吳 桃
(西北政法大學(xué),陜西 西安 710063)
2015年,首次設(shè)立了由國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)污染和嚴(yán)重?fù)p害生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行訴訟的法律規(guī)定。2019年,則是進(jìn)一步針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟詳情制定了更加詳細(xì)的規(guī)范,其在進(jìn)一步挖掘生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益,更好發(fā)揮環(huán)境的生態(tài)效果方面成效頗顯。自此,環(huán)境民事公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟二者協(xié)同共進(jìn),共同存在[1]。
1.磋商與司法確認(rèn)未能有效銜接
《若干規(guī)定》明確了磋商是提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的必經(jīng)程序,具有一定的科學(xué)合理性,行政機(jī)關(guān)對(duì)于維護(hù)生態(tài)環(huán)境具有效率高、專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。如果能夠通過(guò)磋商與賠償義務(wù)人達(dá)成賠償協(xié)議并履行完畢,不再通過(guò)訴訟的方式主張?jiān)V求,可以節(jié)約緊缺的司法資源?!度舾梢?guī)定》僅規(guī)定磋商達(dá)成一致協(xié)議后可以向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn),這說(shuō)明,司法確認(rèn)并不是磋商成功的強(qiáng)制或必經(jīng)程序,若達(dá)成協(xié)議后義務(wù)人拒絕履行的情況下應(yīng)該如何救濟(jì)賠償權(quán)利人的權(quán)利,是否會(huì)因?yàn)橥涎勇男袑?duì)生態(tài)環(huán)境造成更嚴(yán)重的損害結(jié)果不得而知。只有經(jīng)過(guò)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議才具備強(qiáng)制執(zhí)行的效力,義務(wù)人不能按時(shí)履行協(xié)議的,可以強(qiáng)制其履行,但是未經(jīng)司法確認(rèn)的磋商協(xié)議不具有這種效果。
2.不合理地分配了原被告的舉證責(zé)任
《民法典》第一千二百三十條規(guī)定,侵害環(huán)境的行為人不能證明自己的侵權(quán)行為與環(huán)境損害結(jié)果不存在因果關(guān)系的情況下,法律推定二者具有因果關(guān)系,這就是所說(shuō)的因果關(guān)系推定原則。然而《若干規(guī)定》則是做出嚴(yán)格指示,明確生態(tài)環(huán)境訴訟原告負(fù)擔(dān)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為與損害結(jié)果有因果關(guān)系的證明責(zé)任,實(shí)際上加重了原告的舉證負(fù)擔(dān),不利于培養(yǎng)人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí),更無(wú)益于防止和減少生態(tài)環(huán)境損害的行為。
3.以損害行為的違法行為前提欠缺科學(xué)性
2017年12月,《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》頒布(下文稱《改革方案》),其第十一條規(guī)定,任何單位或個(gè)人不遵守法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到破壞的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任,顯然《改革方案》規(guī)定,污染和破壞生態(tài)環(huán)境的行為違反法律的,才需承擔(dān)賠償責(zé)任,如果嚴(yán)格適用這項(xiàng)規(guī)定向賠償義務(wù)人索賠,就會(huì)縮小賠償范圍,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看有悖于維護(hù)與改善受損的生態(tài)環(huán)境的初衷。
1.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對(duì)領(lǐng)先于環(huán)境民事公益訴訟很難有說(shuō)服力
根據(jù)《若干規(guī)定》,在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟或者環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行正式裁判前,若針對(duì)某一損害行為,同時(shí)提出環(huán)境民事公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟兩類訴訟,此時(shí)需要首先終止環(huán)境民事公益訴訟案件,等待生態(tài)環(huán)境訴訟完畢,隨后再重新針對(duì)環(huán)境民事尚未裁判的相關(guān)請(qǐng)求予以審理。以“山東省環(huán)保廳訴山東金誠(chéng)重油案”與“中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴山東金誠(chéng)重油案”為典型代表,法院先受理了“綠發(fā)會(huì)”的環(huán)境民事公益訴訟,濟(jì)南市中院依據(jù)法律規(guī)定,暫時(shí)中止環(huán)境民事公益訴訟,而是針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行首先審理,對(duì)于“綠發(fā)會(huì)”主張的訴訟請(qǐng)求,以“訴訟目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)”為由不再審理。這一過(guò)程中,“綠發(fā)會(huì)”始終未實(shí)際參與法院的實(shí)體審理,這無(wú)異于剝奪了其部分訴訟權(quán)利,磨滅了社會(huì)組織對(duì)公共生態(tài)利益的保護(hù)精神,讓人不得不深思環(huán)境民事公益訴訟是否形同虛設(shè),僅僅依照《若干規(guī)定》就確定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟處于絕對(duì)優(yōu)先地位缺少法理支撐,難以服人。
2.可能因構(gòu)成重復(fù)起訴而喪失訴訟權(quán)利
《若干規(guī)定》第十八條明確了若環(huán)境民事公益訴訟或生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無(wú)論其中哪一個(gè)案件經(jīng)過(guò)有效判決,如其他訴訟權(quán)利人圍繞相同行為展開(kāi)訴訟,則應(yīng)當(dāng)借助一系列證據(jù),明確有前訴審理過(guò)程中并沒(méi)有及時(shí)識(shí)別的損害,這是法院受理的先決條件之一。且《若干解釋》第二十八條第一款進(jìn)一步說(shuō)明,倘若并未能夠獲取新證據(jù)證明存在沒(méi)有及時(shí)識(shí)別的損害,則法院可以拒絕受理?;诖?,未經(jīng)審理的另一主體的訴訟權(quán)利不能得到有效救濟(jì),后一主體必須證明前一生效裁判遺漏了損害結(jié)果,這無(wú)疑加重了權(quán)利人舉證證明責(zé)任。
3.磋商程序與環(huán)境民事公益訴訟中斷銜接
磋商往往以前置程序的形式存在,其基于磋商這一形式最終達(dá)成協(xié)議,可能致使環(huán)境民事公益訴訟的具體目標(biāo)“過(guò)早達(dá)成”,社會(huì)組織會(huì)因此喪失部分訴權(quán),且環(huán)境民事公益訴訟沒(méi)有前置程序,磋商形成的協(xié)議經(jīng)法院司法確認(rèn)即具有既判力,同時(shí)也有一事不再理的效力,這種規(guī)定對(duì)于社會(huì)組織而言極度不公平,同樣缺少法理依據(jù)[2-3]。
具有原告資格的行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)的社會(huì)組織均可圍繞某一導(dǎo)致環(huán)境受到破壞與干預(yù)的侵權(quán)行為予以訴訟,二者訴訟順序不具備苛刻規(guī)定,法院在受理之后向全社會(huì)進(jìn)行公告,允許具備法定起訴資格的各主體,其在法律允許期限范疇展開(kāi)訴訟申請(qǐng),法院通過(guò)審查后作為共同原告參加訴訟,合并審理、分別判決,在司法實(shí)踐中,其在《若干解釋》中有所涉及,具有一定的合理性,還可以統(tǒng)一法律的適用。
1.行政機(jī)關(guān)在磋商過(guò)程中,社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟
磋商并不能成為阻礙環(huán)境民事公益訴訟的正當(dāng)理由,在行政機(jī)關(guān)與環(huán)境侵權(quán)行為人磋商的進(jìn)行過(guò)程中,環(huán)境保護(hù)組織針對(duì)同一個(gè)損害生態(tài)環(huán)境的行為提起環(huán)境民事公益訴訟的,人民法院理應(yīng)受理,受理之后法院應(yīng)當(dāng)向社會(huì)組織釋明,可以依照《若干規(guī)定》中止環(huán)境民事公益訴訟,建議社會(huì)組織介入磋商過(guò)程,對(duì)磋商行為進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的賠償請(qǐng)求沒(méi)有覆蓋的范圍進(jìn)行補(bǔ)充,盡可能最大化地促使賠償義務(wù)人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)和賠償責(zé)任。
2.人民法院審理環(huán)境民事公益訴訟的過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商
人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后,尚未審理終結(jié)的,行政機(jī)關(guān)針對(duì)同一損害行為準(zhǔn)備磋商的,人民法院可以建議行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)作為共同原告參加訴訟,行政機(jī)關(guān)不申請(qǐng)做共同原告的,可以支持社會(huì)組織起訴,突出行政機(jī)關(guān)實(shí)際優(yōu)勢(shì),凸顯技術(shù)領(lǐng)先性與人才專業(yè)性,再者能夠在取證、分析、鑒定、修復(fù)等各環(huán)節(jié)起到必要的實(shí)踐效果,為社會(huì)組織提供必要的幫助。如果判決結(jié)果實(shí)現(xiàn)了全部訴訟請(qǐng)求,行政機(jī)關(guān)也可以撤回起訴。
3.行政機(jī)關(guān)緊跟環(huán)境民事公益訴訟裁判后進(jìn)行磋商
倘若行政機(jī)關(guān)指出環(huán)境民事公益訴訟生效裁判保護(hù)公共生態(tài)利益的力度不足,沒(méi)有及時(shí)修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境,行政機(jī)關(guān)有權(quán)在超出生效裁判的范圍之外與賠償義務(wù)人進(jìn)行協(xié)商。如果達(dá)成一致協(xié)議并全面履行的,該賠償協(xié)議就成為最終的結(jié)果。如果磋商失敗,提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟要受到重復(fù)起訴條件的限制,此時(shí)需要行政機(jī)關(guān)證明自己表達(dá)的訴訟請(qǐng)求屬于尚未受環(huán)境民事公益訴訟最終裁判涵蓋的范圍,或系環(huán)境民事公益訴訟審理時(shí)尚未發(fā)現(xiàn)的損害[4]。
我國(guó)生態(tài)環(huán)境侵害賠償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)不乏時(shí)代性與實(shí)踐性,雖與環(huán)境民事公益訴訟發(fā)生難以融合的問(wèn)題亟待解決,但并不是你存我亡的關(guān)系,而是要將這兩項(xiàng)制度在現(xiàn)有的法律制度框架下進(jìn)行有效銜接,兩種制度合力發(fā)揮作用。同時(shí)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟的法律監(jiān)督作用,保證社會(huì)組織和社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督。