我國城市基層社會治理體系及配套措施的構建與完善

賀曲夫，曾萬濤

(1.湖南科技大學商學院，湖南 湘潭 411201；2.湖南省人民政府發(fā)展研究中心，湖南 長沙 410011)

黨的十九屆四中全會明確提出推進國家治理體系和治理能力現代化，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全”[1]。我國城市基層需要構建一個完善的治理體系，探索一個科學而切實可行的實現路徑，建設一個基于網絡的空間管理體系、公共服務體系、重大突發(fā)事件應急處置體系等，持續(xù)推動社會治理重心向基層、向社區(qū)下移，保障居民的合法權益，以及安全、便捷的生活環(huán)境[2]，推進我國城市基層的和諧穩(wěn)定、安居樂業(yè)和長治久安。

一、我國城市基層治理體系的基本現狀

在我國多年的城市基層治理實踐中，已經形成了一個相對穩(wěn)定的行政區(qū)(街道辦事處)—社區(qū)(居委會)—居民小區(qū)治理體系。這個體系上接區(qū)或不設區(qū)的市(縣級市)政府，下聯普通居民，共同構成了具有鮮明中國傳統(tǒng)街坊特色的城市基層治理結構與運行體系。

改革開放以來，我國各地進行了改革與完善城市基層治理體系的探索與實踐，進一步理順了政府與社區(qū)的關系，創(chuàng)新社區(qū)組織及其運行機制，取得可喜成就。當前，我國的城市基層治理體系主要是指在城市基層的街道—社區(qū)—小區(qū)的縱向系統(tǒng)范圍內，實行“一級行政，二級自治”的縱向管理體制，由基層政府(街道辦事處)—社區(qū)居委會—小區(qū)業(yè)委會、各種社會組織與團體、社區(qū)公民依據一定的規(guī)則和規(guī)定，通過協(xié)商與協(xié)調、資源共享等多種方式管理社區(qū)事務，以增加內部凝聚力，維護居民的合法權益，共同推進社區(qū)建設及社會發(fā)展。

二、當前我國城市基層治理體系存在的主要問題

由于歷史原因，多年來，在我國城市基層治理體系運行過程中，行政區(qū)現有運行體系過度嵌入在社會自治結構中，即政府行為深度介入社區(qū)居民自治，致使社區(qū)自治性自治形成明顯的行政化傾向，從而導致社區(qū)居委會和居民小區(qū)的自治組織發(fā)育不完全，并由此產生一系列問題。

(一)法定的職能結構與自治功能和現實中責權利不匹配與錯位現象嚴重

首先，街道辦事處只是上級政府的派出機關[3]，而不是正式的一級行政區(qū)，現實中的街道辦事處卻是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政區(qū)的模式設置機構、進行運轉，并對社區(qū)居委會進行管理，市(區(qū))政府職能部門經常越過市(區(qū))政府，將部門管理工作徑直交付給街道辦事處，混淆了街道辦事處的定位，以及與市(區(qū))政府職能部門的職責關系。其次，按照法律法規(guī)，社區(qū)居委會是社區(qū)居民的自治組織，依法應該實行居民自治[4]，可現實是它們被街道辦事處當成自己的下級機關，按照行政化(而非自治)的模式與方式進行管理。再次，居民小區(qū)本應實行居民自治，以自組織的形式自行運轉，但目前卻成為了以物權法、業(yè)主委員會和物業(yè)公司為中心的一系列問題和矛盾的集合體?？傊?，街道辦事處不是政府卻按政府模式運轉并進行管理，社區(qū)居委會是自治組織卻實行行政化管理，居民小區(qū)要自治卻被物業(yè)公司捆住手腳。

(二)城市政府職能部門的行政化管理措施與社區(qū)工作無法很好匹配

筆者在基層調研時發(fā)現，很多城市政府(主要指縣級市、區(qū)政府)的職能部門，將本屬于自己的一些管理職能或專業(yè)業(yè)務大量下沉到社區(qū)，變成社區(qū)的任務，要求社區(qū)限時保質保量完成，并作為對社區(qū)實行績效考核的指標。如：湖南省湘潭市Y區(qū)住建部門將本應由自己部門承擔的全區(qū)居民房屋危房結構等級認定的任務，直接安排到各街道和社區(qū)，要求限期完成。社區(qū)工作人員原本人員不多且日常工作任務繁雜，加之一無認定房屋結構等級的專業(yè)知識，二無認定資質，三無專業(yè)設備，只好連蒙帶猜地胡亂填寫表格以交差了事。類似的事情比比皆是，讓各社區(qū)苦不堪言。

(三)社區(qū)管理高層次人才缺乏，事務繁雜，管理難度大

首先，由于社區(qū)的非政府性和基層性，既無法給社區(qū)工作人員一個穩(wěn)定的編制和光明的前途(晉升機會)，又無法提供較高的薪水和福利待遇，這決定了社區(qū)無法吸引優(yōu)秀的高學歷、高層次的人才，導致社區(qū)管理工作缺乏中高端管理人才和專業(yè)人才。其次，本應實行社區(qū)居民自治的社區(qū)居民委員會，卻被街道辦事處當成下屬機構，大量的行政性事務壓頂，創(chuàng)建工作、填報表格、應付檢查等，耗費了本就不多的社區(qū)人員大量的時間和精力，使之根本無法安心社區(qū)管理與服務，更談不上全力指導社區(qū)自治事務。再次，社區(qū)直接面對居民日常生產生活，大事小情均要處置，但社區(qū)居民多、來源雜、素質參差不齊，居民訴求多，如鄰里關系、空巢老人和留守兒童等，碰到征地拆遷與市政建設，則矛盾與利益沖突更加復雜多樣。但社區(qū)由于人才缺乏、人員不夠、職權限制等原因，無法深入細致地解決問題，導致矛盾與糾紛不斷升級，有的甚至惡化為違法犯罪行為。

(四)社區(qū)居民意識與認同感不強烈，居民小區(qū)自治不成熟

大多數居民對自己所在社區(qū)的“居民意識”不強烈，認同感相當薄弱，鄰里關系淡薄，社區(qū)居民之間的互助互動較少，對社區(qū)管理、設施維護與人文發(fā)展關心度嚴重不足。主要原因是社區(qū)居民大多有自己的工作單位，其人事關系、黨群關系、工作與社交圈大多不在社區(qū)，他們僅僅將社區(qū)看作非工作時間的休憩和居住地點，故而對社區(qū)認同感不足[5]。這也直接導致居民對小區(qū)管理與小區(qū)事務參與度不高，居民小區(qū)自治遠沒有成熟起來。同時，各小區(qū)業(yè)委會也面臨無辦公地點、無經費，其成員很少能全職從事小區(qū)事務管理，且其職權也多被物業(yè)公司壓制等窘境，無法正常行使法定的居民自治職權，甚至有的居民小區(qū)長期都沒有成立業(yè)委會。并且，相當部分小區(qū)物業(yè)公司管理極不規(guī)范，法律與服務意識差、態(tài)度不友善、收費隨意、財務不公開等現象非常普遍，引起強烈不滿，導致與業(yè)主關系并不和諧，部分業(yè)主以拒交或者延期繳納物業(yè)管理費來抗爭，雙方矛盾突出。

三、構建完善的城市基層行政區(qū)(街道辦事處)—社區(qū)—居民小區(qū)治理體系

從行政學的角度來看，行政區(qū)與社區(qū)關系的實質是政府與社會的關系。行政區(qū)通過其行政組織和明確的行政職能自上而下地實現國家與地方的行政管理；而社區(qū)與居民小區(qū)的管理更加強調公共參與，以群眾性自治行為為主[6]。因此，一個合理的城市基層行政區(qū)(街道辦事處)—社區(qū)—居民小區(qū)治理體系，行政手段和自治手段必須有明確的分工，在此基礎上，構建一個符合社會主義市場經濟體制需要的、能夠有效促進和滿足城市基層社會公共服務和公共管理需要的管理體制，才能形成“行政有效適度主導，社會多方參與，社區(qū)小區(qū)自我管理”的社會和諧共生的城市基層治理體系。

(一)一級行政：改革和完善街道辦事處的功能定位和服務體系

1．明確街道辦事處的職責定位

對街道辦事處進行合理定位應遵循“權責利一致”和“職權法定”的原則。第一，依照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，街道辦事處僅僅是市轄區(qū)、不設區(qū)的市人民政府的派出機關，不具備完整的行政管理權和獨立的行政執(zhí)法資格，其職責定位也應該是完成上級人民政府交辦的事項，同時在上級政府授權和指導下,對本街道轄區(qū)進行綜合管理，協(xié)調和監(jiān)督職能部門的“七站八所”進行專業(yè)管理。第二，《居民委員會組織法》明確規(guī)定了街道辦事處有對居民委員會指導、支持和幫助的職權，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《城市居民最低生活保障條例》等分別賦予街道辦事處從事相關社會管理與公共服務的職權和職責。第三，部分省(自治區(qū)、直轄市)與大中城市制定了地方性法規(guī)，對街道辦事處在城市管理、社會管理、社區(qū)服務、居民工作等方面的工作職責進行了較為詳細具體的規(guī)定，如湖南省政府于2019年10月21日發(fā)布《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力清單和責任清單》和《湖南省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)經濟社會管理權限指導目錄》[7]，這無疑是對城市基層街道辦事處職責權力利益的進一步清晰與明確，有利于促進其工作的有效開展。

2．理順街道辦事處與社區(qū)居委會之間的關系

2010年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》(中辦發(fā)[2010]27號)，再次明確“我國城市社區(qū)居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”[8]。這要求對社區(qū)居委會與街道辦事處、區(qū)(市)政府職能部門的職責進行全面清理、重新劃分，保障社區(qū)自治，落實《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，明確街道辦事處與社區(qū)居委會是指導、服務與監(jiān)督的關系，并非領導與被領導的上下級關系，構建政府與社區(qū)和諧互動關系。

第一，明確街道辦事處指導社區(qū)建設的社會職能，街道辦事處應指導與支持社區(qū)內各社會組織與全體居民自我組織起來，利用各種社會資源，開展多樣化社區(qū)服務，培育其自我管理、自我服務的自治能力，提高居民生活品質[9]。第二，涉及行政執(zhí)法、行政管理的工作則由市(區(qū))職能部門或得到授權的街道辦事處負責。第三，屬于社區(qū)和小區(qū)居民自治范圍內的事務，交由社區(qū)居委會、居民小區(qū)及各種社會組織自己處理，街道辦事處進行監(jiān)督。第四，對需要社區(qū)協(xié)調、協(xié)助、配合工作與事務，或者需要街道辦事處和職能部門支持的工作與事務，必須做出明確細致的規(guī)定。

(二)二級自治：構建社區(qū)和居民小區(qū)自治體系

1．加強黨的領導，踐行基層協(xié)商民主

社區(qū)居委會不是街道辦事處的下級機構，而是依法代表城市社區(qū)居民利益并為其發(fā)聲的法定的居民自治團體；居民小區(qū)業(yè)主委員會(業(yè)委會)是小區(qū)居民經過法定程序選舉成立的自治性組織。明確社區(qū)居委會和居民小區(qū)業(yè)委會的自治地位，分清街道辦事處與社區(qū)居委會和居民小區(qū)業(yè)委會的職責權限，使三者在各自權限范圍之內行使職權、承擔事務。在這個過程中，必須加強黨的核心領導作用，不斷提高黨組織在基層社會治理在政治、思想方面的領導作用，發(fā)揮黨組織的領導核心和共產黨員先鋒模范作用。積極踐行基層協(xié)商民主，協(xié)調與整合各種社會資源，充分激發(fā)社會潛力，維護居民的利益，化解社會矛盾，維護社會公平公正，更好地促進社區(qū)與居民小區(qū)自治體系的建設。

2．突出社區(qū)居民的自治意識與服務意識

社區(qū)自治與小區(qū)居民自治的前提在于居民具有良好的自治意識與歸屬感，能夠主動參與社區(qū)和小區(qū)的建設。這要求社區(qū)居委會必須改變長期充當政府代理人的角色，從行政化管理轉變?yōu)榉站用?；社區(qū)居委會主要負責人不再由政府(街道辦事處)指派，而是由社區(qū)全體居民依法民主投票選舉產生，成為居民利益的代表，維護居民利益，充分體現“從人民中來，為人民服務”的理念，同時為政府(街道辦事處)工作的推行提供相應的協(xié)助與支持，真正成為居民和政府之間的橋梁。居民小區(qū)業(yè)委會及其成員也必須由小區(qū)全體居民民主投票選舉產生，鼓勵居民參與社區(qū)和居民小區(qū)各方面建設，以確保居民自治權力的實現，從而提高居民的自我管理、自我服務的能力。居民小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)公司及其他社會組織更應該立足于本小區(qū)居民的利益，加強服務意識，以維護本小區(qū)良好的人居環(huán)境與氛圍。

3．推廣街區(qū)制，促進商住和諧與社區(qū)安居樂業(yè)

2016年2月6日，中共中央國務院發(fā)布《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，明確要求打開封閉小區(qū)、推廣街區(qū)制[10]。這意味著商住混合將成為未來我國城市規(guī)劃與建設的主題。商住混合可以密切居民來往，降低居民生活半徑，但也會引發(fā)商與住之間的利益沖突與矛盾。健全法律法規(guī)與各種規(guī)章制度，采取多種有效措施實現商住和諧共生，共同構建和諧宜居、個性分明的現代化城市社區(qū)，從而實現社區(qū)居民安居樂業(yè)。強化社區(qū)特色文化建設，是培育商家與居民對社區(qū)人文認同的重要舉措，確立并大力宣傳具有本社區(qū)特色的文化符號，使之成為社區(qū)居民和商家共同對小區(qū)共同的認知。

四、完善城市基層治理體系的配套措施

除了明確街道辦事處、社區(qū)居委會和居民小區(qū)的定位與職能外，尚需要從建立健全政策法規(guī)、建設公共服務平臺、完善重大災害及突發(fā)事件應急處置機制等方面入手，開展公共事務管理以使公共利益最大化，才能構建一個能穩(wěn)定有序、可持續(xù)運行的大中城市基層行政區(qū)—社區(qū)—居民小區(qū)治理體系。

(一)建立健全街道辦事處—社區(qū)—街區(qū)制小區(qū)政策法規(guī)保障體系

1．加快建設與完善城市基層治理的法律法規(guī)體系

2009年6月27日，全國人大常委會宣布廢止1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》，現在亟需制定一個新的街道辦事處組織條例或組織法，明確其職責范圍。同時，對現行《居民委員會組織法》作出必要的修改與完善，更加強調與突出社區(qū)自治與服務功能。并且，制定專門的《城鎮(zhèn)居民小區(qū)自治條例》，凸顯法制條件下街區(qū)制居民小區(qū)自治的具體實施及合法權利的保護等。此外，還需要按照《民法典》的最新精神，對《物業(yè)管理條例》等其他涉及社區(qū)與小區(qū)居民權利的法律法規(guī)進行與時俱進的修改和完善，切實保護推廣街區(qū)制后小區(qū)居民的合法權益。

2．制定與實施嚴格的社區(qū)公共服務行業(yè)準入規(guī)則

完善對社區(qū)公共服務的監(jiān)督制度，對進入社區(qū)公共服務行業(yè)的社會組織(如物業(yè)公司、水電維護維修單位、電視電話網絡鋪設單位、停車位收費與管理單位、快遞服務點、水電燃氣代收代繳營業(yè)點、送水送氣單位、托幼單位等)建立嚴格的資格審核制度，實施信譽評級，只允許規(guī)范的、合標準的、負責任的社會組織進入社區(qū)公共服務供給領域，保證公共服務供給質量。并應加快制定社區(qū)服務義工制度，推動義工活動向社區(qū)流動，為社區(qū)公共服務和社區(qū)治理做貢獻。

(二)建立與完善街道辦事處—社區(qū)—街區(qū)制小區(qū)公共服務平臺體系

1．增加社區(qū)便民服務中心的數量并有效整合現有服務窗口

①河道清淤慢于淤積速度。聯產承包之前，采用傳統(tǒng)的罱河泥方式積肥， 按 5~8 m3/畝（75~120 m3/hm2）計算，全市 400萬畝（26.67萬 hm2）農田需積肥2 000萬~3 200萬m3，全市1.9萬km農村河道深罱一遍還不夠，河道不存在淤積狀況。而今，蘇州市每年輪浚土方1200萬m3，且蘇州市處長江下游太湖地區(qū)，河道兩岸還存在嚴重的岸坡墾種現象，根據土壤平均侵蝕模數和水土流失值，水土流失量達2 000~3 000 t/（km2·a）， 全市年淤積總量達1 464萬m3，加上建筑和生活垃圾200萬m3/a，每年還有近500萬m3沒有清淤。

隨著街區(qū)制的建立，小區(qū)與居民事務的日益增加，需要不斷完善社區(qū)公共服務項目及設施，形成運作高效且可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)公共服務長期穩(wěn)定供應格局。應不斷增加、合理布局的便民服務中心，并加強相關宣傳，使居民及時了解各便民服務中心的服務范圍和內容。同時，本著服務居民、踐行“最多跑一次”的服務要求，公布各項服務需要準備的資料與服務流程，并整合現有窗口組隊，每個窗口均設定“A、B角”崗位，互相熟悉彼此服務業(yè)務，確保隨時都能為居民辦理相關業(yè)務，提高服務效率。

2．構建有效的溝通反饋機制和矛盾調解機制

社區(qū)便民服務中心的設立，應能反映居民的客觀需要，關注居民的實際困難與普遍關心現實問題，掌握社情民意。便民服務中心收到居民投訴后，在充分保護居民隱私的情況下，應該盡快加處理，或及時提交上級主管部門處理，并及時向居民反饋處理進程與結果。同時，積極構建社區(qū)矛盾調解機制，在社區(qū)便民服務中心建立人民調解工作室，聘請社區(qū)居民中的律師、司法工作人員、老黨員或德高望重的同志擔任調解員，針對社區(qū)矛盾，整合街道、社區(qū)、社會力量，推行三位一體三級聯動，傾聽群眾訴求，化解鄰里糾紛，預防矛盾激化，維護社區(qū)與居民和諧穩(wěn)定。

3．搭建社區(qū)居民友好互助與社區(qū)事務參與平臺，組建社區(qū)志愿者隊伍

充分利用社區(qū)內多種社會資源，搭建多種多樣的居民友好互助平臺、社區(qū)事務參與平臺，組建社區(qū)志愿者隊伍，為社區(qū)居民代辦一些社會事務，如代辦老年卡、公交卡，代交水電燃氣費，理發(fā)修鞋、家電修理等。社區(qū)內熱心公益與公義的愛心人士可以通過這些平臺積極參與社區(qū)內部事務管理，參與社區(qū)內幫老助幼、扶助弱勢的事務與義工服務，為廣大居民服務。這些平臺和志愿者隊伍作為社區(qū)服務的重要補充，可以推動城市社區(qū)公共服務蓬勃、健康發(fā)展，真正體現“出入相友、守望相助、疾病相扶持”的中華傳統(tǒng)美德[11]。

4．建立和完善全方位覆蓋社區(qū)公共場所的監(jiān)控體系

(三)構建街道辦事處—社區(qū)—小區(qū)的重大災害和突發(fā)事件應急處置機制

1．街道辦事處應積極承擔災害風險管理責任

在完善的城市基層治理體系背景下，重大災害與突發(fā)事件(如地震、臺風、暴風雨雪、重大公共衛(wèi)生事件等)的風險管理工作重心逐漸下移。隨著國家相關法律的完善，明確和強化街道辦事處、社區(qū)居委會與居民小區(qū)物業(yè)等組織以及居民個人在災害風險治理中應盡的責任和義務，強化街道辦事處并充分發(fā)揮其在災害風險治理中的主體作用，推進應急管理部門釋放資源，組建社區(qū)專業(yè)化與業(yè)余化相結合的應急救援隊伍，加大社區(qū)層面應急管理投入，加強社區(qū)應急基礎設施設備敷設。

2．構建社區(qū)重大災害和突發(fā)事件風險網絡治理模式

按照災害風險治理的構成要件、理念與機制、組織機構，進一步完善社區(qū)層面的災害風險治理預案體系。第一，強化社區(qū)居民對災害的防患的意識，增強社區(qū)居民自救、互救理念，提高社區(qū)公眾的自救互救意識和技能；第二，健全社區(qū)層面應急管理的專(兼)職組織機構，選配必要的骨干人員與隊伍。第三，明確社區(qū)居委會、居民小區(qū)及各社會組織、社區(qū)居民的責任和義務，采取政策引導、制度建設和措施激勵推動社區(qū)公眾廣泛參與風險治理，構建以社區(qū)居委會為核心、各社會組織與居民積極響應的應急管理綜合協(xié)調機制。

3．建立災害風險治理目標責任制

各級政府要建立“以防為主、防治結合”、注重長期績效的災害風險治理目標責任制，加強對災害風險監(jiān)測、預警與應急準備的考核評價與監(jiān)督，完善社區(qū)基層單位應急管理預案的考核評價方案和具體的實施細則，強化監(jiān)督和考評，把災害風險治理長期績效作為社區(qū)等基層單位及相關上級部門和官員工作績效和晉升考核的重要評價標準，建立起有效的社區(qū)安全保障體系。