排污許可制度現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢芻議

柴樹臣

（唐山市生態(tài)環(huán)境局灤南縣分局，河北 唐山 063500）

引言

環(huán)境污染是所有國家在工業(yè)化工程中必然要面對的一個問題。不止是我國，從上個世紀(jì)開始，發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段都曾經(jīng)遭受嚴(yán)重的環(huán)境污染，人們也因此樹立了強(qiáng)烈的環(huán)保意識，這些發(fā)達(dá)國家也建立起非常完善的排污許可制度。排污許可證制度已被證明是非常有效環(huán)境治理手段，我國自上個世紀(jì)末開始關(guān)注了這一環(huán)境治理手段，并進(jìn)行了大量的相關(guān)研究。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求，過去幾十年來，國家對排污許可制度的推行力度不足，使得排污許可制度在我國雖然已經(jīng)得到基本普及，但各部門和企業(yè)對政策的執(zhí)行力度仍然不夠。

一、排污許可制度的發(fā)展歷史

（一）排污許可制度的提出

十三五期間，國家基本確立了建立排污許可制度的大方針，并由此展開了一系列的法律和政策層面的大量工作，致力于推動排污許可證制度在全國范圍內(nèi)的有效普及。針對各方面的污染，政府都出臺修訂了有針對性的相關(guān)法律，例如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》，這些法律的出臺為環(huán)境部門工作人員在水污染企業(yè)和大氣污染型企業(yè)推動排污許可證落地提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。

2016 年下半年，我國研究出臺了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，這一方案的出臺為排污許可制度相關(guān)工作的展開做出了明確的指導(dǎo)，幫助我國排污許可制度的推行進(jìn)入到更深層次的階段，對排污許可證的審核、發(fā)放和執(zhí)行工作進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的要求。進(jìn)過這一系列相關(guān)政策的出臺落地以及環(huán)境部門工作人員長期的大力的工作，截止2020 年底，排污許可證已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的基本普及。但由于我國市場體量過于龐大，這些年有關(guān)部門的工作大部分投入在排污許可證的前期推行階段，對于排污許可證發(fā)放后的監(jiān)督管理工作仍然比較缺失，導(dǎo)致排污許可證發(fā)放后的執(zhí)行效力不夠理想。

（二）排污許可證制度的保障

排污許可證制度的制定和出臺依據(jù)了多項(xiàng)法律條例，踐行了國家環(huán)境治理政策。在法律依據(jù)方面，排污許可證制度依據(jù)了《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等多項(xiàng)法律條例，做到了制度推行過程中的有法可依、有據(jù)可查。同時，環(huán)境部門依照這些法律適時出臺了《排污許可證條例》、《環(huán)境信息公開辦法》，讓排污許可證的推行更加高效有力。各級政府依據(jù)各地的不同情況以及各地企業(yè)的實(shí)際情況，參照環(huán)境保護(hù)法律條例，出臺了多項(xiàng)適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的排污許可條例，使得排污許可證的審核發(fā)放做到了精確化明細(xì)化。

上個世紀(jì)末，我國各地政府根據(jù)排污許可證制度的相關(guān)要求出臺了多項(xiàng)本地化的環(huán)境保護(hù)和排污標(biāo)準(zhǔn)條例，但由于當(dāng)時處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步階段，各地對相關(guān)條例的執(zhí)行力度不夠，沒有引起足夠的重視。最近這些年來，環(huán)境保護(hù)愈發(fā)受到全社會的關(guān)注，各地政府又重新對排污標(biāo)準(zhǔn)做出要求，出臺更加嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)條例，對違法違規(guī)排放污染物做出了明確的處罰。

（三）推行排污許可制度的優(yōu)點(diǎn)

如前文所述，發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中都遭受過十分嚴(yán)重的環(huán)境污染，并且都通過推行排污許可制度，有效地控制住了環(huán)境污染問題，生態(tài)環(huán)境得意改善和恢復(fù)。發(fā)達(dá)國家已經(jīng)用實(shí)際經(jīng)驗(yàn)證明，排污許可制度在環(huán)境治理工作當(dāng)中的重要作用。

通過推行排污許可制度，讓環(huán)境治理變得更加科學(xué)規(guī)范，給環(huán)境治理開辟了科學(xué)高效的發(fā)展路徑。排污許可制度具有行政效力，依據(jù)了多項(xiàng)法律，具有法律層面的強(qiáng)制性。排污許可制度既有效保障了企業(yè)的正常生產(chǎn)，又對企業(yè)的排放行為進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，體現(xiàn)了企業(yè)生產(chǎn)權(quán)益和環(huán)境保護(hù)義務(wù)的高度統(tǒng)一。排污許可證制度涉及的管理工作較為常規(guī)，需求的技術(shù)手段并不復(fù)雜，因此排污許可制度的推行十分程序化。排污許可制度的推行有力地為我國各地環(huán)境治理和保護(hù)工作程序化實(shí)施提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

排污許可制度具有較高的兼容性和協(xié)同性，可以方便快速地與其他制度協(xié)調(diào)實(shí)施，發(fā)揮作用，從而更好地控制環(huán)境污染。排污許可證的推行過程以及長期的實(shí)施，可以有力地為全社會樹立起環(huán)境保護(hù)意識和生態(tài)權(quán)益意識，從意識形態(tài)高度解決污染排放問題。

二、排污許可制度執(zhí)行方面目前存在的問題

（一）法律依據(jù)存在許多缺失

雖然在排污許可證制度的推行過程中，我國已經(jīng)大力出臺了許多法律法規(guī)，為排污許可制度的建立鋪平道路，但針對排污管理的專項(xiàng)法律仍然沒有出臺，導(dǎo)致排污許可證的發(fā)放和后續(xù)執(zhí)行階段，仍然存在較多漏洞。我國出臺的各類環(huán)境保護(hù)法規(guī)中均沒有涉及排污許可的內(nèi)容。

其次，我國工業(yè)種類龐雜，牽涉的污染種類也十分多樣，針對性的污染防治法律仍然沒有對各類型的污染實(shí)現(xiàn)完全覆蓋。再者，各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實(shí)際情況出臺排污管理?xiàng)l例的過程中，缺乏強(qiáng)有力的法律條例支持，執(zhí)行力度較弱。最主要的是，在環(huán)境污染和違規(guī)排放成為既定事實(shí)的情況下，卻沒有強(qiáng)有力的針對性法律法規(guī)，對違法違規(guī)排污進(jìn)行懲治，導(dǎo)致違法違規(guī)人員得不到足夠的懲罰，難以杜絕大肆違規(guī)排放行為。

（二）對企業(yè)的排污許可審核不夠全面

我國已經(jīng)明確了未來的污染排放總量，帶來了各地區(qū)污染物排放的量的分配問題。根據(jù)目前的污染排放分配，大部分地區(qū)需要削減當(dāng)前的污染排放總量，這就給排污許可證的審核和發(fā)放工作帶來了制約。各地和各企業(yè)只有將排污量控制在國家分配的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，環(huán)境部門才能對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行污染排放審核以及排污許可證的發(fā)放，這部分工作消耗了大量大時間和精力，讓排污許可制度的推行受阻。

目前，排污許可證的發(fā)放沒有一個統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，例如涉及到水污染防治方面，對于水污染重點(diǎn)污染源，采用的是污染排放量的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而對于一般性污染源，又是通過對排放物的污染含量進(jìn)行檢測來衡量排污是否規(guī)范，這樣的審核評判標(biāo)準(zhǔn)顯然具有不科學(xué)性，失去了制度執(zhí)行的公平性。

（三）排污許可證發(fā)放后的監(jiān)測工作不足

前面已經(jīng)說到，環(huán)境部門在排污許可證的推行過程中消耗了主要的精力，對于排污許可證發(fā)放后期的執(zhí)行研究方面，環(huán)境部門前期存在較多缺失，導(dǎo)致證后監(jiān)察人員的監(jiān)察工作不能做到有條例可循，沒有做到科學(xué)化和規(guī)范化，降低了排污許可證的效力。由于監(jiān)察工作的展開不規(guī)范，導(dǎo)致各地政府和相關(guān)企業(yè)對排污許可證制度的認(rèn)知程度不夠，沒有引起足夠的重視。很多時候，相關(guān)企業(yè)只是申請了排污許可證，拿到許可證之后卻沒有嚴(yán)格按照排污許可制度的有關(guān)要求嚴(yán)格規(guī)范排污，也沒有受到有利的監(jiān)察，使得排污許可證形同虛設(shè)。

（四）監(jiān)督機(jī)制存在缺陷

目前，環(huán)境管理部門仍然沒有對排污許可證發(fā)放后的監(jiān)察工作進(jìn)行規(guī)范，沒有出臺相應(yīng)的條例配合監(jiān)察人員的工作要求，也沒有建立統(tǒng)一完善的機(jī)構(gòu)對發(fā)證后各部門各企業(yè)是否執(zhí)行了排污許可制度的相關(guān)要求進(jìn)行專門的監(jiān)督。

我國企業(yè)數(shù)量十分龐大，發(fā)證后期的監(jiān)察工作需要大量的工作人員。然而目前缺連專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的沒有設(shè)立，監(jiān)察人員配備又明顯不足。這就使得排污許可證的審核發(fā)放以及后期落地執(zhí)行階段不可避免地出現(xiàn)了違法違規(guī)行為，很多企業(yè)污染排放根本不達(dá)標(biāo)，卻通過走關(guān)系等違法操作獲得排污許可證，應(yīng)付式的取證之后，完全沒有遵守排污許可條例。

三、完善排污許可證制度的措施

（一）與立法部門合作建立完善的法律法規(guī)

完善法律法規(guī)是規(guī)范排污許可制度執(zhí)行的重要手段，必須針對排污許可制度設(shè)立針對性的法律。首先，在《環(huán)境保護(hù)法》中增加針對排污許可問題的專項(xiàng)條例，明確排污許可證的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。同時，各類型的污染，必須細(xì)化對應(yīng)的法律法規(guī)，使得不同類型的污染都能找到相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

再者，我國各地多年來針對污染排放標(biāo)準(zhǔn)制定了復(fù)雜而大量的地方性規(guī)定，但許多地方性規(guī)定與行政法規(guī)產(chǎn)生沖突。必須堅決清理此類地方規(guī)定，一切以法律為規(guī)范，避免在排污許可制度推行過程中出現(xiàn)混亂的局面。在針對性的法律法規(guī)中，必須明確對違法違規(guī)排污的懲治措施，加大懲罰力度。

（二）確立統(tǒng)一的排污許可證發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)

排污許可證的審核發(fā)放必須有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，從而確保制度推行的科學(xué)合理以及公平性，避免不合理而多樣化的標(biāo)準(zhǔn)給制度的推行帶來爭議。對于重點(diǎn)污染源以及一般性污染源，不應(yīng)在污染標(biāo)準(zhǔn)上有所區(qū)分，應(yīng)該注意到一般性污染源日積月累違規(guī)排放帶來的累積影響也是巨大的。應(yīng)該科學(xué)地對排污量進(jìn)行分配，將污染物總量減排工作與排污許可制度的推行結(jié)合起來，使得各企業(yè)在符合排污標(biāo)準(zhǔn)的情況下，削減排污總量。嚴(yán)格控制新生污染源已經(jīng)現(xiàn)有污染源的排污量，加強(qiáng)審核工作，將審核標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化到水、空氣、聲音等各個方面。

（三）加強(qiáng)排污許可證發(fā)放后的監(jiān)察工作

排污許可制度要發(fā)揮效力，其工作重心不是在證件的普及過程，而應(yīng)該放在正后落實(shí)執(zhí)行，以及監(jiān)督管理階段中。國家必須利用高科技手段，完善配備監(jiān)測軟硬件設(shè)施，建立一套信息化智能化的排污監(jiān)察系統(tǒng)，對各企業(yè)各地的排污標(biāo)準(zhǔn)和排污總量做到有效監(jiān)控，為環(huán)境監(jiān)察人員的工作展開提供有力的支持。

（四）完善監(jiān)督機(jī)制

環(huán)境部門應(yīng)該意識到排污許可證制度推行過程中出現(xiàn)的問題的嚴(yán)重性，汲取教訓(xùn)，即使設(shè)立排污許可制度專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，嚴(yán)查嚴(yán)打違法違規(guī)獲取排污許可證的行為，對取證后仍然違法違規(guī)排放的企業(yè)要做到有力懲治。將各企業(yè)的排污信息公開化，設(shè)立公共網(wǎng)絡(luò)平臺，允許群眾對各企業(yè)的排污情況進(jìn)行監(jiān)督。

四、結(jié)束語

排污許可制度是一項(xiàng)已被證明的治理環(huán)境污染的強(qiáng)有力措施。推行排污許可制度對于建立完善的生態(tài)環(huán)境社會監(jiān)督管理機(jī)制有重要意義，能夠有效提高全社會對于環(huán)境保護(hù)的意識，讓企業(yè)明確自身作為排污主體責(zé)任人的地位。排污許可制度的推行和發(fā)揮效力，有效地保障了人們的生態(tài)環(huán)境利益，保障了我國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。