探索建設(shè)工程檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型的杭州范例——以杭州市工程建設(shè)電子檔案單套接收及管理試點為例

■ 劉 申 余子豐/杭州市城市建設(shè)檔案館

1 單套試點背景

1.1 信息技術(shù)智聯(lián)萬物，漸趨成熟

隨著新一代信息技術(shù)的持續(xù)發(fā)展，我們已經(jīng)進入“大智物移云”時代，大數(shù)據(jù)、智能化、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術(shù)已經(jīng)融入檔案工作的方方面面，深刻改變了檔案工作方式，并成為檔案事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的主要推動力。從檔案發(fā)展歷史上來看，每一次關(guān)鍵性技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，都推動檔案業(yè)態(tài)及其運作方式、組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

1.2 理論研究持續(xù)走熱，漸趨一致

檔案理論界對于電子文件和電子檔案單雙套、單雙軌問題的研究持續(xù)走熱，主張電子文件單套制歸檔和電子檔案單軌制運行管理逐漸成為主流。2018年12月第九屆“中國電子文件管理論壇”設(shè)定“從雙軌到單軌——國家信息化戰(zhàn)略背景下的電子文件管理”主題，在推進電子文件單套制歸檔和電子檔案單軌制運行管理方面達成了廣泛共識。

1.3 政策法規(guī)已然確立，漸趨完善

近年來，國家相繼出臺一批政策法規(guī)，電子檔案的法律地位逐漸明晰。2004年頒布的《電子簽名法》為電子檔案的有效性提供了重要的法律依據(jù)，2018年國家檔案局第14號令發(fā)布的《電子公文歸檔管理暫行辦法》第七條規(guī)定：“符合國家有關(guān)規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔”，第一次提出了可以僅以電子形式歸檔。2020年新修訂《檔案法》新增“檔案信息化建設(shè)”專章，明確“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，從法律層面為推行電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理提供了更高層次的制度保障。

1.4 國內(nèi)外實踐星火燎原，漸趨深入

美國、歐盟、澳大利亞、韓國等都在積極推進電子檔案的單套管理與電子文件的單軌運行。2011年澳大利亞政府通過《政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型政策》規(guī)定2020年所有機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動記錄均以數(shù)字形式產(chǎn)生；美國行政管理和預(yù)算局與NARA于2012年聯(lián)合發(fā)布《管理政府文件指令》，要求聯(lián)邦機構(gòu)盡可能地消滅紙質(zhì)文件；韓國在2008年總統(tǒng)令和2015年《電子政務(wù)法》的推動下，正在進入遠程協(xié)同職能辦公的新階段，即“超越無紙”階段。歐盟制定了《電子文件管理通用需求》和IS015489等文件管理國際標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)相關(guān)實踐。

在國內(nèi)，電子文件歸檔的實踐在各地不斷深入，漸有“燎原之勢”。2019年12月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》明確規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布的信息、通信信息、電子交易記錄、文檔、圖片、音頻、視頻等電子數(shù)據(jù)可以作為訴訟證據(jù)；2015年12月，新修訂的《會計檔案管理辦法》規(guī)定，滿足一定條件的電子會計資料可僅以電子形式保存，形成電子會計檔案。2017年10月，杭州市城建檔案館在浙江省“最多跑一次”改革的推動下，在全省范圍內(nèi)率先啟動了建設(shè)工程電子文件在線歸檔試點。2019年上海市城建檔案館以數(shù)字化竣工圖接收為突破口，實現(xiàn)了數(shù)字化竣工圖單軌制接收。

2 試點開展概況

按國家檔案局下達的試點任務(wù)要求，電子檔案單套管理包括電子檔案的移交接收、管理利用和長期保存。結(jié)合《試點工作方案》和專家評審意見，本次試點工作重點圍繞接收方式、接收標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、“四性”檢測以及平臺改造建設(shè)等方面開展。

由于工程建設(shè)項目的周期性，建筑、道路、橋梁、綠化、軌道交通、地下管線等不同類型建設(shè)項目城建檔案館接收進館的工程檔案內(nèi)容不同。試點項目從工程項目和參建企業(yè)兩個維度出發(fā)，選取同時符合項目處于在建階段、近年內(nèi)即將竣工、管理信息化水平較高和工程檔案信息化管理水平較高的建設(shè)單位一起參與試點工作。最終確定華東勘測設(shè)計研究院三墩基地改復(fù)建工程作為試點項目，該項目建設(shè)單位同時也是項目建設(shè)五方主體中勘察、設(shè)計、施工單位之一，有助于施工階段工程電子檔案的接收。

經(jīng)過一年多的試點工作，我們梳理建設(shè)工程電子檔案的歸檔時間節(jié)點、接收方式，重構(gòu)了既適應(yīng)單套電子文件接收管理特點，又對應(yīng)工程審批制度改革要求的業(yè)務(wù)流程；制定“四性”檢測方案，成功改造了既符合試點要求，又滿足國產(chǎn)化運行條件的信息系統(tǒng)，并在平臺上通過了試點項目單套歸檔的全過程測試；對涉及單套電子檔案管理的相關(guān)制度規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)提出了適用性意見建議，并結(jié)合工程建設(shè)電子文件的特點，形成《工程建設(shè)電子檔案在線接收技術(shù)規(guī)范》《工程建設(shè)電子檔案在線接收管理規(guī)范》《工程建設(shè)電子檔案“四性”檢測方案》。

9月初，著名葡萄酒講師朱利安——中文說得最溜的法國人，收到了來自葡萄酒大師協(xié)會的郵件——自己MW的盲品的考試順利通過了！這就意味著，他離“葡萄酒大師”只差最后的“論文”（Research Paper）。但不知道為什么，他并沒有想象中那樣欣喜若狂。

3 主要做法經(jīng)驗

3.1 實際操作層面

3.1.1 梳理建設(shè)工程電子檔案歸檔節(jié)點。針對工程建設(shè)電子檔案形成周期長的特點，我們對應(yīng)工程審批制度改革將工程建設(shè)項目審批流程劃分為立項用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗收四個階段（參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》），統(tǒng)籌考慮過程管理與接收節(jié)點，按工程準(zhǔn)備、工程施工、竣工圖形成和竣工驗收四個節(jié)點開展工程建設(shè)電子檔案接收工作，保證既突出“在線接收”這一節(jié)點管理，又涵蓋工程建設(shè)電子檔案形成全過程管理。

3.1.2 區(qū)分不同來源工程電子檔案接收方式。按照政府類和非政府類兩種來源，建筑工程檔案進館范圍116項材料中由政府部門產(chǎn)生的有16項，主要在項目前期立項審批和竣工驗收時產(chǎn)生。目前浙江省已實現(xiàn)建設(shè)工程投資項目全流程網(wǎng)上審批，建設(shè)項目證照類文件均在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)“浙江省工程項目審批監(jiān)管系統(tǒng)”中形成，通過政府部門間實現(xiàn)共享。其他由建設(shè)五方主體、第三方測評機構(gòu)等非政府部門產(chǎn)生的電子文件，由建設(shè)單位確認(rèn)歸檔后，通過在線上傳的方式向城建檔案館移交。

3.1.3 提供在線和離線兩種電子檔案移交方式。現(xiàn)階段樁基檢測報告等第三方檢測機構(gòu)出具的文件、鋼筋出廠證明文件等建筑原材料合格證等大量施工階段的工程文件尚不具備原生電子文件歸檔條件。實踐中也有不少建設(shè)單位愿意選擇離線移交工程檔案。因此，適應(yīng)不同移交方式需求，我們在信息系統(tǒng)改造過程中，通過浙江省統(tǒng)一身份認(rèn)證、電子簽章、數(shù)據(jù)共享、流程控制、全過程留痕等技術(shù)手段，實現(xiàn)電子檔案在線接收及管理。同時，提供接口標(biāo)準(zhǔn)滿足離線接收需求，為不同電子檔案接收提供可供選擇的途徑。

3.2 技術(shù)運用層面

3.2.1 成功改造既符合試點要求，又滿足國產(chǎn)化運行條件的信息系統(tǒng)。試點過程中，適逢浙江省加快推進國產(chǎn)化建設(shè)進程，我們在改造現(xiàn)有的信息系統(tǒng)時自加壓力,將操作系統(tǒng)由Windows變?yōu)長inux，開發(fā)語言由.Net變?yōu)镴ava，數(shù)據(jù)庫由SQL、MYSQL變?yōu)檫_夢等國產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，原有系統(tǒng)中的圖像查看控件、地圖控件、接口標(biāo)準(zhǔn)等均需重新開發(fā)。經(jīng)3個月的調(diào)整完善，最終實現(xiàn)了既滿足試點工作要求，又滿足國產(chǎn)化要求，還能滿足工程建設(shè)五方主體中大量使用非國產(chǎn)化終端的社會用戶需求的系統(tǒng)平臺開發(fā)建設(shè)工作。

3.2.2 開發(fā)“四性”檢測工具，實現(xiàn)平臺“四性”檢測功能。平臺通過后臺內(nèi)置“四性”檢測工具，對建設(shè)單位上傳或接口交換到平臺的電子檔案開展自動檢測。對于檢測發(fā)現(xiàn)問題的電子檔案，鎖定檔案名稱、位置和具體問題情況，形成檢測報告反饋建設(shè)單位進行整改。為避免建設(shè)單位在電子檔案上傳系統(tǒng)后，才能獲取檢測結(jié)果，造成工作反復(fù)，在平臺中同步為建設(shè)單位提供“四性”檢測工具，用于其自行開展檢測，實現(xiàn)與平臺統(tǒng)一“四性”的檢測標(biāo)準(zhǔn)。同時，鑒于當(dāng)前存在紙質(zhì)檔案掃描件和電子件共存的情況，因此在“四性”檢測中對兩者加以判別、區(qū)分和統(tǒng)計，為今后的原生態(tài)電子檔案單套制接收的可行性積累應(yīng)用數(shù)據(jù)。

3.2.3 引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)，解決電子文件安全認(rèn)證問題。由于工程建設(shè)電子檔案電子來源廣泛，不可避免地出現(xiàn)一份檔案上多個不同單位的電子簽章。如果采用單一的電子簽章核驗的方式，在校驗中后續(xù)簽章會對前序簽章產(chǎn)生“噪音”信息，干擾最終核驗結(jié)果。我們在試點中引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)，分別采用接口核驗和哈希值校驗兩種技術(shù)對電子簽章和電子檔案進行檢測。接口校驗，通過與浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)（或其他簽章公司）對電子簽章的數(shù)據(jù)格式正確性、簽名值正確性、證書有效性、時間戳有效性、簽章有效性等內(nèi)容核驗；哈希值校驗，通過文件產(chǎn)生環(huán)節(jié)、文件包封裝環(huán)節(jié)分別形成哈希值，完成電子檔案上傳后對文件和文件包兩個哈希值進行校驗，以確定是否被篡改。電子檔案上無論簽章數(shù)量多少，無論簽章是否互認(rèn)，均以哈希值來確定電子檔案是否被篡改。通過兩種技術(shù)互補，確保“四性”檢測更為精準(zhǔn)、有效。

3.3 制度規(guī)范層面

試點過程中，針對此次試點涉及的制度規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)《文書類電子檔案檢測一般要求》《國家檔案局關(guān)于電子檔案移交與接收辦法》《電子檔案移交接收操作規(guī)程（征求意見稿）》《電子檔案單套管理一般要求（征求意見稿）》《電子檔案管理系統(tǒng)基本功能規(guī)定》《電子檔案管理系統(tǒng)通用功能要求》等提出了適用性意見建議，并結(jié)合工程建設(shè)電子文件的特點，形成了《工程建設(shè)電子檔案在線接收技術(shù)規(guī)范》《工程建設(shè)電子檔案在線接收管理規(guī)范》《工程建設(shè)電子檔案“四性”檢測方案》，供業(yè)內(nèi)推廣實施工程建設(shè)電子檔案單套制接收、管理參考借鑒。

4 相關(guān)成果應(yīng)用

4.1 重構(gòu)面向單套電子文件接收和管理的業(yè)務(wù)流程

根據(jù)建設(shè)工程電子檔案接收范圍，梳理形成主體、接收方式、接收時點、文件類型等，形成《杭州市建筑工程電子檔案來源梳理列表》，確定政府部門形成的項目開竣工審批電子文件在線歸檔時，向建設(shè)單位提供接口共享方式獲取，建設(shè)五方主體及工程材料供應(yīng)商等企業(yè)形成的工程建設(shè)電子檔案，由建設(shè)單位通過在線接收系統(tǒng)平臺移交。同時提供在線和離線兩種電子檔案移交方式。

4.2 改造滿足“四性”檢測和國產(chǎn)化要求的信息平臺

在需求調(diào)研、流程梳理、接口申請等前期工作基礎(chǔ)上，依托已建工程建設(shè)電子檔案在線接收及管理系統(tǒng)，進一步改造完善工程建設(shè)電子檔案在線接收平臺，通過浙江省統(tǒng)一身份認(rèn)證、電子簽章、數(shù)據(jù)共享、流程控制、全過程留痕等技術(shù)手段，實現(xiàn)電子檔案在線接收及管理。

4.3 形成符合實際的電子檔案接收和管理的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

4.3.1 工程建設(shè)電子檔案在線接收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。主要對工程建設(shè)電子檔案格式、電子簽章、電子檔案元數(shù)據(jù)及“四性”檢測方案、數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)等五方面進行規(guī)范。其中電子檔案分文本文件、元數(shù)據(jù)文件、數(shù)碼照片、視頻文件、音頻文件、數(shù)據(jù)庫文件、虛擬現(xiàn)實文件（BIM應(yīng)用）以及地理信息數(shù)據(jù)文件等不同類型；電子簽章明確了應(yīng)用規(guī)則及校驗內(nèi)容；電子檔案元數(shù)據(jù)分別規(guī)定了文件、業(yè)務(wù)、責(zé)任者、關(guān)系的元素與子元素及編號等內(nèi)容。

4.3.2 工程建設(shè)電子檔案在線接收管理標(biāo)準(zhǔn)。明確工程建設(shè)電子檔案移交流程、分類編目及著錄規(guī)范以及工程建設(shè)電子檔案存儲備份、安全保管等要求，制定電子檔案移交與接收登記表以及工程項目級、單位工程級、案卷級、文件級著錄表單。

4.3.3 工程建設(shè)電子檔案在線接收管理“四性”檢測方案。對照《文書類電子檔案檢測一般要求》，按照電子檔案移交、接收、長期保存過程中的真實、完整、可用和安全要求，對工程電子檔案元數(shù)據(jù)、軟硬件環(huán)境等方面進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，重點補充了適應(yīng)工程建設(shè)電子檔案“四性”檢測的內(nèi)容，形成工程建設(shè)電子檔案“四性”方案。

5 幾點思考

5.1 單套電子文件管理試點與數(shù)字化改革整體推進

本次試點能夠取得成功，得益于參與各方的信息化、數(shù)字化工作基礎(chǔ)，與浙江省、杭州市數(shù)字化改革整體水平息息相關(guān)。這也是國家檔案局選擇杭州市城建檔案館開展全國唯一的建設(shè)工程電子文件單套管理試點的原因所在。試點表明，從被動接收已形成的紙質(zhì)或電子檔案，到主動從源頭上對工程檔案的形成形態(tài)提出規(guī)范，應(yīng)遵循適度引導(dǎo)的原則，建設(shè)工程電子文件單套歸檔的全國推廣，取決于各地各級政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的進程。

5.2 單套電子文件管理與全鏈條安全體系

單套電子文件管理，對于檔案全生命周期的安全環(huán)境提出更高的要求。試點表明，運用區(qū)塊鏈等技術(shù)，實現(xiàn)電子數(shù)據(jù)傳輸過程的機密性、不可抵賴性和完整性管控；完善電子檔案安全監(jiān)管機制，構(gòu)建多級別安全審計平臺；強化事前預(yù)防、事中管控和事后追責(zé)，健全安全事故問責(zé)機制，打造高效開放的全鏈條安全防護體系不可或缺。

5.3 單套電子文件管理與城建檔案杭州范例

從甲骨、金文到竹簡、縑帛，從紙張、膠片到電子文件，不僅僅是載體的變化，更意味著檔案工作方式、理論乃至思維觀念的革命。試點表明，單套電子文件管理模式的變革將推動城建檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型更加深入，依托人工智能、區(qū)塊鏈、知識圖譜等技術(shù)，引領(lǐng)AI輔助檔案審核、數(shù)字資源深層價值挖掘、數(shù)字檔案知識化圖譜構(gòu)建等演繹發(fā)展，為高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)提供杭州范例。