“十三五”時(shí)期溫州綠色發(fā)展綜合評(píng)價(jià)與分析
——基于政府環(huán)境責(zé)任視角

李 健

（溫州商學(xué)院，浙江 溫州 325035）

新時(shí)代“五位一體”總體布局是一個(gè)有機(jī)整體，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是根本，政治建設(shè)是保障，文化建設(shè)是靈魂，社會(huì)建設(shè)是條件，生態(tài)文明建設(shè)是基礎(chǔ)。近年來溫州市委、市政府緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，牢固樹立綠色發(fā)展理念，履行政府環(huán)境責(zé)任。2020年11月18日舉行的“2020中國幸福城市論壇”上，溫州蟬聯(lián)“中國最具幸福感城市”。這是溫州連續(xù)兩年上榜“中國最具幸福感城市”，并位列當(dāng)年的地級(jí)市榜單榜首。溫州因在“兩個(gè)健康”、生態(tài)環(huán)境、生活品質(zhì)、攜手抗疫等方面表現(xiàn)優(yōu)秀而獲此殊榮，這也表明，溫州市政府在履行政府環(huán)境責(zé)任方面，向全市人民交了一份滿意的答卷。

一、政府環(huán)境責(zé)任與綠色發(fā)展指標(biāo)體系

1.政府環(huán)境責(zé)任與綠色發(fā)展

政府環(huán)境責(zé)任是政府及其所有部門的責(zé)任，不僅環(huán)境行政部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，政府其他部門也應(yīng)當(dāng)依法決策，并在決策過程中考慮環(huán)境因素[1]。盡管環(huán)境污染問題是眾多因素導(dǎo)致的，但政府是環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任主體，環(huán)境保護(hù)也是政府履行職能的任務(wù)之一。要更好地建設(shè)服務(wù)型政府，找到政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的問題所在是至關(guān)重要的[2]。要從根本上解決政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任存在的問題，加強(qiáng)考核監(jiān)管是必由之路?？茖W(xué)設(shè)置政府環(huán)境績效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，實(shí)行政府內(nèi)部考核與公眾評(píng)議、專家評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)估辦法，有助于發(fā)揮行政問責(zé)的評(píng)判功能和引導(dǎo)功能[3]。政府環(huán)境責(zé)任考核指標(biāo)體系的科學(xué)、合理設(shè)計(jì)，無疑對(duì)促進(jìn)政府積極履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，保障環(huán)境法律的有效性與實(shí)效性具有重要價(jià)值。政府環(huán)境責(zé)任考核指標(biāo)體系的類型設(shè)定，主要涵蓋政績考核環(huán)境指標(biāo)的數(shù)字化管理與環(huán)境績效考核要素量化指標(biāo)兩種類型。數(shù)字化管理有利于政府環(huán)境責(zé)任考核逐步走向制度化，而績效考核要素量化則有助于政府環(huán)境保護(hù)工作效能的提高，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的透明度與公信力，進(jìn)而保障工作運(yùn)轉(zhuǎn)的目的性與方向性[4]。要使經(jīng)濟(jì)增速平穩(wěn)過渡，使發(fā)展動(dòng)力順利轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，就要真正緩解資源環(huán)境硬約束，切實(shí)走上可持續(xù)發(fā)展之路，將綠色發(fā)展作為新常態(tài)背景下國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新戰(zhàn)略[5]。各地政府生態(tài)文明建設(shè)的考核，綠色發(fā)展是核心指標(biāo)。

2.綠色發(fā)展指標(biāo)體系

“綠色發(fā)展指標(biāo)”是“十二五”規(guī)劃一項(xiàng)主要以綠色發(fā)展為核心的政績考核指標(biāo)，是“綠色發(fā)展”實(shí)施規(guī)劃的重中之重?！笆濉币?guī)劃是中國五年規(guī)劃中的首個(gè)綠色發(fā)展規(guī)劃，具有深遠(yuǎn)的歷史意義，已成為中國實(shí)現(xiàn)綠色現(xiàn)代化的標(biāo)志性轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2016年國家發(fā)展改革委等4部委，根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》（廳字〔2016〕45號(hào)）的通知要求，制訂《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》，作為生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核的依據(jù)，要求各地方政府結(jié)合實(shí)際貫徹執(zhí)行。

綠色發(fā)展指標(biāo)體系按重要性原則分為三個(gè)層次：第一層次為《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》確定的資源環(huán)境約束性指標(biāo)；第二層次為《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》等提出的主要監(jiān)測評(píng)價(jià)指標(biāo)；第三層次為其他綠色發(fā)展重要監(jiān)測評(píng)價(jià)指標(biāo)。根據(jù)其重要程度，按總權(quán)數(shù)為100%，三類層次指標(biāo)的權(quán)數(shù)之比為3∶2∶1計(jì)算，第一層次的指標(biāo)權(quán)數(shù)為2.75%，第二層次的指標(biāo)權(quán)數(shù)為1.83%，第三層次的指標(biāo)權(quán)數(shù)為0.92%。2016年浙江省啟動(dòng)“生態(tài)文明建設(shè)年度評(píng)價(jià)”，全省共有89個(gè)縣（市、區(qū)）參與生態(tài)文明建設(shè)年度評(píng)價(jià)。參評(píng)綠色發(fā)展指標(biāo)體系有資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、增長質(zhì)量、綠色生活等6個(gè)一級(jí)指標(biāo)，加上公眾滿意程度共包括7個(gè)方面。其中，前6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、55個(gè)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)納入綠色發(fā)展指數(shù)的計(jì)算，公眾滿意程度調(diào)查結(jié)果進(jìn)行單獨(dú)評(píng)價(jià)與分析[6]。

3.政府在綠色發(fā)展中的角色定位及應(yīng)承擔(dān)的職能

黨的十八屆五中全會(huì)首次提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，將綠色發(fā)展作為關(guān)系我國發(fā)展全局的一個(gè)重要理念，作為“十三五”乃至更長時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本理念。“十三五”期間，綠色發(fā)展被首次寫入國家的五年規(guī)劃，污染防治力度加大，資源利用效率顯著提升，生態(tài)環(huán)境明顯改善。進(jìn)入新發(fā)展階段，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》再次強(qiáng)調(diào)了綠色發(fā)展在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的戰(zhàn)略地位。地方政府在貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念中的角色定位體現(xiàn)的是與新發(fā)展階段相匹配的環(huán)境責(zé)任體系。亟待推進(jìn)環(huán)境責(zé)任管理現(xiàn)代化，制定綠色發(fā)展理念、綠色發(fā)展方式、綠色發(fā)展機(jī)制、綠色治理模式、綠色發(fā)展責(zé)任等在內(nèi)的“五位一體”綠色發(fā)展戰(zhàn)略，著力構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。地方政府應(yīng)履行環(huán)境責(zé)任，承擔(dān)相應(yīng)的職能，包括推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、環(huán)境綜合治理、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控、生態(tài)文化培育等職能。

二、溫州綠色發(fā)展綜合評(píng)價(jià)與分析

1.“十三五”綠色發(fā)展指數(shù)與GDP增長

“十三五”時(shí)期，2020年全市實(shí)現(xiàn)GDP 6 870.9億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長3.4%，比2015年GDP增加2 251.06億元，增長48.73%。“十三五”期間，溫州GDP增長率變動(dòng)如圖1所示。

圖1 “十三五”期間溫州GDP增長率變動(dòng)

《2019年浙江省生態(tài)文明建設(shè)年度評(píng)價(jià)結(jié)果公報(bào)》（下文簡稱“公報(bào)”）顯示，溫州市在綠色生活、環(huán)境質(zhì)量方面分別位列第一、第三。此外在縣（市、區(qū)）排序中，文成縣、永嘉縣在全省89個(gè)縣（市、區(qū)）排名中躋身前20名。2020年，溫州市環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。1—10月，市區(qū)PM 2.5平均濃度24微克/米3，同比下降11.1%；空氣優(yōu)良率96.4%，排名全省第3。2016—2019年溫州綠色發(fā)展指數(shù)如圖2所示。

圖2 2016—2019年溫州綠色發(fā)展指數(shù)

圖2 顯示，2016—2019年僅2017年綠色發(fā)展指數(shù)為79.48，其余年份綠色發(fā)展指數(shù)均大于80。“十三五”時(shí)期，溫州綠色發(fā)展成效顯著，綠色發(fā)展指數(shù)排名4年連升4級(jí)（見表1）。

表1 溫州綠色發(fā)展指數(shù)與全省平均綠色發(fā)展指數(shù)對(duì)比

從表1可以看出，溫州綠色發(fā)展質(zhì)量較高，2016—2019年溫州綠色發(fā)展指數(shù)均高于全省平均綠色發(fā)展指數(shù)，尤其是2018年、2019年兩年溫州綠色發(fā)展指數(shù)分別高于全省平均綠色發(fā)展指數(shù)0.77和0.63。2020年新冠肺炎疫情對(duì)溫州經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了較大不利影響，上半年經(jīng)濟(jì)先降后升，二季度經(jīng)濟(jì)增長由負(fù)轉(zhuǎn)正，最終GDP增長率為3.4%。去掉2020年GDP增長率，比較圖1和圖2可以看出，溫州基本實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境污染脫鉤、經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)文明建設(shè)和諧發(fā)展。

2.溫州綠色發(fā)展各大類指數(shù)綜合評(píng)價(jià)與分析

對(duì)于各大類指數(shù)的分析，可以分析與評(píng)價(jià)各大類指數(shù)的增減變動(dòng)及其對(duì)總指數(shù)的影響，分析各大類指數(shù)最大值與最小值的分布情況，找出對(duì)總指數(shù)貢獻(xiàn)最大的大類指數(shù)以及貢獻(xiàn)最小的大類指數(shù)。2016—2019年溫州綠色發(fā)展各大類指數(shù)如表2所示。

從表2可以看出，溫州2016—2019年連續(xù)4年環(huán)境質(zhì)量指數(shù)均是最大值，全部大于溫州綠色發(fā)展指數(shù)，環(huán)境質(zhì)量的提升對(duì)溫州綠色發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。而拉低溫州綠色發(fā)展指數(shù)的大類指數(shù)是：2016—2017年兩年是增長質(zhì)量指數(shù)；2018—2019年兩年是生態(tài)保護(hù)指數(shù)。

表2 2016—2019年溫州綠色發(fā)展各大類指數(shù)

三、溫州各縣（市、區(qū)）綠色發(fā)展綜合評(píng)價(jià)與分析

1.溫州各縣（市、區(qū)）綠色發(fā)展指數(shù)與溫州綠色發(fā)展指數(shù)的差異

溫州市現(xiàn)轄4區(qū)、3市（縣級(jí)）和5縣，2016—2019年《浙江省生態(tài)文明建設(shè)年度評(píng)價(jià)結(jié)果公報(bào)》均缺少龍港的數(shù)據(jù)①龍港沒有列入統(tǒng)計(jì)是因其2019年才由鎮(zhèn)改市。，以下分析只涉及11個(gè)縣（市、區(qū)）。溫州各縣（市、區(qū)）綠色發(fā)展的程度及績效直接影響溫州市的綠色發(fā)展，也會(huì)影響溫州政府環(huán)境責(zé)任的履責(zé)狀況評(píng)價(jià)。計(jì)算各年溫州各縣（市、區(qū)）綠色發(fā)展指數(shù)與當(dāng)年溫州綠色發(fā)展指數(shù)之差，可以對(duì)溫州各縣（市、區(qū)）生態(tài)文明建設(shè)的績效作出初步判斷。2016—2019年溫州各縣（市、區(qū)）綠色發(fā)展指數(shù)與溫州綠色發(fā)展指數(shù)差異如表3所示。

表3 顯示，2016年溫州11個(gè)縣（市、區(qū)），綠色發(fā)展指數(shù)只有2個(gè)縣（區(qū)）大于溫州發(fā)展指數(shù)，占比19.18%；2017年4個(gè)縣（市）綠色發(fā)展指數(shù)大于溫州綠色發(fā)展指數(shù)，占比36.36%；2018年占比19.18%；2019年占比19.18%，說明溫州11個(gè)縣（市、區(qū)）政府環(huán)境責(zé)任履責(zé)狀況存在著差異，環(huán)境治理模式及環(huán)境責(zé)任管理現(xiàn)代化程度較低，各地綠色發(fā)展與溫州綠色發(fā)展協(xié)同性還有較大的提升空間。

表3 2016-2019年溫州各縣（市、區(qū)）綠色發(fā)展指數(shù)與溫州綠色發(fā)展指數(shù)差異

2.溫州各縣（市、區(qū)）綠色發(fā)展指數(shù)描述統(tǒng)計(jì)

選擇描述統(tǒng)計(jì)的平均數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差、最大值、最小值進(jìn)行分析，其中標(biāo)準(zhǔn)差可以反映區(qū)域綠色發(fā)展差異，體現(xiàn)區(qū)域綠色發(fā)展的均衡性。2016—2019年溫州各縣（市、區(qū)）綠色發(fā)展指數(shù)描述統(tǒng)計(jì)如表4所示。

表4 顯示，2016—2019年樂清市綠色發(fā)展指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)差最小，為0.15，表明樂清市綠色發(fā)展差異最小，其最大值與最小之差為0.31；瑞安市綠色發(fā)展指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)差最大，為1.96，表明瑞安市綠色發(fā)展差異最大，其最大值與最小值之差為0.03；龍灣區(qū)綠色發(fā)展指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)差為1.38，僅次于瑞安市，說明龍灣區(qū)綠色發(fā)展差異較大，其最大值與最小值之差為2.98。把溫州11個(gè)縣（市、區(qū)）按2016—2019年綠色發(fā)展指數(shù)最大值排序，鹿城區(qū)獲得綠色發(fā)展指數(shù)最大值81.08；按最小值排序，龍灣區(qū)獲綠色發(fā)展指數(shù)最小值75.65。2016—2019年溫州綠色發(fā)展指數(shù)平均值為80.10，與溫州各縣（市、區(qū)）綠色發(fā)展指數(shù)平均值進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)，僅有鹿城區(qū)和永嘉縣兩地綠色發(fā)展指數(shù)平均值高于溫州綠色發(fā)展指數(shù)平均值，可以推定溫州11個(gè)縣（市、區(qū)）政府環(huán)境責(zé)任管理能力與水平距離溫州綠色發(fā)展的總體要求還有一定的差距。

表4 2016—2019年溫州各縣（市、區(qū)）綠色發(fā)展指數(shù)描述統(tǒng)計(jì)

四、結(jié)論與對(duì)策建議

根據(jù)以上的分析，可以得出以下結(jié)論：（1）溫州要確保綠色發(fā)展前三地位有一定的難度。分析浙江省“鐵三角”綠色發(fā)展得分，“十三五”期間只有杭州綠色發(fā)展成績最好，有三次排名第一；溫州其次，二次排名進(jìn)入前三；寧波最差，沒有一次進(jìn)入前三。（2）排名與綠色發(fā)展實(shí)際有出入。排名受全省綠色發(fā)展水平影響，如果全省綠色發(fā)展平均水平下降，即使排名前移，也并不等于綠色發(fā)展績效提升。如2019年溫州排名由第三名上升為第二名，但綠色發(fā)展指數(shù)卻由2018年的80.40降為2019年的80.37。（3）溫州綠色發(fā)展協(xié)同性還有較大的提升空間。主要表現(xiàn)為溫州各縣（市、區(qū)）綠色發(fā)展差異較大，影響了綠色發(fā)展的穩(wěn)定性。為了促使“十四五”期間溫州綠色發(fā)展更上一層樓，提出以下對(duì)策建議。

1.建立健全推進(jìn)溫州綠色發(fā)展的長效機(jī)制

由于環(huán)境污染的外部性，如果沒有外部監(jiān)管因素的介入，環(huán)境責(zé)任主體不可能自覺地推行綠色發(fā)展，而立足于短期效應(yīng)的各種機(jī)制并不能有效地推進(jìn)綠色發(fā)展戰(zhàn)略，必須建立健全綠色發(fā)展的長效機(jī)制。進(jìn)一步完善生態(tài)文明績效評(píng)價(jià)考核及環(huán)境責(zé)任追究等方面的政策措施，重點(diǎn)推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制改革，并由點(diǎn)及面，分步實(shí)施，將體制機(jī)制改革向縱深推進(jìn)，是長效機(jī)制的重要內(nèi)容。在生態(tài)文明建設(shè)中更好地發(fā)揮政府的監(jiān)管作用，構(gòu)建機(jī)制保障市場在資源配置中起決定性作用，實(shí)現(xiàn)“有效市場”與“有為政府”有機(jī)統(tǒng)一。通過構(gòu)建長效機(jī)制，鞏固溫州綠色發(fā)展中已有的成就和績效，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)文明建設(shè)的和諧發(fā)展，防止環(huán)境污染反彈。

2.“增長補(bǔ)短”全面提升綠色發(fā)展水平和能力

溫州綠色發(fā)展過程中，增長質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)兩方面存在較多的問題，問題的存在既有歷史的原因，也有工業(yè)化進(jìn)程中帶有共性的原因，屬于綠色發(fā)展中的短板。需要狠抓重點(diǎn)補(bǔ)齊短板強(qiáng)化弱項(xiàng)，全面提升綠色發(fā)展水平和能力。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，找準(zhǔn)差距和潛力，集中力量盡快解決制約經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的根本問題[7]。要加大污染治理投資力度，推進(jìn)溫州各區(qū)域均衡綠色發(fā)展，大幅提高資源環(huán)境績效，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、著力降低資源消耗強(qiáng)度、推進(jìn)資源節(jié)約集約利用，從源頭上減少污染物和碳排放。積極履行政府環(huán)境責(zé)任，加快推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，綜合運(yùn)用市場化法治化方式推動(dòng)落后產(chǎn)能退出，構(gòu)建以“畝均論英雄”為導(dǎo)向的新型綠色制造體系。實(shí)現(xiàn)溫州“十四五”發(fā)展目標(biāo)：到2025年，省控地表水?dāng)嗝嫒愃w以上比例達(dá)92%，城市生活垃圾分類處理率達(dá)92%，全市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例穩(wěn)步提升。

3.確保支撐企業(yè)綠色發(fā)展的綠色組合政策落地

構(gòu)建機(jī)制，確保支撐企業(yè)綠色發(fā)展的綠色組合政策落地。建立健全支撐企業(yè)綠色發(fā)展的組合政策體系，包括綠色財(cái)政、綠色金融、綠色稅收及綠色產(chǎn)業(yè)政策等在內(nèi)的組合綠色政策體系，落實(shí)企業(yè)環(huán)境治理主體責(zé)任，以提升政府履行環(huán)境責(zé)任能力為突破口，進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)綠色發(fā)展。要落實(shí)企業(yè)環(huán)境治理主體責(zé)任，全面、真實(shí)的環(huán)境信息披露是重中之重。企業(yè)是環(huán)境資源的最大消費(fèi)者、工業(yè)污染的主要源頭，同時(shí)又是環(huán)境信息的提供者，其向社會(huì)公開的環(huán)境表現(xiàn)、環(huán)境績效必須得到利益相關(guān)者和社會(huì)公眾的認(rèn)可，因此需要通過獨(dú)立的第三方認(rèn)證工作提升溫州企業(yè)環(huán)境責(zé)任信息披露的信用水平，以市場化手段促進(jìn)企業(yè)環(huán)境責(zé)任履行和信息公開[8]。以企業(yè)完善環(huán)境信息披露作為抓手，倡導(dǎo)企業(yè)按《HJ 617-2011企業(yè)環(huán)境報(bào)告書編制導(dǎo)則》的要求編制環(huán)境報(bào)告，并向社會(huì)公開披露，使企業(yè)的環(huán)境行為及環(huán)境表現(xiàn)處于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，通過外界壓力倒逼企業(yè)綠色發(fā)展。經(jīng)過第三方認(rèn)證的環(huán)境報(bào)告還可作為財(cái)政、稅收、銀行等落實(shí)綠色政策的依據(jù)，從而避免綠色政策執(zhí)行中的隨意性，充分發(fā)揮政策效應(yīng)。