檢察機關提起行政公益訴訟的角色定位和制度完善研究

丁正全 陳 芳

（湖南省益陽市南縣人民檢察院，湖南 益陽 413500）

由于公共利益時常表現(xiàn)出分散性的特性，被侵害權利主體具有不特定性，且公益訴訟的“利他主義”不同于私益訴訟的“利己主義”，因不愿被“搭便車”等原因，公民個人或其他組織無動力提起公益訴訟，或者由于不是行政行為的“利害關系人”不能提起公益訴訟，故而造成了大量公共利益受到損害后缺乏相關主體主動追訴的情形［1］。如何解決這一現(xiàn)實問題，頂層設計基于我國法治現(xiàn)狀以及訴訟結構等因素，賦予檢察機關提起行政公益訴訟。目前，行政公益訴訟工作在全國呈現(xiàn)了蓬勃發(fā)展趨勢，但本身立法不完善之處也日益突出，增加了辦案人員的困惑。

一、我國構建行政公益訴訟制度的現(xiàn)實需求和探索實踐

（一）現(xiàn)實需求

我國是人民民主專政的社會主義國家，一切權力屬于人民，人民通過人民代表大會行使國家權力，選舉產生“一府、一委、兩院”作為執(zhí)行機關，分別行使行政、監(jiān)察、審判和法律監(jiān)督權，這些國家機構是為人民行使權力而產生的，其行使權力從本源上都應以維護公共利益為根本?，F(xiàn)代行政管理制度的發(fā)展，使得行政權深入社會生活的各個方面，歸根結底，行政機關是維護國家利益和社會公共利益的核心力量。行政權雖然是為保護公共利益，但往往侵害到了公共利益?，F(xiàn)實生活中，行政機關及其工作人員對權力和政績的追求、對公職人員群體利益的追求，甚至個別具有行政權力的公職人員對個人私利的追求，都可能與公共利益保護背道而馳，決定了行政權力在行使過程中不可能完全保證保護公共利益的需求［2］。

因負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或不作為，導致公共利益受到損害的案件不能及時地查處，加之不健全的行政權監(jiān)督機制，從而導致了行政機關由于未依法全面履職致使公共利益受到損害的行為得不到有效監(jiān)督，無法使公共利益得到最大的保護。故必須要通過建立一定的機制來保障行政權的行使能以公共利益的需求為先，同時也能有效遏制公共利益被行政權侵害的行為。作為國家法律的監(jiān)督機關，檢察機關被賦予了調查核實權，并具有充足的司法資源及專業(yè)的法律人才隊伍［3］，具有對監(jiān)察權制約，對偵查權、審判權監(jiān)督制約的職能職責，對行政權進行監(jiān)督制約相對于其他國家機構來說有比較大的優(yōu)勢。

（二）探索實踐

目前檢察機關對行政違法行為的監(jiān)督，范圍相對比較窄。若放任不作為、亂作為等行政違法行為，則不能根本治理行政權濫用，甚至可能為一些苗頭性刑事犯罪提供滋生的土壤。檢察機關在履行職責中督促糾正行政違法行為，目的就是要充分發(fā)揮檢察機關的監(jiān)督職能，側重監(jiān)督行政機關及其工作人員，預防行政違法行為。從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制、擴大監(jiān)督范圍等入手，這是全面推進依法治國，探索建立公益訴訟制度的頂層設計。

二、檢察機關提起行政公益訴訟的角色界定

行政公益訴訟中，檢察機關可以通過磋商、發(fā)出訴前檢察建議及起訴等方式來實現(xiàn)對行政權的制約與對受損公益的保護，如何界定在行政公益訴訟中的地位，學界主要有原告資格說、公益代表人說、公訴人說、法律監(jiān)督人說、訴訟代理人說以及雙重身份說等［4］?！皟筛摺彼痉ń忉屢?guī)定，檢察機關的法律地位為公益訴訟起訴人，但未對民事訴訟與行政訴訟進行區(qū)分。在民事訴訟中，一般與法律關系存在利害關系的主體才能享有“訴權”，即將實體法中的爭議與糾紛引入審判的權利。在民事公益訴訟中，檢察機關應等同于普通原告而具有實體與程序并重的權利，同時，因民事權益的私法特性，提起民事公益訴訟的主體具有多元性，檢察機關也只有在其他符合條件的主體不提起或不能提起公益訴訟的前提下，并經過公告程序，才能由檢察機關提起民事公益訴訟。同時，由于檢察機關的法律監(jiān)督屬性，又可對訴訟活動乃至執(zhí)行活動進行監(jiān)督，其在民事公益訴訟中的角色定位應是具有雙重身份的訴訟參與人。行政公益訴訟中，檢察機關是提起訴訟的唯一主體，其角色定位與民事公益訴訟對應的角色有明顯區(qū)別。

一是檢察機關是被賦予提起行政公益訴訟的唯一主體，是為了通過訴前檢察建議或訴訟以監(jiān)督行政機關全面依法履職，從而保護國家利益和社會公共利益。追本溯源，檢察機關的此權力為公法所賦予，屬于公權力，提起訴訟的目的是追訴，區(qū)別于民事公益訴訟中的權利救濟。

二是檢察機關提起行政公益訴訟的一元主體地位明顯區(qū)別于普通原告身份，亦區(qū)別于民事公益訴訟中的“雙重身份”，類同刑事案件中公訴人地位，充分體現(xiàn)了監(jiān)督職能。由于環(huán)境污染等危害公益的行為通常周期長、輻射面廣且難于取證，加之行政權易擴張，且涉及面寬，影響力大，唯有檢察機關對損害公共利益的行為及行政機關的違法事實進行調查、取證，并利用其本身的監(jiān)督職能對訴訟活動進行監(jiān)督，才能有效地監(jiān)督制約行政機關，最大限度地保障公共利益。

三是檢察機關若提起行政公益訴訟，在訴訟程序上較之民事公益訴訟具有特殊性。訴訟是民事公益訴訟權利救濟的必經程序，而行政公益訴訟則包含訴前和訴訟兩個程序，其最終目的并非訴訟，必經程序也非必有訴訟不可。賦予檢察機關提起行政公益訴訟的訴權，本質是通過行使監(jiān)督權來督促行政機關全面依法履職，因而，檢察機關在行政公益訴訟活動中角色應定位為具有法律監(jiān)督職責和追訴損害公益行為的行政公訴人。

三、完善行政公益訴訟制度的思考

一是建議完善立法規(guī)定，吸收檢察機關充分依法行使刑事公訴職能的做法，確立檢察機關的“行政公訴人”地位［5］，同時，明確賦予檢察機關對行政公益訴訟案件裁判審查監(jiān)督權，并對確存有錯誤的裁判審查向上一級法院提起抗訴的權利。

二是明確界定國家利益和社會公共利益概念。行政公益訴訟構建的前提是國家利益和社會公共利益的客觀存在，且損害的公益具有可訴性，而對于公益的內涵和外延至今還沒有統(tǒng)一、明確的規(guī)定。雖然目前在征地拆遷補償相關行政法規(guī)、辦理瀆職案件相關司法解釋中有零星規(guī)定，但迄今還是沒有規(guī)范、統(tǒng)一的界定。建議通過立法予以界定，增強案件辦理的可操作性。

三是行政公益訴訟訴前檢察建議回復期限應作區(qū)分性規(guī)定。因行政機關履行職責的情形不一，有的行政行為的作出需要較長時間的調查取證、鑒定等，難以在兩個月內履行到位［6］。建議對行政公益訴訟訴前檢察建議的回復期限區(qū)分不同情形，有正當理由的，檢察機關經審查后可作出延長回復期限的決定。

四、總結

界定檢察機關在行政公益訴訟中的法律地位為“行政公訴人”，并賦予其對判決結果的抗訴權，是檢察機關充分行使監(jiān)督職能、保護公益的有效探索。全面依法推進中國特色社會主義公益訴訟制度，應對公益訴訟進行單獨立法，并完善現(xiàn)行的配套法律規(guī)定，明確界定損害國家利益和社會公共利益的情形，探索不同檢察建議回復期限等配套程序設計等。