，它們之間的關(guān)系可以歸納為“要糧”與“要錢”的關(guān)系。糧食生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)訴求能否得到滿足直接關(guān)系到國家糧食安全是否有保障。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制條件下，“低價(jià)收購”“無償調(diào)撥”等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段已經(jīng)不具有可持續(xù)性，可行的方式是尊重市場主體的訴求，按照市場方式來取得糧源。因此，中央政府和地方政府投入、補(bǔ)貼就變得必不可少，而糧食生產(chǎn)者只有在獲得較好的經(jīng)濟(jì)效益情況下，才會主動去種糧，履行供糧、供合格糧的義務(wù)。否則，糧食生產(chǎn)者的種糧積極性將會受到挫傷，最終損害的是國家糧食安全。習(xí)近平總書記指出：“出去的不愿回鄉(xiāng)干農(nóng)業(yè)，留下的不安心搞農(nóng)業(yè)，再過十年、二十年，誰來種地？農(nóng)業(yè)后繼乏人問題嚴(yán)重，這的確不是杞人憂天?。　盵1]678“誰來種地”成為中央決策層關(guān)注的重點(diǎn)問題，充分證明政府“富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民”[1]677-680的措施和力度不夠，糧食生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)訴求沒有得到很好的滿足。

2 種糧面積硬要求與土地經(jīng)營自主權(quán)之間的關(guān)系

長期以來，黨和政府對糧食生產(chǎn)均有穩(wěn)定糧食播種面積的“硬要求”。早在20世紀(jì)50年代，國務(wù)院就有耕地面積“硬指標(biāo)”要求，“五年計(jì)劃規(guī)定擴(kuò)大耕地面積257.9萬hm2，是最低的指標(biāo)，必須盡可能地用各種辦法超過這個數(shù)字。”[6]為了保證多產(chǎn)糧，毛澤東同志提出“田頭地角，零星土地，誰種誰收，不征不購”[7]。實(shí)踐表明，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，這種“硬要求”通過行政命令的方式是能夠落地實(shí)現(xiàn)的。

改革開放以來，特別是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，這種“硬要求”越來越受到農(nóng)民土地經(jīng)營自主權(quán)的約束和挑戰(zhàn)。以全國第一小麥生產(chǎn)縣河南滑縣落實(shí)上級有關(guān)糧食播種面積的“硬要求”為例，2019年中央一號文件提出：“毫不放松抓好糧食生產(chǎn)，推動藏糧于地、藏糧于技落實(shí)落地，糧食播種面積穩(wěn)定在1.1億hm2?！?019年中共河南省委一號文件明確更加細(xì)化落實(shí)“硬要求”：“力爭優(yōu)質(zhì)小麥面積達(dá)到90.0萬hm2、優(yōu)質(zhì)花生面積穩(wěn)定在146.7萬hm2、優(yōu)質(zhì)林果達(dá)到96.7萬hm2左右”。2019年滑縣人民政府工作報(bào)告進(jìn)一步以文件落實(shí)分解指標(biāo)：“力爭優(yōu)質(zhì)專用小麥單品種成方連片種植達(dá)到0.7萬hm2、優(yōu)質(zhì)花生種植達(dá)到2.3萬hm2，將玉米種植面積壓減至7.3萬hm2以下；擴(kuò)大紅薯面積達(dá)到0.1萬hm2”。從形式來看，從中央到地方均有文件明確要求，糧食種植面積“硬要求”落地問題應(yīng)該不大。但問題的關(guān)鍵在于，這些文件上的土地?cái)?shù)字最終要體現(xiàn)在農(nóng)民的田間地頭。我國《農(nóng)村土地承包法》第17條和第18條規(guī)定承包方在履行維持土地農(nóng)業(yè)用途義務(wù)的基礎(chǔ)上，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營。這樣，種糧面積“硬要求”最終落地到農(nóng)民田間地頭的時候出現(xiàn)了問題，農(nóng)民承包的土地不用來種糧（比如用來種菜等）怎么辦？誰有權(quán)行使有關(guān)強(qiáng)制措施？采取有關(guān)強(qiáng)制措施的法律依據(jù)又是什么？

3 糧食生產(chǎn)高成本與種糧收入低效益之間的關(guān)系

糧食生產(chǎn)成本的高低有兩個參考尺度：一是國外糧食生產(chǎn)成本，二是種糧比較收益。兩者相比，種糧比較收益于糧食生產(chǎn)成本而言更具有直接的參考價(jià)值，它直接關(guān)聯(lián)到糧食生產(chǎn)者種糧積極性的高低。以2010—2019年河南省小麥每公頃均成本收益為例（見表1、表2），在這10年間，每年平均每公頃生產(chǎn)成本約為8 213.0元（最高年份為2014年的8 755.5元），每年平均每公頃產(chǎn)值約為13 393.3元（最高年份為2015年的15 229.5元），每年平均每公頃生產(chǎn)收益約為5 180.6元（最高年份為2015年的6 724.5元）；近5年，該3項(xiàng)依次為8 436.1、14 515.4、6 079.3元。盡管與10年間每年平均每公頃的生產(chǎn)收益和生產(chǎn)成本相比，近5年二者均在增加，如果按每個農(nóng)戶擁有0.67 hm2耕地來計(jì)算，半年收入也才4 053元，與到城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商或城鎮(zhèn)居民相比，種糧收入相差甚大[8]。

表1 2010—2019年河南省小麥每公頃均生產(chǎn)成本

表2 2010—2019年河南省小麥每公頃均成本收益

就全國情況而言，據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長張?jiān)迫A指出：2015年，中國玉米、稻谷、小麥、大豆、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品公頃均總成本分別為16 255.8、18 031.8、14 764.5、10 120.6、34 326.6元，分別比美國高出56.05%、20.82%、210.42%、38.44%、222.84%。中國農(nóng)業(yè)邁入“高成本”時代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與國際競爭力相對下降，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品增加[9]。而國家的政策取向僅僅是“穩(wěn)定種糧農(nóng)民補(bǔ)貼，讓種糧有合理收益”（2020年以前政策取向?yàn)椤氨Ｕ限r(nóng)民種糧基本收益”），因此糧食生產(chǎn)高成本而種糧收入低效益矛盾交織的直接結(jié)果是沒有人愿意從事糧食生產(chǎn)。要解決“誰來種糧”的問題，必須妥善解決糧食生產(chǎn)高成本和種糧收入低收益這對矛盾，讓農(nóng)民不再因?yàn)榻?jīng)濟(jì)收益而沒有體面。

4 搶收搶種文化傳承與農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣之間的關(guān)系

搶收搶種文化在我國源遠(yuǎn)流長。在農(nóng)業(yè)機(jī)械尚為新鮮物件的年代，每年麥?zhǔn)涨锓N季節(jié)，種糧農(nóng)民一方面忙著收割麥子，披星戴月守候在地頭，在天剛亮的時候就已經(jīng)割倒了大半畝麥子，趁著麥子還帶有“潮氣”就急匆匆地拉到了麥場里，開始打曬環(huán)節(jié)；另一方面，拉麥車返回地里時，車上裝載的是秋糧種子、播種耬以及所需的化肥等農(nóng)資，在剛剛收割完畢的麥田里播下了秋天的希望（有的秋糧需要麥壟點(diǎn)種）。這期間的一日三餐，多是家人把飯菜送到田間地頭。俗話“麥子上場，小孩兒沒娘”正是搶收搶種文化的真實(shí)寫照。但是，近年來，搶收搶種文化隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣逐漸異化，其承載主體逐漸由政府和種糧農(nóng)民的共振演變?yōu)檎莫?dú)角戲。

據(jù)筆者參加的有關(guān)糧食經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍調(diào)查[10-11]，每當(dāng)麥?zhǔn)眨ǖ臼眨┘竟?jié)，農(nóng)機(jī)服務(wù)提供者把糧食從地里收割完畢，糧食經(jīng)紀(jì)人在田間地頭就直接把糧食拉走，在此期間種糧農(nóng)民只是把地塊交代清楚。如果和糧食經(jīng)紀(jì)人比較熟悉，種糧農(nóng)民甚至連地頭都不去，直接由其收割運(yùn)輸結(jié)賬了事。在天氣正常的情況下，這種方式影響微乎其微，但如果突遇冰雹、大風(fēng)等極端天氣，莊稼會因來不及收割而給種糧農(nóng)民帶來嚴(yán)重?fù)p失。在問及種糧農(nóng)民為何不再搶收的原因時，種糧農(nóng)民幾乎都這樣解釋：主要依靠農(nóng)機(jī)服務(wù)來收割莊稼，一會兒就可以收割完成，遇到極端天氣的概率太小了；萬一遭受損失，市場上也不會缺糧食，更何況這個損失可以靠打工來彌補(bǔ)。該情況表明，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推進(jìn)，搶收搶種逐漸停留在政府文件要求層面，而種糧農(nóng)民這一最終落實(shí)主體已經(jīng)淡化許多了，糧食安全存在著潛在的威脅。習(xí)近平總書記指出：“農(nóng)耕文化是我國農(nóng)業(yè)的寶貴財(cái)富，是中華文化的重要組成部分，不僅不能丟，而且要不斷發(fā)揚(yáng)光大?！盵1]678盡管2021年中央一號文件提出“開展耕讀教育”，但在實(shí)施“藏糧于技”戰(zhàn)略背景下，如何傳承搶收搶種等農(nóng)耕文化已經(jīng)成為迫切的現(xiàn)實(shí)問題。

5 農(nóng)業(yè)走出去與應(yīng)對措施少之間的關(guān)系

推動農(nóng)業(yè)走出去對于保障國家糧食安全具有重要的戰(zhàn)略意義。但迄今為止，農(nóng)業(yè)走出去仍然存在著諸多困難和挑戰(zhàn)，并且缺少有效地應(yīng)對措施。國內(nèi)因素主要涉及兩個方面：一方面，“走出去”企業(yè)自身存在能力缺失的“短板”，比如企業(yè)多為融資能力弱、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)能力差的中小企業(yè)，不僅缺少“走出去”所需要的各類綜合性人才，而且企業(yè)在技術(shù)應(yīng)用上缺少自主技術(shù)研發(fā)推廣平臺，相互之間存在著競爭無序的情況；另一方面，政府有關(guān)配套完善的支持政策沒有跟上，促進(jìn)農(nóng)業(yè)“走出去”的信用擔(dān)保制度、保險(xiǎn)制度、海外農(nóng)業(yè)直接投資制度等方面尚有待完善，政府與“走出去”企業(yè)缺乏有效的結(jié)合機(jī)制。

國外因素主要涉及硬件和軟件兩個方面。硬件方面，東道國倉儲物流等基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，致使交通成本昂貴；軟件方面是主要制約因素，比如東道國對國外農(nóng)業(yè)投資實(shí)行保護(hù)性政策，對于購買土地或者并購企業(yè)有諸多限制，對于國外農(nóng)業(yè)投資者在本國的用工有諸多限制，甚至有的東道國由于政局不穩(wěn)致使政治風(fēng)險(xiǎn)較大。特別是新冠肺炎疫情發(fā)生以后，“雙循環(huán)”戰(zhàn)略格局已經(jīng)成為今后很長一段時期的被動選擇，農(nóng)業(yè)“走出去”的風(fēng)險(xiǎn)還面臨著健康威脅。迄今為止，僅有西安愛菊集團(tuán)等少數(shù)企業(yè)較為成功地“走出去”，為更多企業(yè)“走出去”提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。習(xí)近平總書記指出：“推動農(nóng)業(yè)走出去，要充分研判經(jīng)濟(jì)、技術(shù)乃至政治上的風(fēng)險(xiǎn)，提高防范和應(yīng)對能力”[1]677。糧食生產(chǎn)保障立法應(yīng)該為支持農(nóng)業(yè)“走出去”提供制度支撐，從而為相關(guān)企業(yè)獲得支持或者救濟(jì)提供法律依據(jù)。

6 結(jié) 語

糧食生產(chǎn)保障立法要處理的關(guān)系較為復(fù)雜，除本文重點(diǎn)探討的糧食生產(chǎn)相關(guān)主體、種糧面積硬要求與土地經(jīng)營自主權(quán)、糧食生產(chǎn)高成本與種糧收入低效益、搶收搶種文化傳承與農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣、農(nóng)業(yè)走出去與應(yīng)對措施少等幾個主要關(guān)系外，還有糧食生產(chǎn)條件的有限性與糧食供給的持續(xù)性、糧食生產(chǎn)持續(xù)豐收與糧食供求結(jié)構(gòu)失衡等關(guān)系需要結(jié)合糧食流通安全保障立法斟酌處理。