利益相關(guān)者視角下的檔案治理研究

周耀林 邵金凌 姚楚輝 張兆陽/武漢大學(xué)信息管理學(xué)院

黨的十八屆三中全會指出，“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是全面深化改革的總目標(biāo)。圍繞這一目標(biāo)，黨的十九屆四中全會做出了相關(guān)決定，這是我國在順應(yīng)時代潮流，適應(yīng)社會主要矛盾變化過程中做出的行動綱領(lǐng)和政治宣誓，開辟了“中國之治”的新境界。

國家治理的大背景也給檔案工作提出了新要求。國家檔案局印發(fā)的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》明確提出了“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”，國家檔案局檔案館（室）業(yè)務(wù)指導(dǎo)司也將“提升機關(guān)檔案資源的治理能力和治理水平”[1]納入2020年工作要點。此外，各地啟動的“十四五”規(guī)劃編制工作也針對檔案治理工作提出了發(fā)展新思路，如北京市朝陽區(qū)以加強基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)、組建專業(yè)人才隊伍為重點，推進(jìn)全區(qū)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化[2]。可見全面提升檔案治理能力和治理水平是今后一個時期檔案工作發(fā)展的重要目標(biāo)，也是推動檔案事業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展所面臨的重大挑戰(zhàn)。

現(xiàn)階段，學(xué)者們主要圍繞檔案治理的定義、特征、實現(xiàn)路徑等方面展開探討，大多在定義探討或特征分析的過程中，對檔案治理主體的構(gòu)成進(jìn)行簡要說明。如，晏秦提出，除檔案部門外，社會組織與公民在檔案治理中的重要性也將凸顯[3]；常大偉認(rèn)為，檔案治理主體具有多元性，包括黨委、政府、檔案行政機關(guān)、其他檔案機構(gòu)、社會組織或個人等[4]。而專門針對檔案治理主體的研究成果較少，現(xiàn)有的研究主要著眼于宏觀層面，將治理主體大致劃分為國家、社會和個人三類[5]，或是從檔案館[6]、檔案行政部門[7]的視角探析治理路徑。由此可見，目前的研究多孤立地探討檔案機構(gòu)在檔案治理過程中扮演的角色，對其他類型治理主體的關(guān)注度不夠，也未能詳細(xì)闡釋各治理主體在治理活動中的角色定位與影響作用。因此，本文基于“國家檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的價值目標(biāo)，以檔案治理主體為主題，從利益相關(guān)者的視角切入，準(zhǔn)確定位和比較相關(guān)主體的角色，以期提出更有針對性的檔案治理發(fā)展策略。

1 檔案治理與利益相關(guān)者理論

1.1 檔案治理理論

“檔案治理”是在國家治理的背景下，以檔案自身的特點，吸收和借鑒治理理論的內(nèi)涵并應(yīng)用于檔案學(xué)研究中所催生的術(shù)語?，F(xiàn)代意義上的“治理”（Governance）研究起源于公共部門管理改革，這一階段所提出的“3E標(biāo)準(zhǔn)”“新公共管理”“企業(yè)家政府”到“治理”[8]，代表了處理社會公共事務(wù)方式由“統(tǒng)治向管理再向治理”方向演進(jìn)。伴隨第三部門的興起，國家與公民社會突破零和博弈，公共利益實現(xiàn)方式由一元、強制、壟斷走向多元、民主、合作[9]。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，社會結(jié)構(gòu)在各個層面都發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)的社會管理方式也逐漸失靈，面臨危機。因此，以“治理”理念破除“管理”困境成為當(dāng)前社會主導(dǎo)思想。

在這一背景下，國內(nèi)外圍繞“檔案治理”相關(guān)主題展開了一系列研究與討論。國際層面上，“治理”成為了檔案會議的重要議題[10]。如，2008年第16屆國際檔案大會的主題是“檔案、治理與發(fā)展：繪制未來社會的藍(lán)圖”；國際檔案理事會2018年會的主題為“檔案：治理、記憶與遺產(chǎn)”；國際檔案理事會2020年會的主題為“賦能知識社會”，這體現(xiàn)了檔案學(xué)界推動檔案工作價值提升，參與社會治理，為知識社會賦能的愿景。

在國內(nèi)，我國就檔案治理這一主題展開討論，取得了一定的研究成果：晏秦分析了檔案治理的內(nèi)涵、特征與功能[11]；陳忠海等綜合分析了檔案治理的理論與現(xiàn)實依據(jù)，探究了檔案治理與檔案事業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系，針對檔案治理研究的難點提出應(yīng)對策略[12]；徐擁軍等對檔案治理現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵進(jìn)行了分析，并提出檔案治理現(xiàn)代化的實踐路徑[13]。

由此可見，國內(nèi)外已經(jīng)就檔案治理這一主題展開研究，取得了一定的成績。但研究側(cè)重點不完全相同，其中，國外多從行政角度出發(fā)，探究檔案在社會治理、問責(zé)等方面的作用，國內(nèi)多為基礎(chǔ)理論研究，探究了檔案治理的理論內(nèi)涵、體系構(gòu)建、治理措施等內(nèi)容。

1.2 利益相關(guān)者理論

20世紀(jì)30年代，“利益相關(guān)者”（Stakeholder）理論在企業(yè)管理領(lǐng)域萌芽。1965年，安索夫在《公司戰(zhàn)略》一書中正式使用“利益相關(guān)者”一詞。1984年，弗里曼開創(chuàng)性地從戰(zhàn)略管理角度研究利益相關(guān)者理論，并將其界定為“任何能夠影響企業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)或被目標(biāo)的實現(xiàn)所影響的團(tuán)體或個人”[14]。這一定義將利益相關(guān)者的研究范圍從企業(yè)拓展到政府、社區(qū)、非政府組織、公民等其他實體[15]。

20世紀(jì)80年代末以后，利益相關(guān)者分類研究成為了西方學(xué)者的研究熱點，具有代表性的研究成果有：弗里曼（1984）從所有權(quán)、經(jīng)濟依賴性和社會利益三個角度劃分利益相關(guān)者；克拉克森（1995）根據(jù)與企業(yè)聯(lián)系的緊密性，將利益相關(guān)者分為主要的利益相關(guān)者和次要的利益相關(guān)者；米切爾、阿格爾和伍德（20世紀(jì)90年代）提出了米切爾評分法，根據(jù)合法性、權(quán)力性和緊急性對利益相關(guān)者群體進(jìn)行劃分。

綜上所述，利益相關(guān)者理論雖然產(chǎn)生于經(jīng)濟活動和企業(yè)管理之中，但其與“追求股東利益最大化”的股東至上理論有本質(zhì)區(qū)別，前者更關(guān)注多種利益主體在組織的戰(zhàn)略決策與未來發(fā)展中的影響力。因此，這一理論在公共部門具有一定適用性[16]，如在電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)[17]、科學(xué)數(shù)據(jù)管理[18]、大學(xué)戰(zhàn)略管理[19]等方面均有運用。

1.3 利益相關(guān)者理論在檔案治理中的適用性分析

其一，利益相關(guān)者理論強調(diào)利益主體多元，這與檔案治理主體多元理念相匹配。檔案治理秉持“社會本位”理念，相較于檔案管理，檔案治理更加強調(diào)參與主體的多元性，這與利益相關(guān)者理論關(guān)注“組織內(nèi)外環(huán)境中受組織決策和行動影響的任何相關(guān)者”的觀點不謀而合。

其二，利益相關(guān)者理論中的分類研究成果可為檔案治理主體分類研究提供借鑒參考。在檔案治理過程中，不僅需要發(fā)揮檔案機構(gòu)的作用，還要關(guān)注到其他主體的實際參與情況。因此，治理主體識別將是檔案治理理論研究的重要任務(wù)。而對于利益相關(guān)者理論而言，其分類研究強調(diào)“對利益相關(guān)者進(jìn)行科學(xué)分類，分別管理”，這能夠為檔案治理主體的劃分提供全新的思考視角，具有重要參考價值。

針對我國檔案治理領(lǐng)域的研究，納入利益相關(guān)者進(jìn)行考量，以豐富理論研究內(nèi)涵，拓新研究視角。同時，面對復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境，檔案治理需要識別參與主體及其角色，協(xié)調(diào)他們之間的沖突，促進(jìn)檔案治理取得實際成效。

2 檔案治理的利益相關(guān)者分析

2.1 檔案治理利益相關(guān)者界定

檔案治理的利益相關(guān)者是指影響檔案治理的發(fā)展和目標(biāo)實現(xiàn)，或受檔案治理目標(biāo)實現(xiàn)影響的各種力量，他們的利益訴求和行為取向，可能互相一致，也可能發(fā)生沖突。本文以新修訂通過的《中華人民共和國檔案法》為主要依據(jù)，以《關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》補充，從中總結(jié)檔案治理的利益相關(guān)者，它們是法定的檔案治理主體。

第一，檔案主管部門。檔案主管部門在檔案治理中扮演著重要角色。新修訂檔案法將“檔案行政管理部門”改為“檔案主管部門”，旗幟鮮明的將檔案主管部門擺在了宏觀指導(dǎo)的地位，明確了其在檔案治理體系構(gòu)建中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展、監(jiān)督管理的核心作用[20]。例如制定檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、依照法律法規(guī)監(jiān)督檢查檔案館和其他組織單位的檔案工作等。

第二，檔案館（室）。檔案館（室）為檔案實踐部門，是檔案資源中心和檔案工作重心，承擔(dān)檔案的接收、收集、整理、保管和提供利用等業(yè)務(wù)工作。在2018年新一輪的機構(gòu)改革中，多地檔案機構(gòu)設(shè)置由“局館合一”改為“局館分設(shè)”[21]，在這一模式下，部分檔案館也被賦予了區(qū)域內(nèi)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)功能，在推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化中能夠起到更大的作用。

第三，文化事業(yè)機構(gòu)。圖書館、博物館等文化事業(yè)機構(gòu)與檔案機構(gòu)在信息資源保存方面存在交叉。這既為檔案治理的實現(xiàn)提供了重要的資源保障，也能夠幫助檔案機構(gòu)提高自身在社會治理中的站位。如整合檔案館、圖書館、博物館的資源與服務(wù)，構(gòu)建檔案、圖書、博物信息共享空間等。

第四，政府信息管理機構(gòu)。在政府信息公開和數(shù)據(jù)開放的背景下，以大數(shù)據(jù)管理局為代表的政府信息管理機構(gòu)應(yīng)運而生。政府信息管理機構(gòu)與檔案機構(gòu)不僅在管理對象上有重合，且二者的服務(wù)宗旨也有相似之處。由此可見，明確政府信息管理機構(gòu)在檔案工作中的定位，對構(gòu)建完善的檔案治理體系具有重要意義。

第五，公民。公民既是檔案的主要形成者，也是檔案的使用者。隨著公民的精神文化需求日益增長，整個社會的檔案意識也有所提升，公民也越來越重視依法獲取和利用檔案信息資源的權(quán)利，其在檔案事業(yè)中的參與度越來越高。例如參與檔案管理決策、參加檔案機構(gòu)組織的活動等。

第六，檔案研究機構(gòu)。檔案研究機構(gòu)主要包括高校、獨立的科研院所、檔案學(xué)會等。從檔案管理走向檔案治理，需要檔案科研機構(gòu)開展研究活動，參與到檔案治理方案的討論、制定、修改，檔案治理工作的落實、評估等環(huán)節(jié)，為檔案事務(wù)的有序推進(jìn)提供理論支撐。如北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、中國社科院法學(xué)所等多家高等院校和研究機構(gòu)參與檔案法修訂工作[22]。

第七，媒體。社會媒體在檔案治理過程中發(fā)揮著重要作用，既為自下而上的參與提供途徑，也為自上而下的管理提供幫助，實現(xiàn)了社會與檔案機構(gòu)之間雙向溝通。例如檔案機構(gòu)開通社交賬號發(fā)布信息、開展互動。

第八，檔案服務(wù)企業(yè)。檔案服務(wù)企業(yè)主要是指為檔案機構(gòu)提供“事務(wù)性管理服務(wù)”的企業(yè)。隨著檔案主管部門不斷弱化行政管控，市場作用逐漸凸顯，檔案服務(wù)企業(yè)逐步成為重要的行業(yè)力量。如，檔案服務(wù)企業(yè)為檔案機構(gòu)提供檔案托管寄存、檔案保護(hù)修復(fù)、檔案數(shù)字化等服務(wù)。

2.2 檔案治理利益相關(guān)者角色定位：基于權(quán)力—動力矩陣

檔案治理過程中涉及多方利益主體，不同檔案治理主體的角色定位存在差異。新修訂檔案法對檔案機構(gòu)（包括檔案主管部門、檔案館等）及其職責(zé)作出明確規(guī)定，同時也規(guī)范了圖書館、博物館、檔案服務(wù)企業(yè)等利益相關(guān)者參與檔案事務(wù)的方式。因此，需要在“多元共治”理念的指導(dǎo)下，對不同主體在檔案治理中的地位和態(tài)度進(jìn)行判斷，識別主要利益相關(guān)者，制定更加有針對性的發(fā)展策略。本文采取權(quán)力—動力矩陣（Aubrey Mendelow，1991）確定檔案治理利益相關(guān)者的位置。利用這種方式，可以很好地評估和分析出檔案治理過程中應(yīng)該特別注意哪類主體的影響。

2.2.1 權(quán)力比較

利益相關(guān)者權(quán)力的大小指其在檔案治理中影響力高低。首先，檔案機構(gòu)在檔案治理中具有較大影響力。其中，檔案主管部門負(fù)責(zé)把握檔案事業(yè)的發(fā)展方向，對檔案工作起到統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督指導(dǎo)的作用，因此具有最高影響力；檔案館（室）擁有豐富的檔案資源儲備，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，檔案在國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中的價值也不斷彰顯，因此，檔案館（室）在檔案治理戰(zhàn)略規(guī)劃中，也具有較大話語權(quán)。

其次，政府信息管理機構(gòu)、文化事業(yè)機構(gòu)等在檔案治理現(xiàn)代化發(fā)展中具有一定的影響力。具體來說，檔案與政府信息存在密不可分的關(guān)聯(lián)，具有重要價值的政府信息最終將歸檔成為檔案，因此，政府信息管理機構(gòu)也是檔案治理中的關(guān)鍵主體。圖書館、博物館等文化事業(yè)機構(gòu)保存的部分文獻(xiàn)、文物信息同時也具備檔案屬性，因此這一類機構(gòu)也是檔案治理中不可忽視的力量，能夠有效拓展檔案館跨界合作的深度與廣度，對于創(chuàng)新檔案治理模式具有一定推動作用。

最后，其他利益相關(guān)者雖然與檔案機構(gòu)、政府信息管理機構(gòu)、文化事業(yè)管理機構(gòu)相比影響力較小，卻也是有力的補充。具體來說，媒體的影響力與公民相比較高，前者利用互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等工具，可以產(chǎn)生更加深刻的社會影響。檔案研究機構(gòu)能夠發(fā)揮自身的條件和優(yōu)勢，有針對性地開展檔案科研活動，為檔案治理戰(zhàn)略制定和實施提供理論支持。檔案服務(wù)企業(yè)承擔(dān)部分基礎(chǔ)性工作，對檔案機構(gòu)日?；顒幽芊耥樌_展具有一定影響，但他們往往屬于被管理的對象，對于檔案治理各項工作的影響力較為有限。

2.2.2 可預(yù)測性比較

利益相關(guān)者可預(yù)測性的高低指的是預(yù)測其對對檔案治理支持情況的難易程度。首先，受到外部政策驅(qū)動以及內(nèi)部發(fā)展需要，檔案機構(gòu)對于推進(jìn)檔案治理始終持積極態(tài)度。從外部政策上來看，目前各地紛紛啟動“十四五”規(guī)劃編制工作，北京、天津、貴州、江西等地都將繼續(xù)推進(jìn)檔案治理現(xiàn)代化納入了下一階段檔案事業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)，這也對檔案機構(gòu)提出了更高的要求。從機構(gòu)發(fā)展上來看，檔案作為國家信息資源體系重要基礎(chǔ)，其在豐富社會認(rèn)知、促進(jìn)民主、保護(hù)公民權(quán)利等方面的價值逐漸被認(rèn)識與重視，這為檔案機構(gòu)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展提供了新的機遇。

其次，相較于檔案機構(gòu)，政府信息管理機構(gòu)、文化事業(yè)機構(gòu)在檔案治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，缺乏直接利益關(guān)系，起到的助推作用、期待的價值回報有限，對檔案治理所持的支持態(tài)度并不堅定。以當(dāng)前地方政府組建的大數(shù)據(jù)管理局為例，作為新興的政府信息管理部門，其實踐經(jīng)驗還不夠豐富，與檔案機構(gòu)之間的職能界限、權(quán)責(zé)關(guān)系還有待進(jìn)一步明確。圖書館、博物館等文化事業(yè)機構(gòu)在館藏資源、服務(wù)方式、服務(wù)目的等方面與檔案機構(gòu)存在一定差異，且往往缺乏宏觀上的政策指導(dǎo)，未在戰(zhàn)略規(guī)劃層面實現(xiàn)協(xié)作互通，致使機構(gòu)間缺少深層交流與合作。

最后，其他利益相關(guān)者在檔案治理中的行為可預(yù)測性在較大差異。對于檔案研究機構(gòu)和檔案服務(wù)企業(yè)而言，它們與檔案治理的利益相關(guān)度較高，如檔案研究機構(gòu)參與政策制定、檔案服務(wù)企業(yè)承包基礎(chǔ)性檔案業(yè)務(wù)工作等，因此，其對檔案治理相關(guān)政策的實施持積極態(tài)度的可能性較大。而公民和媒體從業(yè)者大多從機密性、歷史性[23]等外在特點認(rèn)識檔案，對檔案的認(rèn)知并不準(zhǔn)確，也尚未把握檔案的價值，他們在檔案治理中往往較為被動。因此，準(zhǔn)確把握與引導(dǎo)這一群體的態(tài)度具有一定難度。

3 基于主體定位的檔案治理發(fā)展策略

3.1 使命驅(qū)動：凝聚信息管理機構(gòu)的共識

作為國家治理體系的重要組成部分，檔案治理的實現(xiàn)不僅需要檔案機構(gòu)的參與，也離不開政府信息管理機構(gòu)、文化事業(yè)機構(gòu)的支持。為此，檔案機構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動加強溝通，凝聚共識，建立長期有效的合作關(guān)系，以破除相關(guān)機構(gòu)之間缺乏協(xié)作溝通的困境。

具體來說，檔案機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在政策、技術(shù)、業(yè)務(wù)、資源等方面，積極尋求與政府信息管理機構(gòu)、文化事業(yè)機構(gòu)的合作，構(gòu)建互相促進(jìn)、互為補充的新局面。在《中華人民共和國政府信息公開條例》《電子公文歸檔管理暫行辦法》《中華人民共和國檔案法》等相關(guān)政策法規(guī)的指導(dǎo)下，依托于已有的大數(shù)據(jù)平臺，推動技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，打破信息壁壘，“實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)”[24]，為推進(jìn)檔案治理的現(xiàn)代化建設(shè)奠定資源基礎(chǔ)、拓展實現(xiàn)路徑。

3.2 制度保障：明確檔案機構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍

檔案治理需要依靠法律制度為檔案機構(gòu)的合理有效參與提供制度保障，明確權(quán)責(zé)范圍，獲取行動路徑，以避免檔案治理工作陷入行政化、功利化、無序化的困局。

具體來說，在檔案治理模式下，檔案機構(gòu)必須清晰認(rèn)識到自身的權(quán)力和責(zé)任，建立健全權(quán)責(zé)明晰制度，在法律框架內(nèi)，積極履行自身職能，發(fā)揮檔案機構(gòu)在檔案治理中的引導(dǎo)地位。結(jié)合各地實際情況，制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，完善監(jiān)督評價制度，針對相關(guān)政策的落實情況與意見反饋，對治理方案進(jìn)行合理調(diào)整，實事求是，確保向檔案治理現(xiàn)代化目標(biāo)前進(jìn)。同時，檔案機構(gòu)要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理本位觀念，在多元主體協(xié)同治理理念的引導(dǎo)下，發(fā)展信任、合作和協(xié)同等社會資本形式。

3.3 目標(biāo)定位：構(gòu)建多元主體的治理體系

檔案治理現(xiàn)代化最終實現(xiàn)離不開多元主體的共同參與，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動社會多元主體的積極性，基于各自的角色定位，參與到檔案治理工作中來，以擺脫傳統(tǒng)的管理工作流于業(yè)務(wù)，缺乏互動，缺乏價值發(fā)現(xiàn)等弊端。

具體來說，檔案研究機構(gòu)應(yīng)當(dāng)把握檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)型的歷史機遇，積極展開學(xué)術(shù)研究活動，為戰(zhàn)略規(guī)劃、調(diào)整提供理論支持，同時具有國際視野，學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗，積極向國際檔案界宣傳中國檔案治理成就。檔案服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守新修訂檔案法、地方檔案管理條例等相關(guān)規(guī)定，不僅關(guān)注企業(yè)自身經(jīng)濟效益，更要維護(hù)社會效益，更好地構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的檔案社會化服務(wù)市場體系。媒體從業(yè)者應(yīng)當(dāng)利用自身優(yōu)勢，配合檔案機構(gòu)做好宣傳工作，普及檔案知識，增強公民的檔案意識，在社會營造支持檔案工作的良好氛圍。公眾可以積極參與到檔案治理的各項活動中來，發(fā)揮個體的活力，例如部分歷史研究愛好者，可以利用開放性檔案資源開展研究，實現(xiàn)價值共創(chuàng)與知識轉(zhuǎn)移。