影子銀行監(jiān)管之立法規(guī)制

劉振寰

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100000）

近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，影子銀行的杠桿率越來越高，極易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。跟域外相比，我國(guó)對(duì)影子銀行的監(jiān)管水平較低。另外，現(xiàn)有的對(duì)影子銀行監(jiān)管法律制度進(jìn)行的研究，都不夠系統(tǒng)和全面。本文從法律規(guī)則與實(shí)踐兩方面出發(fā)，宏觀與微觀相結(jié)合，借鑒域外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，圍繞我國(guó)影子銀行監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題，進(jìn)行深入研究，提出建議和對(duì)策，為促進(jìn)我國(guó)影子銀行的健康發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

一、影子銀行監(jiān)管的必要性

關(guān)于何為影子銀行，學(xué)界到目前為止還沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)一的定義，但現(xiàn)階段學(xué)界存在一定的共識(shí)：2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（國(guó)辦發(fā)【2013】107號(hào)文）指出影子銀行是指游離于傳統(tǒng)銀行監(jiān)管體系之外的信用中介及業(yè)務(wù)。［1］由于影子銀行自身的特性，其極易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)威脅金融市場(chǎng)的安全與穩(wěn)定。

二、我國(guó)影子銀行監(jiān)管法律制度存在的不足及原因分析

（一）影子銀行監(jiān)管法律體系權(quán)威性及有效性不足

現(xiàn)階段我國(guó)影子銀行監(jiān)管還處于初級(jí)階段，尚未建立起完善的影子銀行監(jiān)管法律法規(guī)體系。雖然我國(guó)出臺(tái)了相關(guān)文件，例如2013年的國(guó)務(wù)院107號(hào)文對(duì)影子銀行（信托公司、擔(dān)保公司、典當(dāng)行）的融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范和限制，但不難看出文件本身缺乏權(quán)威性和有效性。［2］與此同時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)忽視了對(duì)影子銀行的管理，造成了眾多監(jiān)管盲點(diǎn)紛紛顯現(xiàn)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)飛速提升。我們要知道在金融市場(chǎng)的監(jiān)管中，監(jiān)管法律法規(guī)的權(quán)威性和有效性是能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管有力的重要保障，但由于金融市場(chǎng)發(fā)展的速度較快，較為固定的監(jiān)管法律法規(guī)不能緊跟市場(chǎng)發(fā)展的腳步，相關(guān)法律漏洞在實(shí)踐中逐漸浮現(xiàn)，影子銀行監(jiān)管法律體系面臨重大挑戰(zhàn)。

（二）影子銀行老舊的監(jiān)管模式增加金融風(fēng)險(xiǎn)

過去，我國(guó)對(duì)影子銀行的監(jiān)管主要?jiǎng)澐譃椴煌男袠I(yè)。然而，隨著金融創(chuàng)新的不斷深入，金融風(fēng)險(xiǎn)的傳染性和集中性不斷增強(qiáng)，分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管模式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足監(jiān)管需要。次貸危機(jī)后，整個(gè)銀行業(yè)都在審視金融監(jiān)管中存在的問題，國(guó)內(nèi)銀行業(yè)也不例外。［3］我們應(yīng)該更好地平衡混業(yè)經(jīng)營(yíng)的利弊，混業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來諸多風(fēng)險(xiǎn)甚至弊端，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是最大的風(fēng)險(xiǎn)。這種混業(yè)經(jīng)營(yíng)會(huì)將一個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大到其他領(lǐng)域，從而增加金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

三、域外影子銀行監(jiān)管法律制度的有益經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)影子銀行監(jiān)管法律制度

美國(guó)關(guān)于影子銀行監(jiān)管主要集中在監(jiān)管機(jī)構(gòu)和銀行產(chǎn)品兩個(gè)方面。首先，美國(guó)大力調(diào)整監(jiān)管機(jī)構(gòu)的配置及職權(quán)。在《多德-弗蘭克法案》出臺(tái)后，還成立了由財(cái)政部牽頭的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，發(fā)揮協(xié)調(diào)金融監(jiān)管的作用。監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革一方面增強(qiáng)了宏觀審慎監(jiān)管的作用，另一方面也緩和了不同地區(qū)間的監(jiān)管矛盾。［4］這種混業(yè)監(jiān)管的嘗試，創(chuàng)新和發(fā)展了監(jiān)管現(xiàn)狀，有效規(guī)避了金融風(fēng)險(xiǎn)。此外美國(guó)加強(qiáng)對(duì)影子銀行機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品的監(jiān)管。

（二）英國(guó)影子銀行監(jiān)管法律制度

英國(guó)監(jiān)管制度的一大亮點(diǎn)就是建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。在此之前，英國(guó)采取了備忘錄的形式。這種備忘錄形式最大的缺點(diǎn)是不具有強(qiáng)制性，不能發(fā)揮有效的作用。因此，改革后，英國(guó)的所有監(jiān)管機(jī)構(gòu)都被迫簽署監(jiān)管備忘錄，同時(shí)法律要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格按照日期更新。［5］從效力上講，備忘錄中的協(xié)議在法律上是強(qiáng)制性的。這種改革既考慮到監(jiān)管者之間的合作與協(xié)調(diào)，又對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行了強(qiáng)制性規(guī)定，在應(yīng)對(duì)越來越多的新興金融業(yè)務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。

（三）歐盟影子銀行監(jiān)管法律制度

歐盟關(guān)于影子銀行的監(jiān)管是從主體和制度兩個(gè)方面進(jìn)行設(shè)定。首先是設(shè)立了4家專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。隨時(shí)發(fā)現(xiàn)和評(píng)估影子銀行領(lǐng)域的潛在風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)重點(diǎn)監(jiān)控跨境流動(dòng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。接著制定金融監(jiān)管法律法規(guī)。自金融危機(jī)以來，歐盟委員會(huì)采取了強(qiáng)有力的措施改革立法。2015年制定并通過了《證券融資交易透明度條例》，大大提高了證券融資的透明度。［6］歐盟還制定了遵循統(tǒng)一透明原則的要求，提高了影子銀行的透明度。比如，交易信息要公開透明，對(duì)交易內(nèi)容、金融工具和投資者進(jìn)行詳細(xì)監(jiān)管。

四、完善我國(guó)影子銀行監(jiān)管法律制度的對(duì)策建議

通過對(duì)上述域外國(guó)家影子銀行監(jiān)管法律制度的簡(jiǎn)單梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)在影子銀行監(jiān)管方面，域外國(guó)家尤其重視對(duì)監(jiān)管者、影子銀行、金融制度這三方面的法律保障，這說明世界各國(guó)在影子銀行監(jiān)管時(shí)都會(huì)遇到這三大普遍性難題。針對(duì)本文第三部分提出的我國(guó)影子銀行監(jiān)管法律制度中存在的問題，通過借鑒以美國(guó)、英國(guó)、歐盟為代表的域外國(guó)家提出有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)影子銀行的監(jiān)管法律制度提出完善建議。

（一）健全整體監(jiān)管法律法規(guī)體系

影子銀行脫離常規(guī)的監(jiān)管并非一時(shí)。即使是像美國(guó)這樣經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的發(fā)達(dá)國(guó)家，也并未建立完善的影子銀行監(jiān)管體系。但是，為了保障金融有序發(fā)展，各國(guó)都在為此做出努力。我國(guó)也應(yīng)該更加關(guān)注影子銀行監(jiān)管法律體系的完善，將存在監(jiān)管空白的領(lǐng)域納入監(jiān)管法律法規(guī)體系。

具體而言：一是加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新立法。［7］互聯(lián)網(wǎng)金融作為近些年來新興的金融創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)了諸多新型金融產(chǎn)品，原有立法已經(jīng)滿足不了當(dāng)下監(jiān)管范圍。首先，要將新興影子銀行業(yè)務(wù)納入監(jiān)管，制定專門法律法規(guī)。其次，要進(jìn)一步明確互聯(lián)網(wǎng)金融的定義、涉及范圍及其運(yùn)作模式和規(guī)則，力求達(dá)到合理有效監(jiān)管。最后，出臺(tái)相關(guān)法規(guī)來明確借貸雙方的責(zé)任，最重要的一點(diǎn)是從法律上明確其監(jiān)管部門，控制新生風(fēng)險(xiǎn)。二是加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)立法。監(jiān)管部門首先應(yīng)該加強(qiáng)制定互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)秩序的相關(guān)立法。其次，目前我國(guó)的監(jiān)管法律法規(guī)中，有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)的立法非?？杖薄Ｒ虼藨?yīng)該具體化加快金融消費(fèi)者保護(hù)的立法進(jìn)程，將互聯(lián)網(wǎng)金融合同、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、交易者身份確認(rèn)等內(nèi)容做出更加詳細(xì)具體地規(guī)定。最后注重地方性相關(guān)政策的出臺(tái)，加快地方性監(jiān)管法律法規(guī)的審批確認(rèn)。

（二）實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管模式

隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，產(chǎn)生了各種金融衍生品，為了對(duì)這些新生更好地進(jìn)行監(jiān)管，越來越多的國(guó)家選擇混業(yè)監(jiān)管模式，即統(tǒng)一監(jiān)管。2017年，央行還發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》相關(guān)文件，表明我國(guó)影子銀行的監(jiān)管模式正在由單獨(dú)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變。［8］筆者認(rèn)為，央行應(yīng)率先成立專門的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)央行貨幣政策與各監(jiān)管機(jī)構(gòu)政策之間的沖突。同時(shí)央行應(yīng)該制定相應(yīng)政策推動(dòng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行信息共享，提高監(jiān)管效率。最后，對(duì)影子銀行跨行業(yè)時(shí)的監(jiān)管任務(wù)，應(yīng)該進(jìn)行明確區(qū)分，在統(tǒng)一監(jiān)管大格局下各司其職。

（三）明確監(jiān)管內(nèi)容

一是明確監(jiān)管主體。銀保監(jiān)會(huì)對(duì)影子銀行的監(jiān)管起著主導(dǎo)作用，在日后對(duì)影子銀行的監(jiān)管中，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)銀保監(jiān)會(huì)對(duì)影子銀行實(shí)行監(jiān)管的主導(dǎo)地位，由銀保監(jiān)會(huì)制訂更多一系列的監(jiān)管規(guī)定。二是明確監(jiān)管對(duì)象。筆者提出判斷是否是影子銀行監(jiān)管對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)：首先，應(yīng)該確認(rèn)影子銀行監(jiān)管對(duì)象是否從事信用中介業(yè)務(wù)。其次，應(yīng)該確認(rèn)其是否具有期限轉(zhuǎn)換特征。最后，確定其是否容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

五、小結(jié)

筆者發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)影子銀行監(jiān)管法律制度存在影子銀行監(jiān)管法律體系權(quán)威性和有效性不足、影子銀行老舊的監(jiān)管模式增加金融風(fēng)險(xiǎn)等問題。針對(duì)這些問題，筆者吸收借鑒域外影子銀行監(jiān)管法律制度的有益經(jīng)驗(yàn)，提出健全整體監(jiān)管法律法規(guī)體系、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管模式、明確監(jiān)管內(nèi)容三條適合我國(guó)影子銀行監(jiān)管的可行性建議，以期為我國(guó)影子銀行監(jiān)管法律制度的發(fā)展提供智慧方案。