我國土地污染修復(fù)法律制度研究

向忠溢

（貴州民族大學(xué)，貴州 貴陽 550025）

一、我國土地污染修復(fù)立法之現(xiàn)狀

長期以來，我國一直沒有出臺關(guān)于土地污染修復(fù)的專門性立法。在1989年制定的《環(huán)境保護(hù)法》中對環(huán)境污染修復(fù)并未有提及，這可能是受到當(dāng)時立法條件的制約。在2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，提到了關(guān)于“修復(fù)”的問題，該法第三十二條規(guī)定：“國家加強(qiáng)對大氣、水、土壤等的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度?！边@是我國環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范中首次提及生態(tài)修復(fù)制度。加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)工程的建設(shè)對于有效保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境、降低自然災(zāi)害的發(fā)生率、減輕自然環(huán)境的損失后果以及災(zāi)后科學(xué)規(guī)劃與重建，從而最終促進(jìn)全人類安全生存與可持續(xù)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義與未來價值。［1］2018年我國新出臺了《土壤污染防治法》，這是我國第一部關(guān)于土地污染防治的專門法律，在本法的第四部分“風(fēng)險管控和修復(fù)”中主要涉及土壤污染的修復(fù)。此外，在即將施行的《民法典》第一千二百三十四條和一千二百三十五條中規(guī)定了“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”。最高法2015年《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條第一款規(guī)定：“原告請求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。”該解釋第二條則明確使用了“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”這一表述?！蛾P(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十四條規(guī)定：“被侵權(quán)人請求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法裁判污染者承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任?！保?］更加強(qiáng)調(diào)對污染土地事后的修復(fù)，也更加明確修復(fù)的方式、程序以及相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)。

通過我國的立法可以看到，我國的《土壤污染防治法》采用的是綜合性的立法模式，也即將土地污染防治和修復(fù)統(tǒng)一性規(guī)定。但需要注意的是土地污染的防治和修復(fù)本身存在著差異，這是兩個不同的階段。土地污染的防治重在對土地的動態(tài)監(jiān)測，側(cè)重于污染前的預(yù)防管理。而土地污染修復(fù)則處于土地受到污染之后，重在對受污染土地的治理和恢復(fù)，屬于事后補(bǔ)救。因此，將關(guān)于土地污染修復(fù)的內(nèi)容規(guī)定在土地污染防治的整體中多有不妥之處。

二、土地污染司法實踐之現(xiàn)狀

基于我國目前尚無土地污染修復(fù)專門立法的缺陷，法院在審理案件中未正確適用法律、案件基本事實調(diào)查不清、未能正確分配舉證責(zé)任，從而使審結(jié)的案件存在不合理之處。因此，我們應(yīng)該思考一個問題，如若我國制定有關(guān)于土地污染修復(fù)的專門法律，是否可以使裁判明確化，不至于在法律適用等方面出現(xiàn)偏差。筆者認(rèn)為，答案是肯定的?；诹⒎ǖ慕?jīng)驗，專門性立法更具有針對性，也更加體系化、全面化。從全球的立法趨勢來看，專門立法也是國際通行做法。本文將主要通過以下幾個問題予以具體闡明。

（一）法律適用問題

正確適用法律也是法官判案的依據(jù)，關(guān)于土地污染責(zé)任糾紛的案件，涉及土地污染侵權(quán)之認(rèn)定以及土地污染修復(fù)舉證責(zé)任分配問題。首先，對于侵權(quán)類案件則當(dāng)然適用我國侵權(quán)責(zé)任法的相關(guān)規(guī)定。其次，關(guān)于土地污染的案件，按照我國的法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用環(huán)境保護(hù)法、土壤污染防治法等法律規(guī)定。再者，對于涉及土地污染修復(fù)的問題，我國尚無關(guān)于此方面的專門立法，但有一些寬泛性規(guī)定見諸前述法律當(dāng)中。最后，關(guān)于舉證責(zé)任分配問題，應(yīng)當(dāng)遵循民事訴訟法和相關(guān)司法解釋的規(guī)定。

（二）侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件分析

侵權(quán)責(zé)任法從本質(zhì)上講強(qiáng)調(diào)對民事主體私權(quán)的保障，并對民事主體收到侵犯的私權(quán)進(jìn)行救濟(jì)。因此，它是一部私權(quán)救濟(jì)法。關(guān)于侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件，目前以“三要件說”為主流，其中代表學(xué)者為王利明教授。在侵權(quán)責(zé)任理論中，主要包括三個部分：違法行為、損害結(jié)果和違法行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系。在此類案件中，侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定是明確責(zé)任主體的核心，也即土地污染修復(fù)的前提條件。

（三）舉證責(zé)任分配問題

在《侵權(quán)責(zé)任法》第六十六條中規(guī)定，在環(huán)境污染侵權(quán)類案件中，污染者就因果關(guān)系認(rèn)定和減免其相應(yīng)責(zé)任負(fù)舉證責(zé)任。因此，應(yīng)當(dāng)推定若污染者未能有效舉證，則需承擔(dān)舉證不能的不利法律后果，而對于被侵權(quán)一方則并未有規(guī)定，則當(dāng)然不承擔(dān)舉證責(zé)任和舉證不能的法律后果。此外，依據(jù)最高法司法解釋的相關(guān)規(guī)定，在司法解釋的第六條中強(qiáng)調(diào)被侵權(quán)人請求污染者賠償應(yīng)當(dāng)舉證的情形，第七條中規(guī)定污染者可以舉證證明其行為與損害事實之間無關(guān)聯(lián)性的情形。依據(jù)民事訴訟法“誰主張誰舉證”的原則，被侵權(quán)人請求污染者承擔(dān)賠償，則被侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)就污染者的行為、自身權(quán)益損害以及兩者之間的關(guān)聯(lián)性承擔(dān)舉證責(zé)任。按照民訴法相關(guān)規(guī)定，此規(guī)定似無不妥。但不可忽視的問題是，這類侵權(quán)案件具有特殊性，侵權(quán)人所侵犯的權(quán)益不僅是特定被侵權(quán)人的合法權(quán)益，還包括生態(tài)環(huán)境本身，而生態(tài)環(huán)境是屬于全人類共享的。從這個角度來看，侵權(quán)人可能是受到污染影響的不特定的多數(shù)人，也可能是所有人。那么，一旦特定侵權(quán)人無法有效舉證，對造成污染的生態(tài)環(huán)境又應(yīng)該有哪些主體來進(jìn)行承擔(dān)？這或許是我們值得思考的一個問題。

法律適用、侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定以及舉證責(zé)任分配在侵權(quán)類案件中均是缺一不可的環(huán)節(jié)，在土地污染侵權(quán)責(zé)任糾紛案件中每一環(huán)節(jié)也必不可少。前文講到，《侵權(quán)責(zé)任法》是救濟(jì)法，其主要是對私權(quán)的救濟(jì)。而對于土地污染侵權(quán)來講，不僅有對被侵權(quán)人自身權(quán)益的救濟(jì)，更重要的還要對土地生態(tài)系統(tǒng)的救濟(jì)，即對土地生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)，從保護(hù)生態(tài)環(huán)境的角度來看，這一點才是最主要的。因此，在《侵權(quán)責(zé)任法》對被侵權(quán)人私權(quán)有所保護(hù)下，仍需制定關(guān)于土地污染修復(fù)專門法，以便于為所受污染土地實現(xiàn)救濟(jì)提供法律支撐。

三、完善我國土地污染修復(fù)立法之建議

（一）明確環(huán)境基本法中環(huán)境修復(fù)責(zé)任的規(guī)定

2021年1月1日開始施行的《民法典》中規(guī)定了“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”，但在《環(huán)境保護(hù)法》中則未明確予以體現(xiàn)。當(dāng)然，這與法律制定出臺的時間有關(guān)，《環(huán)境保護(hù)法》于2014年修訂，而《民法典》則在2020年出臺，兩部法律時間上的錯位使“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”未在《環(huán)境保護(hù)法》中得到體現(xiàn)。但隨著《民法典》的生效，所影響涉及的相關(guān)法律都要進(jìn)行修訂，那么在對《環(huán)境保護(hù)法》的修訂中應(yīng)當(dāng)制定關(guān)于“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”的規(guī)定。

（二）確定單一專門立法模式

由于土地污染防治和修復(fù)在功能上的差異，我們需要制定專門關(guān)于土地污染修復(fù)的法律。從土地污染修復(fù)的方式、程度、標(biāo)準(zhǔn)等各個方面均應(yīng)予以明確規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任主體所承擔(dān)的責(zé)任，并與其他基本法律相呼應(yīng)。采用單一專門立法的好處在于，能夠更加細(xì)致和全面規(guī)范土地污染修復(fù)問題。

四、結(jié)語

從世界各國的立法實踐來看，多是在基本法中確定涉及環(huán)境污染修復(fù)的原則性規(guī)定，具體的規(guī)定則見諸各單行法律之中，制定的法律側(cè)重于對土地污染的預(yù)防和修復(fù)。土地污染的防治和修復(fù)是一個整體性的任務(wù)，應(yīng)當(dāng)制定專門的土地污染防治以及修復(fù)法。同時制定相關(guān)外圍法，形成一套自土地污染防治到修復(fù)的完整的法律規(guī)范體系。

環(huán)境修復(fù)是一項系統(tǒng)工程，是環(huán)境法的一項新的制度工具，它需要一系列的立法對其進(jìn)行目標(biāo)定位、明確義務(wù)、提供資金保障、確定標(biāo)準(zhǔn)、明晰責(zé)任。［3］環(huán)境修復(fù)制度的目的不僅在于修復(fù)受到損害的生態(tài)環(huán)境的結(jié)構(gòu)、功能，它還應(yīng)著眼于修復(fù)已經(jīng)惡化的人與自然、人與人的關(guān)系，通過修復(fù)實現(xiàn)正義，為建立和諧社會提供法律制度保障。