基層治理“疲態(tài)”與治理效能提升策略

郭 鈺，韓占東

(華北理工大學 國際教育中心，河北 唐山 063210)

基層治理是推進我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。隨著我國經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，社會結(jié)構(gòu)日趨復雜化，人民利益訴求多元化，我國基層治理步入了“新常態(tài)”，也面臨著新困難、新風險、新挑戰(zhàn)。當前，基層治理過程中出現(xiàn)的“疲態(tài)”已然成為不爭的事實，制約著基層治理的健康與可持續(xù)發(fā)展。

一、基層治理“疲態(tài)”之表征

(一)治理情緒低落與治理動力薄弱

作為人性中最重要的情感資源，情緒是基層治理者永葆沖勁、干勁、闖勁的動力基礎(chǔ)，也是增強存在感、滿足感、獲得感的情感源泉。美國學者Maslach與Jackson通過實證研究與分析工作倦怠量表得出，職業(yè)倦怠體現(xiàn)在情緒耗竭、非人格化、成就感低下三個維度，其中情緒耗竭是核心要素，如若基層治理行為主體出現(xiàn)持續(xù)性的情緒低落、情緒消沉、情緒衰竭，一方面會引發(fā)頭痛、呼吸困難、消化不良、免疫力低下等生理疾病；另一方面會誘發(fā)疲憊、壓抑、彷徨、無奈等心理痼疾。亞健康的身心狀態(tài)則必然消耗工作熱情，折損工作激情，喪失工作活力，進而降低基層行政運作與基層治理中的行為傾向和行動邏輯，削弱治理動力，減弱職業(yè)“拉力”。

(二)治理態(tài)度消沉與治理行為慵懶

工作態(tài)度是個體對于基層治理形成的固有的、穩(wěn)定的、持續(xù)性的思維邏輯和心理傾向，治理態(tài)度消沉與冷漠也對基層治理主體的行為邏輯帶來了嚴峻的考驗。由于基層治理是公益性、無償性、志愿性的過程，因而行為慵懶則是長期處于“疲態(tài)”的基層治理行為主體無法回避的現(xiàn)實。實踐中，“慵”體現(xiàn)在工作責任感、使命感、榮譽感缺失，具體表現(xiàn)在人浮于事、消極怠工、得過且過；“懶”體現(xiàn)在戰(zhàn)略觀、整體觀、大局觀薄弱，具體表現(xiàn)在墨守成規(guī)、安于現(xiàn)狀、經(jīng)驗主義，這也引發(fā)了政策落實不到位、利益協(xié)調(diào)不順暢、治理效力低下等基層治理“失靈”。

(三)治理認同感降低與治理成就感闕如

基礎(chǔ)性、周期長、制式化的基層治理過程再加上基層治理環(huán)境的艱苦性與復雜性的雙重考驗，基層治理行為主體容易產(chǎn)生焦躁、煩悶、厭惡等情緒，致使治理認同感降低。實踐證明，基層治理行為主體對于治理地位、性質(zhì)、過程的認同感降低乃是治理疲態(tài)的誘因?；鶎又卫沓删透嘘I如的原因在于：一方面，事無巨細的工作使得個人產(chǎn)出無法得以精細化和精準化地衡量或量化，致使基層治理人員產(chǎn)生悲觀、痛苦、失落的情緒；另一方面，由于組織內(nèi)部環(huán)境、結(jié)構(gòu)、資源不完善、不協(xié)調(diào)、不均衡，影響基層治理行為主體提升自我效能而無法增進治理滿足感、獲得感、成就感。

二、基層治理“疲態(tài)”之緣由

(一)行政體制的壓力

第一，科層制官僚體系束縛。在當前“一元主導、多元共治”的權(quán)威模式下，傳統(tǒng)的“自上而下”的科層制行政體制決定了上級乃至中央的政策命令須逐層、逐級、逐步傳達至基層政府。這不僅嚴重挫傷了基層治理的自覺性、自主性、首創(chuàng)性，也致使基層治理面臨空心化、分散化、碎片化的現(xiàn)實困境，迫使基層治理和以“自由、平等、協(xié)商、合作”為精髓的現(xiàn)代治理過程背道而馳。因此，“官僚主義”、“形式主義”、“形而上學”等思維模式和行為邏輯就成為“非人格化”行政體制的必然產(chǎn)物，也在一定程度上形成了基層治理疲態(tài)產(chǎn)生的根源。

第二，治理權(quán)責掣肘。承擔業(yè)務(wù)范疇與履行職責邊界的明確性、平衡性、協(xié)調(diào)性是基層治理良性、健康、可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。實踐中，由于基層治理中尚未出臺形式正規(guī)、內(nèi)容完備、程序合理、運行有序的權(quán)責規(guī)劃政策和實施方案，因此，容易產(chǎn)生權(quán)責模糊、矛盾、沖突、對立、異化現(xiàn)象。學者Robbins認為，繁重、復雜、瑣碎的工作負荷與職責或權(quán)責對立沖突都在一定程度上增強員工的壓力和不滿。由于監(jiān)督機制匱乏與獎懲機制不完備等因素的制約，自我懈怠、自我消耗、自我逃避等基層治理疲態(tài)現(xiàn)象無法避免。

第三，競爭與激勵機制匱乏。當前，面臨“強壓力、輕激勵”的基層治理現(xiàn)實，基層治理行為主體不能有效激發(fā)內(nèi)在動力以致產(chǎn)生“疲態(tài)治理”。究其原因，主要表現(xiàn)在三方面：一是基層治理行為主體的錄用、考核、晉升全過程由基層系統(tǒng)內(nèi)部運行，缺乏廣泛、公開、公平的外部競爭機制保障實施，無法從根本上體現(xiàn)競爭的明確性、規(guī)范性、系統(tǒng)性。二是根據(jù)我國《公務(wù)員法》之相關(guān)規(guī)定，穩(wěn)定性、制式化、嚴密性的基層治理行為主體身份、工作性質(zhì)、職級工資制度很難激發(fā)基層治理行為主體的工作熱情。三是行政化、主觀性、狹窄性的晉升模式與缺乏法治化、制度化、體系化的激勵機制也在一定程度上弱化了激勵的權(quán)威性、威懾性、實效性，導致基層治理行為主體的疲態(tài)和倦怠。

(二)社會環(huán)境的制約

第一，基層治理社會結(jié)構(gòu)變遷。改革開放以來，國家與社會關(guān)系的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型、權(quán)威力量的放松和社會力量的蓬勃發(fā)展也使得基層治理在與其碰撞、對接、妥協(xié)的過程中形成了全新的、動態(tài)的、平衡的協(xié)調(diào)關(guān)系，也形成了廣角度、多元化、全方位的社會結(jié)構(gòu)變遷，這種變遷體現(xiàn)在價值理念、利益集團、秩序結(jié)構(gòu)諸方面：價值理念的轉(zhuǎn)換與變革增加了利益整合與利益增進的難度，利益集團的分化與擴張凸顯了利益協(xié)調(diào)與利益補償?shù)囊?，秩序結(jié)構(gòu)重置與重組強化了治理技術(shù)革新與模式再造的價值。因而社會結(jié)構(gòu)變遷過程中的新問題、新風險、新挑戰(zhàn)、新要求，也是基層治理行為主體產(chǎn)生疲態(tài)與倦怠的基礎(chǔ)。

第二，基層治理社會基礎(chǔ)薄弱。黨的十九屆五中全會提出，要著力強調(diào)社區(qū)建設(shè)，不斷推進社會治理重心下移。近年來，我國基層治理的基礎(chǔ)依然薄弱，治理效率和治理效益亟待完善，治理質(zhì)量與治理績效有待提升。這是由于：一方面，我國東、中、西部基層治理中的資源稟賦、資源分配、資源供給差距凸顯，并有進一步擴大的趨勢；另一方面，由于所處立場、參照視角、觀念認知等因素的影響，基層治理主體的行為并未得到公眾的支持、肯定、認可、贊同，特別是在基層脫貧攻堅、征地拆遷、社區(qū)建設(shè)、物業(yè)管理等方面，一些基層治理主體遭受不必要、不公正、不合理的輿論壓力、攻擊指責、處分處罰，迫使其喪失工作熱情、動力、活力，誘發(fā)治理疲態(tài)與倦怠情緒。

第三，基層治理社會期望值過高。作為社會治理的核心要件，基層治理行為主體既是政府部門的“代言人”，又是公眾利益的“守護神”。一方面，當社會公眾利益與政府部門利益發(fā)生矛盾沖突或相背離相悖反之際，社會公眾寄希望于基層治理主體以社會公眾為立場，維護、捍衛(wèi)、增進其實際利益，進而發(fā)展政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等綜合利益；另一方面，隨著政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)化、公開化、透明化與政務(wù)監(jiān)督的多極化、多樣化、多元化，社會公眾有權(quán)通過批評、檢舉、申訴、控告等途徑實現(xiàn)對基層治理行為的監(jiān)督。事實上，社會公眾對于基層治理主體的期望有賴于合理的基礎(chǔ)，過高期望則會由于身心俱疲而產(chǎn)生職業(yè)倦怠的心態(tài)。

(三)個體干預(yù)的失靈

第一，自利性思想的桎梏。自利性思想是指基層治理行為主體以本部門或以個人利益為出發(fā)點和歸宿的思維邏輯。實踐中，自利性思想體現(xiàn)在仕途期許過盛、仕途追求過度、仕途攀比嚴重。因此，受領(lǐng)導職務(wù)的渴望、領(lǐng)導權(quán)力的誘惑、領(lǐng)導職位的企盼等自利性思想桎梏，一些基層治理行為主體容易產(chǎn)生心理扭曲、心態(tài)失衡、盲目焦慮等心理“痼疾”，故而面對工作壓力缺乏堅守力量，選擇回避、逃避、得過且過的倦怠情緒或心態(tài)。

第二，角色定位模糊。學者Chemiss提出：“在工作情境中，角色結(jié)構(gòu)模糊與工作壓力和工作負荷呈正相關(guān)，”即角色模糊、角色沖突、角色異化的程度愈高，組織行為個體的工作壓力、負荷、倦怠愈深。如前所述，由于社會結(jié)構(gòu)的變遷，“行政性”的基層治理格局愈加不能滿足和適應(yīng)自治權(quán)力、自治空間、自治需求日漸擴大的基層治理新趨勢。這也引發(fā)基層治理行為主體實踐中的角色沖突、越位、錯位現(xiàn)象，故而影響公信力與工作效率，產(chǎn)生治理疲態(tài)與倦怠情緒。

第三，職業(yè)發(fā)展規(guī)劃匱乏。當前基層治理隊伍“金字塔”式的剛性結(jié)構(gòu)與職業(yè)發(fā)展的不確定性之間的矛盾迫使基層治理行為主體長期處于迷茫、焦慮、失落中，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃與設(shè)計本職工作的熱情和動力，未能真正悅納、融入、投身于基層治理實踐并構(gòu)建美好職業(yè)愿景以強化基層治理的價值、意義、品位，部分行為主體甚至將基層治理工作視為“跳板”、“中轉(zhuǎn)站”、“過路橋”。因此，基層治理結(jié)果無法得到公眾普遍認可與贊同，最終會在治理實踐中表現(xiàn)出逃避、拖拉、懈怠的態(tài)度。

三、提升基層治理效能之創(chuàng)新策略

(一)優(yōu)化基層治理內(nèi)部機制

第一，革新人員遴選機制。根據(jù)2019年11月29日中共中央政治局會議修訂通過的《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》之相關(guān)規(guī)定，人員遴選實踐中，要在明確編制需求、規(guī)范編制標準、精確編制數(shù)量的基礎(chǔ)上，彰顯公平、公開、競爭、擇優(yōu)內(nèi)涵價值，落實人員分類選拔、分類管理、分類晉升制度，規(guī)范選拔標準、選拔程序、選拔過程，全面實施“聘任制”與“輪崗制”，增強人員交流與流動力度，激發(fā)基層治理行為主體的熱情與動力。

第二，完善競爭激勵機制。一是要打破不規(guī)范、人為干預(yù)、行政色彩濃厚的獎勵機制，通過優(yōu)化晉升路徑，提升晉升標準，拓寬晉升渠道，擴大晉升范圍，創(chuàng)新晉升模式等途徑建立競爭機制；二是要強化內(nèi)在激勵力度，培育基層治理主體的責任感、榮譽感、價值感與成就感，提升個體知識層次、業(yè)務(wù)水平、創(chuàng)新能力；三是建立以家庭、組織、社會為核心元素的精神支持系統(tǒng)，通過政府官網(wǎng)、政務(wù)微博、微信平臺、新聞媒體、社會輿論等途徑對工作認真、表現(xiàn)優(yōu)異、成績突出的個人予以獎勵、表彰、嘉獎，激活奮發(fā)向上的進取意識，防止和抵御疲憊與倦怠情緒。

第三，創(chuàng)新績效考核機制。要根據(jù)《關(guān)于進一步從嚴管理干部的意見》和《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，創(chuàng)新基層治理行為主體的績效考核機制。首先，要明確基層工作性質(zhì)、合理確定考核標準、規(guī)范績效考核依據(jù)、科學設(shè)置考核權(quán)重，切實將基層治理的每一項任務(wù)得以考核。其次，要進一步加大對基層治理關(guān)鍵崗位的考核力度，構(gòu)建科學性、可行性、可操作性的績效考核指標體系，積極探索綜合化、多元化、網(wǎng)絡(luò)化的績效考核方式。最后，強化黨組織、人大機關(guān)、行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)群團機關(guān)黨組織在績效考核中的規(guī)范、監(jiān)督、約束功能，確?？冃Э己说臏蚀_性、真實性、完整性。

(二)培育基層治理外部力量

第一，提升社會組織參與質(zhì)量。作為基層治理的“助力器”與“穩(wěn)壓閥”，社會組織自身參與質(zhì)量的有效提升對于提升基層治理效能具有相當?shù)鸟砸?。一方面，社會組織要依據(jù)2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》為依據(jù)，創(chuàng)造、完善、優(yōu)化社會組織資源平臺，搭建基層政府與社會組織的溝通橋梁，助力基層治理行為主體拓寬視野、豐富工作內(nèi)涵、改善治理取向；另一方面，社會組織要沖破行政藩籬、利益固化、人員異化等現(xiàn)實困厄，強化對于基層政府的觀察、調(diào)研、監(jiān)督力度，早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早應(yīng)對基層治理中出現(xiàn)的疲態(tài)或倦怠情緒，推進基層治理形成高質(zhì)量發(fā)展的新格局。

第二，增強企業(yè)參與效力?；鶎又卫韺嵺`中，應(yīng)充分發(fā)揮企業(yè)在推進基層治理健康可持續(xù)發(fā)展中的價值功用：一是要在黨的領(lǐng)導下，以實現(xiàn)社會共同目標、滿足共同需求、增進共同利益為發(fā)展愿景，充分發(fā)揮企業(yè)骨干帶頭人的引領(lǐng)作用，進一步完善和優(yōu)化組織架構(gòu)和價值功能，建構(gòu)企業(yè)基層治理聯(lián)席會議，履行協(xié)商議事和評議監(jiān)督職能。二是要強化企業(yè)社會責任，通過形塑議題、調(diào)查研究、對話協(xié)調(diào)、政策執(zhí)行、項目評議、效果監(jiān)督等程序?qū)崿F(xiàn)與基層政府資源互通、組織互聯(lián)、任務(wù)互動、功能互補，增強企業(yè)參與社會性、地區(qū)性、公益性、群眾性的基層治理效力，進而完善基層治理體系，提升基層治理效力。

第三，擴大公民參與力度。黨的十九屆五中全會提出，要在堅定不移發(fā)展民主政治的基礎(chǔ)上，積極擴大公民參與政治力度：一方面，通過培育公民社會、公民精神、公民文化，形塑、保持、維護公民與基層政府之間的信任關(guān)系，營造公民參與基層治理良好的社會氛圍；另一方面，應(yīng)建立一整套系統(tǒng)性、規(guī)范性、可行性的公民參與基層治理法律法規(guī)，明確與詳細說明公民參與基層治理的權(quán)利與義務(wù)，保障公民參與行為有法可依，同時要建構(gòu)表達機制、回應(yīng)機制、咨詢機制、協(xié)調(diào)機制、監(jiān)督機制，保障公民參與基層治理的真實性、科學性、有效性，為提升基層治理效力奠定堅實的社會基礎(chǔ)。

(三)重塑治理主體價值取向

第一，樹立主體理性觀念。習近平總書記提出，“基層治理人員要耐得住寂寞，守得住初心，才能堅定站在人民群眾的立場，才能協(xié)調(diào)好人民群眾的根本利益，才能做到'痛并快樂著'，而不會患得患失?！边@就要求，基層治理行為主體應(yīng)樹立理性觀念，不僅要在實踐中培育綜合治理和源頭治理的全局觀，也要型塑系統(tǒng)治理和協(xié)同治理的大局觀，還要發(fā)展認定事物、尊重規(guī)律、明辨是非的價值觀，并以此作為基層治理思維、價值取向、行為選擇的重要依據(jù)。同時，應(yīng)充分認識到基層治理的公益內(nèi)涵和公共部門的公共精神，將其內(nèi)化為一種信仰，一種追求，一種觀念，一種心態(tài)，并作為自覺抵御疲態(tài)與倦怠情緒的思想武器，推進自身時刻保持治理的內(nèi)在需求、精神動力、熱情活力。

第二，明確主體發(fā)展規(guī)劃。作為基層治理系統(tǒng)的重要細胞，行為主體不僅要通過豐富專業(yè)知識、增強業(yè)務(wù)水平、發(fā)展創(chuàng)新能力提升治理責任感、使命感、榮譽感，而且要通過明確主體發(fā)展規(guī)劃和設(shè)計發(fā)展目標激發(fā)起積極性、主動性、創(chuàng)造性以提升治理效能。一方面，行為主體要進行全面性、系統(tǒng)性、客觀性的“自我體檢”，逐步增強自尊心、自信心、自強心，為合理規(guī)劃個體發(fā)展目標建立堅實的精神基礎(chǔ)。另一方面，要建構(gòu)戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、科學性的思維模式，運用大數(shù)據(jù)，SWOT、Web2.0等技術(shù)工具明確工作性質(zhì)、探析發(fā)展前景、規(guī)劃發(fā)展愿景，并將其歸依于基層治理的戰(zhàn)略目標，從而煥發(fā)行為主體積極進取和樂于奉獻的精神品格，有效抵御治理疲態(tài)與倦怠。

第三，強化主體心理建設(shè)。基層治理行為主體的心理建設(shè)愈加引發(fā)全社會的關(guān)注。強化基層治理行為主體心理建設(shè)應(yīng)從兩方面入手：一是營造濃郁的治理文化，積累、凝練、篩選出一整套完整的治理文化乃是引導行為主體型塑優(yōu)良作風、完善人格品格、規(guī)范行為邏輯的“靈魂立法”。通過整合現(xiàn)有資源，營造“侵入式”的治理文化，創(chuàng)造正向、健康、公正的學習、工作、發(fā)展環(huán)境。二是要通過開展專家講授、心理健康服務(wù)、心理疾病救助等活動強化自身心理能力訓練，運用政務(wù)平臺、手機APP、“心理云”等現(xiàn)代技術(shù)手段跟蹤、監(jiān)測、評估，便于基層治理行為主體調(diào)試、調(diào)整、矯正自身心理健康和思想情緒，時刻保持樂觀、積極、進取的工作態(tài)度。