新修訂檔案法背景下檔案開放制度的完善

張 臻/北京電子科技學(xué)院管理系

2020年6月，新修訂《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新修訂檔案法”）正式出臺(tái)，標(biāo)志著我國檔案法治建設(shè)進(jìn)入新階段。新修訂檔案法對(duì)縮短檔案開放期限、擴(kuò)大開放主體、拓寬開放渠道和方式以及對(duì)不按規(guī)定開放的責(zé)任追究等作出具體規(guī)定，“形成了一整套促進(jìn)檔案開放利用的制度安排”[1]。這充分體現(xiàn)了我國檔案事業(yè)的開放和法治理念，回應(yīng)了人民群眾對(duì)檔案開放利用的期待，將極大地推動(dòng)檔案事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。在深入推進(jìn)全面依法治國的歷史進(jìn)程中，在地方檔案機(jī)構(gòu)改革、檔案工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，我國檔案開放制度亟待研究和完善。

目前，不少學(xué)者從中外比較[2][3]或域外借鑒[4]、檔案開放審核流程[5]、開放鑒定方法[6][7]、檔案開放監(jiān)管[8]等角度或方面，進(jìn)行了研究或探討。筆者通過檢索“北大法寶”、爬梳網(wǎng)站資料，以及赴廣東、浙江、北京等多地實(shí)地調(diào)研，在梳理檔案開放制度的歷史與現(xiàn)狀、現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，提出完善我國檔案開放制度的若干思考，以期對(duì)健全檔案開放制度、加強(qiáng)檔案開放工作提供一定參考。

1 我國檔案開放制度的演變與現(xiàn)狀

回顧我國檔案開放歷程可知，檔案走出官府、向社會(huì)開放始于1980年[9]。當(dāng)年5月，在改革開放的大背景下，中共中央書記處第二十一次會(huì)議作出開放歷史檔案的決定[10]。1983年4月，國家檔案局頒布《檔案館工作通則》，其第十八條規(guī)定：“檔案館應(yīng)積極主動(dòng)地開展工作，并根據(jù)黨和國家有關(guān)規(guī)定開放歷史檔案?！痹诖吮尘跋虏糠值胤街贫讼鄳?yīng)制度，如貴州制定了《貴州省檔案館開放歷史檔案的暫行辦法》[11]。

1986年2月，國家檔案局頒布了《檔案館開放檔案暫行辦法》，其中第四條規(guī)定各級(jí)各類國家檔案館保管的檔案，自形成之日起滿三十年（除未解密或需要控制使用的部分外），均應(yīng)分期分批地向社會(huì)開放。這一規(guī)定首次明確了館藏檔案的開放期限。1987年，《中華人民共和國檔案法》以法律的形式確立了“三十年”開放期限。根據(jù)《檔案館開放檔案暫行辦法》和檔案》的規(guī)定，部分地區(qū)制定了檔案開放具體制度。比如，1987年杭州市制定了《杭州市檔案館開放檔案暫行辦法》，就開放檔案的范圍、期限、利用手續(xù)、公布與出版、收費(fèi)等問題作了較為明確的規(guī)定，在人、財(cái)、物各方面也作了相應(yīng)的安排[12]；1988年安徽省政府頒布了《安徽省開放檔案館檔案實(shí)施辦法》、廣東省頒布了《廣東省檔案館開放檔案實(shí)施細(xì)則》（已廢止）；1989年昆明市政府發(fā)布了《昆明市各級(jí)檔案館開放檔案暫行辦法》（已廢止）。

20世紀(jì)90年代初，隨著《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》《各級(jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《各級(jí)國家檔案館開放檔案辦法》等制度的出臺(tái)，檔案開放期限、開放范圍、鑒定主體、監(jiān)督管理等得到了較為全面的規(guī)范。另外，《外國組織和個(gè)人利用我國檔案試行辦法》等制度的出臺(tái)，使得相對(duì)完備的檔案利用制度得以逐步建立。此后，部分地區(qū)或部門結(jié)合實(shí)際制修訂了具體制度，如《昆明市各級(jí)檔案館開放檔案暫行辦法》《東莞市檔案館開放檔案實(shí)施細(xì)則》《外交部檔案館開放檔案暫行辦法》等。

2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布之后，我國檔案開放制度建設(shè)進(jìn)程開始加快。在筆者不完全檢索得到的31件現(xiàn)行制度中，有25件為2007年以后制定的，2012年以后制定的達(dá)22件。其中，2018年的《機(jī)關(guān)檔案管理暫行規(guī)定》第五十二條首次明確要求，機(jī)關(guān)向國家綜合檔案館移交檔案前，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定做好移交檔案的密級(jí)變更或解除工作，并提出劃控與開放意見。

新修訂檔案法將檔案開放期限縮短至25年，明確擬進(jìn)館和已進(jìn)館檔案的開放審核責(zé)任，擴(kuò)大開放主體（如鼓勵(lì)其他檔案館開放檔案）、拓寬開放渠道和方式，并明確了不按規(guī)定開放行為主體的法律責(zé)任。目前，除了行政法規(guī)層面的檔案法實(shí)施辦法對(duì)開放期限、開發(fā)利用條件作出規(guī)定外，我國國家層面的檔案開放制度主要是《各級(jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《各級(jí)國家檔案館開放檔案辦法》，另有側(cè)重于利用的《外國組織和個(gè)人利用我國檔案試行辦法》。

從地方層面看，在筆者檢索出的27件現(xiàn)行制度中，包括除了《安徽省開放檔案館檔案實(shí)施辦法》為地方政府規(guī)章外，其他均為規(guī)范性文件。其中，制定主體為省級(jí)檔案主管部門制定的有5件：《黑龍江省各級(jí)國家檔案館開放檔案實(shí)施細(xì)則》（2009年）、《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》（2014年）、《北京市檔案館檔案開放鑒定工作規(guī)定》（2014年）、《廣西壯族自治區(qū)各級(jí)國家檔案館檔案開放鑒定辦法（試行）》（2014年）、《山西省各級(jí)國家綜合檔案館檔案開放鑒定工作實(shí)施細(xì)則》（2016年）。副省級(jí)市出臺(tái)的制度有2件，分別為《南京市各級(jí)國家綜合檔案館館藏檔案開放與利用辦法》（2016年）和《廣州市國家檔案館開放檔案實(shí)施細(xì)則》（2018年）。其他20件制度均為地市級(jí)或區(qū)縣級(jí)檔案主管部門制定或以政府辦公室名義印發(fā)，這些地區(qū)涵蓋了浙江、江蘇、安徽、河南、湖北、湖南、廣東等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。

2 我國檔案開放制度的現(xiàn)存問題

2.1 檔案開放工作的內(nèi)涵缺乏統(tǒng)一界定

從檔案開放制度的名稱和內(nèi)容看，我國檔案開放制度就檔案開放工作的內(nèi)涵界定不盡一致，“檔案開放”與開放審核、公布、利用的關(guān)系模糊。從國家層面看，檔案開放工作術(shù)語主要包括“劃控”“開放審核”“公布”等。比如，《各級(jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》使用了“劃控工作”一詞以指代檔案的劃分控制使用；新修訂檔案法首次使用了“開放審核”一詞。但是，這些制度并未就檔案開放（或檔案開放工作）的內(nèi)涵作出界定。

在地方層面的檔案開放制度中，使用的檔案開放工作術(shù)語并不一致，其中包括“開放檔案工作”（《黑龍江省各級(jí)國家檔案館開放檔案實(shí)施細(xì)則》）、“檔案開放工作”（《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》）、“檔案開放鑒定”（如《山西省各級(jí)國家綜合檔案館檔案開放鑒定工作實(shí)施細(xì)則》）、“檔案劃控鑒定和開放利用工作”（《鎮(zhèn)江市檔案館檔案劃控開放工作細(xì)則》）以及“檔案解密劃控”（《谷城縣檔案館館藏檔案解密及劃分控制使用范圍工作細(xì)則》）等。從制度內(nèi)容看，檔案開放的內(nèi)涵存在較大差異。比如，根據(jù)《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》，“館藏檔案開放工作”包括館藏檔案開放鑒定、公布及利用工作；《南京市各級(jí)國家綜合檔案館館藏檔案開放與利用辦法》將“開放”與“利用”并列，其中“開放”工作的內(nèi)涵與開放鑒定基本相同；《鎮(zhèn)江市檔案館檔案劃控開放工作細(xì)則》則將“劃控鑒定工作”與“檔案開放工作”并列，后者大致相當(dāng)于鑒定后的提供利用。另外，《谷城縣檔案館館藏檔案解密及劃分控制使用范圍工作細(xì)則》還將解密（審核）與劃控合并為“檔案解密劃控工作”。

2.2 檔案開放審核主體的職責(zé)亟待細(xì)化

在20世紀(jì)90年代出臺(tái)的《各級(jí)國家檔案館開放檔案辦法》和《各級(jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》中，館藏檔案的開放審核主要由檔案館負(fù)責(zé)。按照現(xiàn)行的《各級(jí)國家檔案館開放檔案辦法》第三條，館藏檔案由“各級(jí)國家檔案館”負(fù)責(zé)“組織鑒定小組及時(shí)進(jìn)行鑒定”。按照《各級(jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第八條規(guī)定，館藏檔案的劃控工作“由檔案館負(fù)責(zé)組織力量”實(shí)施，“必要時(shí)聘請(qǐng)同級(jí)檔案行政管理部門、保密工作部門和文件制發(fā)單位組成專門小組共同進(jìn)行”。

受此影響，有的地方制度規(guī)定了需征求形成單位或移交單位的意見，但對(duì)于征求意見是否是必經(jīng)程序、征求意見的具體形式等規(guī)定并不統(tǒng)一。如，有的地方明確征求意見是必經(jīng)程序，如《普洱市檔案館檔案開放鑒定規(guī)定》明確由檔案館“組織鑒定小組和檔案形成機(jī)關(guān)、單位進(jìn)行鑒定”；有的并未明確形成單位對(duì)館藏檔案的開放審核職責(zé)，如按照湖北省恩施的《建始縣檔案館館藏檔案開放鑒定工作實(shí)施細(xì)則》，要求開放鑒定工作均在檔案局（館）內(nèi)完成；不少地方規(guī)定僅在“必要時(shí)”征求形成單位意見，如《山西省各級(jí)國家綜合檔案館檔案開放鑒定工作實(shí)施細(xì)則》規(guī)定必要時(shí)“可邀請(qǐng)同級(jí)檔案行政管理部門、保密工作部門及檔案形成單位人員組成專門小組共同進(jìn)行”，《攀枝花市西區(qū)檔案館開放檔案實(shí)施細(xì)則》規(guī)定“必要時(shí)邀請(qǐng)檔案形成機(jī)關(guān)有關(guān)人員參加鑒定小組會(huì)議”。

此外，對(duì)于檔案形成單位或移交單位參與檔案開放審核的具體形式，各個(gè)地方存在差異。除了前述由形成單位或移交單位以征求意見、受邀（聘）參與鑒定的形式參與外，北京市檔案館和南寧市國家檔案館還形成了形成單位負(fù)責(zé)初審的參與模式。

目前，對(duì)于擬移交進(jìn)館檔案，新修訂檔案法第三十條明確規(guī)定其開放審核“由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交時(shí)附具意見”。但對(duì)于已移交進(jìn)館檔案（也稱館藏檔案）的開放審核，亟需細(xì)化和規(guī)范檔案館、檔案形成單位或者移交單位的開放審核具體職責(zé)。否則，若遇到不按規(guī)定開放利用的情形，可能形成投訴客體（檔案館還是形成或移交單位）難明確、責(zé)任追究難落實(shí)的新問題。

2.3 開放審核及其監(jiān)督主體權(quán)責(zé)不清

新修訂檔案法第三十條、第三十二條、第八條對(duì)檔案開放審核主體、檔案公布權(quán)力主體、檔案開放監(jiān)督主體分別作出了規(guī)定。第四十二條第四款明確將“檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織”的檔案提供利用等情況列為監(jiān)督檢查內(nèi)容之一，第四十八條第七款還規(guī)定了“不按規(guī)定向社會(huì)開放、提供利用檔案的”單位或個(gè)人的法律責(zé)任。按照新修訂檔案法規(guī)定，檔案開放審核主體是檔案館、檔案形成單位或移交單位；（屬于國家所有的）檔案公布權(quán)力主體是國家授權(quán)的檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)；檔案開放監(jiān)督主體是各級(jí)檔案主管部門。

但按《各級(jí)國家檔案館開放檔案辦法》規(guī)定，檔案開放權(quán)力似乎并不屬于檔案館、檔案形成單位或移交單位。該辦法第三條規(guī)定，檔案館對(duì)到期的可開放檔案需報(bào)“本級(jí)檔案行政管理部門”批準(zhǔn)后開放，必要時(shí)還需“報(bào)本級(jí)政府審批”。照此，檔案開放決定權(quán)似乎屬于檔案主管部門。在2018年張達(dá)君訴南通市檔案館不履行法定職責(zé)案中，江蘇省南通市中級(jí)人民法院在行政裁定書（2019）蘇06行終68號(hào)中指出，“雖然作為檔案保管單位，檔案館對(duì)于檔案是否開放具有一定的管理權(quán)，但檔案能否開放的最終決定權(quán)仍在檔案行政管理部門”。可見，無論是制度規(guī)定還是制度實(shí)施中，檔案主管部門的審批權(quán)與檔案開放審核主體的權(quán)責(zé)劃分并不清晰。

2.4 檔案開放相關(guān)制度銜接有待加強(qiáng)

從現(xiàn)行檔案開放制度與保密制度的關(guān)系看，現(xiàn)行制度對(duì)監(jiān)督主體職責(zé)等方面的銜接尚待加強(qiáng)。一方面，我國檔案法律法規(guī)明確了檔案部門對(duì)檔案開放的監(jiān)管職責(zé)。如，新修訂檔案法規(guī)定“檔案開放的具體辦法由國家檔案主管部門制定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)”，檔案部門對(duì)“檔案提供利用”等情況負(fù)有監(jiān)督檢查職責(zé)。另一方面，保密部門在與檔案開放聯(lián)系緊密的檔案劃分控制使用和工作秘密管理方面具有一定的監(jiān)管職責(zé)。《各級(jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定，各級(jí)保密部門和檔案部門對(duì)館藏檔案解密和劃分控制使用范圍都負(fù)有指導(dǎo)和監(jiān)督的職權(quán)。但在檔案工作中，檔案劃控通常被視為檔案開放（鑒定）工作的重要內(nèi)容。雖然我國工作秘密管理制度不夠健全，但可以預(yù)見的是，隨著中央保密委員會(huì)印發(fā)的《工作秘密暫行管理辦法》的實(shí)施，保密部門與檔案部門在檔案開放、工作秘密管理方面的監(jiān)管職責(zé)交叉的現(xiàn)象將進(jìn)一步凸顯[13]。另外，檔案開放審核與解密審核的程序、標(biāo)準(zhǔn)上也需要做好銜接。

另一個(gè)與檔案開放制度緊密相關(guān)的是信息公開制度。對(duì)于已移交進(jìn)館檔案涉及政府信息公開事項(xiàng)的情形，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第七條已明確“依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。為防止為因提前將檔案移交進(jìn)館而逃避政府信息公開職責(zé)問題，新修訂檔案法第十五條規(guī)定，在國家規(guī)定的移交期限屆滿移交的，該檔案涉及政府信息公開事項(xiàng)依然由原制作或者保存政府信息的單位辦理。但是，對(duì)于移交前已經(jīng)公開的檔案（或檔案中的信息），是當(dāng)然開放或是采取何種措施后開放，仍需作出規(guī)定。

3 完善我國檔案開放制度的建議

3.1 明確檔案開放制度的定位

新修訂檔案法第二十七條明確，“檔案開放的具體辦法由國家檔案主管部門制定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)”。國家檔案局局長陸國強(qiáng)在2020年全國檔案局長館長會(huì)議上的報(bào)告中提出要“健全配套法規(guī)體系”，并指出要“研究制定檔案開放利用規(guī)定”。需指出的是，“檔案開放的具體制度”是新修訂檔案法在第二十七條作出的規(guī)定。修訂前的檔案法與此內(nèi)容相應(yīng)的表述為“具體期限由國家檔案行政管理部門制訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)施行”。另外，新修訂檔案法已將此前的“利用未開放檔案的辦法，由國家檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門規(guī)定”刪除，并增加了對(duì)檔案開放審核的規(guī)定。

在檔案法實(shí)施辦法等制度正在修訂完善的背景下，應(yīng)首先明確檔案開放制度的定位。筆者認(rèn)為，“檔案開放的具體制度”可包含兩部分內(nèi)容：一是檔案開放利用方面，包括管理要求（如整理）、利用手續(xù)、利用形式等；二是檔案開放審核方面，包括審核主體、程序、時(shí)限等。前者可稱為“檔案開放利用規(guī)定”，可將《各級(jí)國家檔案館開放檔案辦法》《外國組織和個(gè)人利用我國檔案試行辦法》有關(guān)內(nèi)容吸納進(jìn)來。后者可稱為“檔案開放審核規(guī)定”，可將《各級(jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》有關(guān)內(nèi)容放入其中。

3.2 細(xì)化檔案開放審核主體職責(zé)

開放審核主體職責(zé)是檔案開放制度的關(guān)鍵內(nèi)容之一。筆者認(rèn)為，可在前述提出的“檔案開放審核規(guī)定”中，對(duì)擬移交進(jìn)館檔案，可細(xì)化形成單位或保管單位的審核職責(zé)，對(duì)新修訂檔案法規(guī)定的附具開放審核意見進(jìn)行細(xì)化，如規(guī)定意見應(yīng)包含可開放檔案的開放時(shí)間、暫不開放檔案的理由及再次開放審核時(shí)間等。

對(duì)于已移交進(jìn)館檔案，可明確檔案館的檔案開放審核的“組織”職責(zé)。規(guī)定檔案館承擔(dān)開放審核的組織職責(zé)，既符合現(xiàn)行制度規(guī)定由檔案館“組織”開展鑒定（劃控）的慣性，也便于發(fā)揮檔案館作為集中管理檔案機(jī)構(gòu)的“核心”作用。實(shí)踐中，部分地區(qū)檔案館的三定方案中也明確了這一“組織”職責(zé)，比如廣州市國家檔案館（檔案鑒定部）的職責(zé)之一是“組織市直單位開展館藏檔案解密和開放鑒定工作”。對(duì)于形成單位或移交單位，可明確其初審職責(zé)。這一規(guī)定既符合檔案形成單位或移交單位作為形成者、最為熟悉檔案內(nèi)容的實(shí)際，也是將北京市、南寧市等地做法進(jìn)行制度化的可行舉措。此外，對(duì)于檔案形成或移交單位撤銷、合并的，可規(guī)定由承擔(dān)其職能的單位為“形成單位或移交單位”；若其原職能無相應(yīng)承擔(dān)單位的，可規(guī)定由檔案館負(fù)責(zé)組織有關(guān)力量審核，具體可試點(diǎn)由檔案館、檔案主管部門、保密行政管理部門、相關(guān)部門以及行業(yè)專家、檔案專家等共同完成。

3.3 完善開放監(jiān)督主體職責(zé)規(guī)定

檔案主管部門作為檔案開放監(jiān)督主體，負(fù)有對(duì)“檔案提供利用”“信息安全保障”情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)責(zé)。新修訂檔案法也明確檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的以上情況都應(yīng)受到檔案主管部門的監(jiān)督。而且，新修訂檔案法還規(guī)定單位和個(gè)人可就“檔案館不按規(guī)定開放利用的”行為向檔案主管部門投訴。在局館分設(shè)的背景下，應(yīng)刪除《各級(jí)國家檔案館開放檔案辦法》中檔案主管部門“開放審批權(quán)”的有關(guān)規(guī)定。對(duì)于到期、經(jīng)審核后可開放的檔案，由檔案館按照規(guī)定程序和方式進(jìn)行開放、提供利用。這可有效解決實(shí)踐中的開放審核職責(zé)在檔案館（及形成或移交單位）、開放決定權(quán)在檔案局的弊病。

對(duì)于延期開放檔案，可繼續(xù)保留當(dāng)前檔案法實(shí)施辦法中規(guī)定的檔案主管部門的審批權(quán)。這既有利于明確和強(qiáng)化檔案主管部門的監(jiān)督職權(quán)與職責(zé)，也便于壓實(shí)檔案館和形成單位或機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的開放審核主體責(zé)任。

3.4 加強(qiáng)檔案開放相關(guān)制度銜接

檔案開放制度與保密制度、信息公開制度、個(gè)人信息保護(hù)制度等都存在緊密聯(lián)系。在完善檔案開放制度時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌做好相關(guān)制度的銜接。一是要統(tǒng)籌做好檔案開放制度與國家秘密解密制度的銜接?，F(xiàn)行館藏檔案解密制度是《各級(jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》。若在制修訂有關(guān)制度時(shí)，將解密制度與開放（劃控）制度分開，必須在審核程序、審核主體、監(jiān)督檢查等方面做好解密審核與開放審核的銜接。二是加強(qiáng)檔案開放制度與工作秘密管理制度的銜接。中共中央保密委已于2019年印發(fā)《工作秘密暫行管理辦法》，對(duì)工作秘密的監(jiān)管主體、工作秘密具體范圍制度作出了規(guī)定。因此，應(yīng)盡快明確檔案開放范圍與劃分控制使用范圍、工作秘密具體范圍的關(guān)系，細(xì)化檔案主管部門、保密行政管理部門間的監(jiān)督管理職責(zé)。三是完善與政府信息公開、個(gè)人信息保護(hù)等制度的銜接。比如可在修訂《檔案法實(shí)施辦法》、制定檔案開放具體制度時(shí)明確“檔案（及檔案中的信息）在移交前已經(jīng)公開的，移交進(jìn)入檔案館后應(yīng)保持開放”。