城市居住小區(qū)環(huán)境污染執(zhí)法問題淺析
——基于業(yè)主委員會對小區(qū)環(huán)境污染自治功能失效的思考

黃南銓

（四川建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川 德陽 618000）

為規(guī)范物業(yè)管理活動，促進物業(yè)管理企業(yè)提升服務(wù)質(zhì)量，激發(fā)業(yè)主對物業(yè)管理熱情和自治水平，國務(wù)院2003年頒布了《物業(yè)管理條例》，各省、自治區(qū)、直轄市也相繼頒布地方性法規(guī)，對《物業(yè)管理條例》沒有細(xì)化的地方進行補充和完善。但在實際執(zhí)行行政法規(guī)、地方性法規(guī)的過程中，仍然存在這樣或那樣的問題，導(dǎo)致業(yè)主對物業(yè)管理的自治能力不盡如人意，其中核心的問題集中體現(xiàn)在居住小區(qū)環(huán)境污染問題無法根治。

一、城市居住小區(qū)其環(huán)境污染問題

城市居民集中居住區(qū)域是按照國家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和地方政府統(tǒng)一規(guī)劃要求，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對具體實施過程進行全程監(jiān)督管理的建設(shè)區(qū)域。本文研究的居住小區(qū)環(huán)境污染主要是居民在小區(qū)生活過程中不符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的違法行為［1］。

根據(jù)不同小區(qū)位置、不同居住人、不同生活習(xí)性、不同配套設(shè)施的具體情況，可以將小區(qū)的環(huán)境污染分為以下幾個方面的問題：

（一）固體廢棄物方面的污染問題。這類污染集中體現(xiàn)在業(yè)主對房屋進行裝修過程中，廢棄或丟棄的建筑垃圾、裝飾廢棄材料，主要有水泥、沙石、廢磚頭、邊角木料等。另外，居民在生活過程中，不按規(guī)定地點堆放或任意丟棄生活垃圾，物業(yè)管理人員對此又不進行及時清理［2］。

（二）大氣方面的環(huán)境污染問題。居民小區(qū)的大氣污染主要來源于小區(qū)車輛排放的二氧化碳，居民廚房排放的油煙污染，這種污染問題不僅影響居民居住環(huán)境，而且對大氣資源都會造成一定的影響［3］。

（三）小區(qū)水資源方面的污染，包括自來水公司輸送的飲用水細(xì)菌超標(biāo)問題，下水道污濁物造成排水系統(tǒng)的污染以及小區(qū)內(nèi)的花園、水池里的流動性差或幾乎就不流動水源污染，嚴(yán)重影響居民生態(tài)環(huán)境。

（四）小區(qū)噪音方面的污染問題。這類污染主要包括小區(qū)唱歌聲音過高、電視聲音過大導(dǎo)致的噪音，車輛發(fā)動機噪音、喇叭噪音，周圍建筑工地施工噪聲的影響，小區(qū)外部街道車輛輪胎噪聲污染等。

（五）小區(qū)飼養(yǎng)寵物導(dǎo)致的污染問題。這類污染主要體現(xiàn)在居民飼養(yǎng)的公雞在5-6點不停雞鳴，導(dǎo)致還想睡覺的居民無法休息。另外，飼養(yǎng)的寵物到處大小便，主人對這些寵物排泄物不聞不問，嚴(yán)重影響公共衛(wèi)生。

二、居民生活環(huán)境污染的成因

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展比較晚，隨著城市人口的大量增加，必然增加城市的管理難度，只要有人口密集的地方，就會出現(xiàn)污染。這類污染或有可能是規(guī)劃的不合理，也有可能是人們一些惡習(xí)導(dǎo)致污染。

（一）中國城市發(fā)展規(guī)劃起步較晚，導(dǎo)致很多地方?jīng)]有規(guī)劃或者規(guī)劃極不合理。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國1998年的城市化率為30.4%、2000年達(dá)到36.22%，2017年末我國城鎮(zhèn)化率為58.52%。由此看出，我國城鎮(zhèn)化率不斷提高但因規(guī)劃不合理產(chǎn)生環(huán)境污染。

（二）居民的基本素質(zhì)不高、環(huán)境保護意識不強，導(dǎo)致居住小區(qū)產(chǎn)生環(huán)境污染。很多居民在家里高聲唱歌，或把電視機聲音調(diào)到最大，不管其他居民的感受，導(dǎo)致聲音污染。有的居民直接高空拋棄垃圾、在公共場所到處丟棄垃圾，嚴(yán)重影響小區(qū)的居住環(huán)境。

（三）居民對侍養(yǎng)寵物管理不善導(dǎo)致環(huán)境污染。人們生活水平提高了，追求精神享受，喜歡飼養(yǎng)寵物娛樂。部分居民飼養(yǎng)的公雞5-6點就開始雞鳴，嚴(yán)重影響居民生活，特別是周末更是影響居民睡眠質(zhì)量。居民飼養(yǎng)的寵物，其最大的污染是就是排泄物污染，這些污染行為給居民小區(qū)帶來極大的危害。

三、業(yè)主對居住小區(qū)環(huán)境污染的自治功能失效

國務(wù)院2003年頒布的《物業(yè)管理條例》明確規(guī)定，業(yè)主有權(quán)根據(jù)《物業(yè)管理條例》相關(guān)規(guī)定對小區(qū)物業(yè)進行自主管理。但事實上，由于業(yè)主的物業(yè)管理能力和業(yè)主委員會的松散型管理［4］，無法實現(xiàn)國家制定《物業(yè)管理條例》的目的和初衷，連起碼的成立業(yè)主大會、選舉業(yè)主委員會都非常困難，更談不上對小區(qū)環(huán)境污染自治管理的層面上來。

鑒于此，各省和具有立法權(quán)的地級市相繼出臺具有地方特色的《物業(yè)管理條例》，在地方立法層面融入了地方公權(quán)介入居民小區(qū)物業(yè)管理問題，通過國家公權(quán)力干預(yù)業(yè)主的物業(yè)管理自治權(quán)，由此引導(dǎo)、培養(yǎng)業(yè)主（業(yè)主大會、業(yè)主委員會）按法律規(guī)定，依法對小區(qū)環(huán)境污染等物業(yè)管理問題實施管理。

四、住宅居住小區(qū)環(huán)境污染執(zhí)法存在的問題

（一）執(zhí)法機構(gòu)繁多，執(zhí)法權(quán)責(zé)不清

住宅居住小區(qū)環(huán)境污染屬于《物業(yè)管理條例》管轄的范疇，但物業(yè)管理是一項綜合性較強的服務(wù)行業(yè)，物業(yè)管理違法行為涉及房產(chǎn)、規(guī)劃、土地、城管、公安、衛(wèi)生、工商、環(huán)保、民政、物價、安監(jiān)、食品藥品監(jiān)督等部門，以及供電、供水、供熱、供氣、通訊、廣電網(wǎng)絡(luò)等多個領(lǐng)域，這些機構(gòu)缺乏統(tǒng)一高效的綜合協(xié)調(diào)，很多問題應(yīng)由多個部門協(xié)調(diào)解決的問題，實際上處于責(zé)任不明、事權(quán)模糊、貌似負(fù)責(zé)，但誰也不管的狀態(tài)。

（二）執(zhí)法管理力量薄弱

物業(yè)管理工作量大、涉及面寬，物業(yè)管理行政主管部門專司其職的人員編制少，無力實施有效的監(jiān)督管理。地方政府除了對物業(yè)管理財政投入較少外，還缺乏綜合性、復(fù)合型執(zhí)法人員，由此導(dǎo)致物業(yè)管理監(jiān)管難以落到實處。

（三）執(zhí)法部門監(jiān)管缺位，造成物業(yè)管理工作先天不足

建設(shè)項目規(guī)劃不到位，存在著嚴(yán)重的先天缺陷，給以后的公共活動及物業(yè)管理造成很多困難。另外，物業(yè)管理后續(xù)缺失監(jiān)管。部分開發(fā)建設(shè)單位不嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，存在隨意改變規(guī)劃、變更房屋用途，甚至存在規(guī)劃小區(qū)內(nèi)亂修亂建現(xiàn)象等無序狀態(tài)，政府監(jiān)管部門對此管理松散。

五、居住小區(qū)環(huán)境污染執(zhí)法對策

居住小區(qū)環(huán)境污染執(zhí)法困難的問題，其原因是多方面的。我們不能完全依靠行政執(zhí)法來強迫居民遵守物業(yè)管理法律法規(guī)。物業(yè)管理行政執(zhí)法不能包羅萬象、不能窮盡一切違法行為，故對居住小區(qū)環(huán)境污染監(jiān)管問題是一個循序漸進、綜合管理的過程。

（一）加強《物權(quán)法》《物業(yè)管理條例》《地方物業(yè)管理條例》的宣傳力度，提高居民遵紀(jì)守法的法律意識

筆者對《物業(yè)管理條例》的執(zhí)行情況進行跟蹤了解，發(fā)現(xiàn)國家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)頒布實施后，政府職能部門沒有依法對物業(yè)管理實施監(jiān)管。政府部門認(rèn)為物業(yè)管理屬于業(yè)主自治的范疇，小區(qū)的環(huán)境污染屬于居民委員會自己管理的事情，政府部門不參與、少參與居民自治管理，由此導(dǎo)致政府部門管理脫節(jié)。究其根本還在于政府沒有宣傳教育老百姓遵紀(jì)守法，沒有對違法行為進行監(jiān)督處罰，所以加強《物權(quán)法》《物業(yè)管理條例》《地方物業(yè)管理條例》的宣傳力度，對提高居民遵紀(jì)守法的法律意識具有重要作用。

（二）將物業(yè)管理綜合執(zhí)法權(quán)力集中在政府一個職能部門，避免推諉扯皮的現(xiàn)象

物業(yè)管理違法行為涉及房產(chǎn)、規(guī)劃、土地、城管、公安、衛(wèi)生、工商、環(huán)保、民政、物價、安監(jiān)、食品藥品監(jiān)督等多個政府部門，鑒于這種特殊情況，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)把物業(yè)管理違法行為的行政處罰權(quán)集中在一個部門行使，不應(yīng)當(dāng)過于分散，導(dǎo)致違法行為缺乏監(jiān)管。

（三）加大對執(zhí)法人員“不作為、慢作為、亂作為、懶作為”的處罰力度，促進執(zhí)法人員積極履職

物業(yè)管理執(zhí)法人員處于執(zhí)法的基層，執(zhí)法權(quán)力小、執(zhí)法范圍寬，大多數(shù)涉及老百姓的雞毛蒜皮的違法行為，由此導(dǎo)致執(zhí)法人員缺乏執(zhí)法的積極性。正是因為這類執(zhí)法人員的玩忽職守，導(dǎo)致違法現(xiàn)象屢禁不止、無人監(jiān)管。故應(yīng)當(dāng)加大對執(zhí)法人員的監(jiān)管力度，讓執(zhí)法人員依法執(zhí)法、公正執(zhí)法。

居民小區(qū)環(huán)境污染管理本身屬于業(yè)主對居住小區(qū)的自治管理權(quán)。在當(dāng)今社會，還存在很多居民不遵守物業(yè)管理規(guī)定，導(dǎo)致小區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重。在業(yè)主自治功能失效的情況下，政府相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)啟動行政執(zhí)法程序，對違法人員進行依法處罰。在業(yè)主能夠自主管理小區(qū)環(huán)境污染問題后，政府的職能將由監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)性為主導(dǎo)的職能。