罰款與罰金的競合

譚 蕾

（北京林業(yè)大學(xué)，北京 100083）

一、罰款與罰金概述

罰款是行政主體對于實施違法行為，但尚未構(gòu)成犯罪的公民、法人或者其他組織，通過要求其繳納一定數(shù)額金錢，加以懲戒的行為。罰金是法院判處犯罪分子向國家繳納一定數(shù)額金錢的刑罰方法。二者在隸屬的法律部門以及處罰標(biāo)準(zhǔn)方面均有所不同：前者由行政法律部門規(guī)制，后者由刑事法律部門規(guī)制；適用前者并不要求排除合理懷疑，而后者要求排除合理懷疑。但二者的功能相同：均是針對違法行為作出的財產(chǎn)性處罰，均是通過經(jīng)濟(jì)制裁達(dá)到調(diào)整行為的目的。

本文認(rèn)為，當(dāng)某一違法行為構(gòu)成犯罪時，應(yīng)堅持“刑事優(yōu)先”以及“一事不再罰”的原則。①徐科雷.罰款與罰金在經(jīng)濟(jì)法責(zé)任體系中的辨析與整合［J］.政治與法律，2015（03）：131-136.針對同一違法行為，若移送前已經(jīng)罰款的，罰款應(yīng)折抵罰金；若法院先行判處罰金刑的，行政機(jī)關(guān)不得再針對同一違法行為給予罰款的行政處罰。

一方面，考慮到當(dāng)前行政機(jī)關(guān)權(quán)力過于強(qiáng)大，“以罰代刑”問題突出；而且，行政犯罪行為的社會危害性較一般違法行為大，刑事司法權(quán)具有打擊犯罪的專屬性。［1］應(yīng)將民刑交叉時的“刑事優(yōu)先”原則擴(kuò)展適用于罰款與罰金交叉問題上，作為解決行政罰款與刑事罰金先后順序問題的總原則。另一方面，考慮到人權(quán)保障以及比例原則等基本原則；加之罰款與罰金均是公法上的責(zé)任，均是通過責(zé)令違法者交納一定數(shù)額金錢，使其受到經(jīng)濟(jì)上的制裁。應(yīng)將行政法的“一事不再罰”原則擴(kuò)展適用到罰款與罰金問題上，而不能對一個行為的各階段進(jìn)行重復(fù)評價。②簡筱昊.環(huán)境違法犯罪罰款與罰金的具體銜接［J］.廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2018，33（03）：76-82.即行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)不得對同一行為分別處以功能相同的罰款和罰金。［2］

二、罰款與罰金競合根源

罰款與罰金競合的根源要從定性和處罰兩方面談起，必須是針對同一行為，且有罰款和罰金兩種財產(chǎn)罰，二者缺一不可。

（一）定性的交叉：犯罪行為的行政從屬性

犯罪行為的行政從屬性，即某一犯罪行為以違反相應(yīng)的行政法律規(guī)范為前提。我國刑法條文對行政犯的規(guī)定采用定性與定量相結(jié)合的模式，通過“情節(jié)”“后果”“數(shù)額”等規(guī)定把行政處罰和刑罰銜接起來。當(dāng)行政違法達(dá)到“情節(jié)嚴(yán)重”或刑法要求的起刑數(shù)額等條件時，違法行為就構(gòu)成犯罪。如擅自改變林地用途的一般違法行為，在達(dá)到非法占用農(nóng)用地罪要求的量的條件下，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。犯罪行為的行政從屬性是罰款與罰金競合的前提，若違法行為與犯罪行為是兩個行為，則罰款與罰金可以并存，不存在競合問題。①王楚.行政處罰與刑罰的競合與銜接研究［J］.行政與法，2011（03）：81-85.

（二）處罰種類的交叉：罰款與罰金并存

對某一具有行政、刑事雙重違法性行為的財產(chǎn)性處罰，行政上規(guī)定了罰款，且刑事上規(guī)定了罰金。如果對某一行為的財產(chǎn)性處罰只有罰款或者只有罰金，也不存在罰款與罰金的競合問題。

三、罰款與罰金競合引發(fā)的問題及出路

競合給罰款與罰金在運用取舍上帶來分歧，《行政處罰法》《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（以下簡稱《移送規(guī)定》）等效力層級較高的法律法規(guī)無明確具體的規(guī)定，僅停留在缺乏操作性的原則層面。如：《行政處罰法》第二十二條以及《移送規(guī)定》第三條、第十一條，均規(guī)定了涉刑移送，卻未規(guī)定移送的具體問題，如移送的具體條件、如何移送、移送期限、移送后行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法狀態(tài)等。再如：《行政處罰法》第二十八條、《移送規(guī)定》第十一條均規(guī)定了罰款折抵罰金，卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何折抵、折抵不能時又如何解決等問題。規(guī)定不明反而給執(zhí)法者留下了自由操作的空間，引發(fā)一事二罰、以罰代刑等現(xiàn)象，不僅侵犯了人權(quán)，而且浪費司法資源、增加訟累。

本文結(jié)合司法實務(wù)案例以及學(xué)界爭論對罰款與罰金競合引發(fā)的問題作出如下梳理，并提出自己的思考：第一，移送之前明知某違法行為涉嫌犯罪，是直接移送還是罰款之后再移送？罰款之后才發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪，能否移送？第二，刑事司法程序過程中，能否作出罰款的行政處罰？第三，法院作出罰金的生效判決后，能否作出罰款的行政處罰？第四，法院在作出罰金刑時是否要考慮先前的罰款？罰款超過罰金的部分是否執(zhí)行？第五，行政機(jī)關(guān)是否有資格判定某一違法行為構(gòu)成犯罪。［3］

（一）移送之前明知某違法行為涉嫌犯罪，是直接移送還是罰款之后再移送？罰款之后才發(fā)現(xiàn)構(gòu)成犯罪，能否移送？

1.移送之前明知某違法行為已構(gòu)成犯罪，是直接移送還是罰款之后再移送？

有學(xué)者認(rèn)為，《行政處罰法》第二十二條、第三十八條第一款第（四）項以及國務(wù)院頒布的《移送規(guī)定》第十二條，均未表明行政機(jī)關(guān)對已經(jīng)構(gòu)成犯罪的違反行為在移送之前不可作出罰款處罰。而且，罰款較罰金而言，有其自身優(yōu)勢：罰金的作出需要經(jīng)過立案、偵查、審查起訴以及審判一系列復(fù)雜的刑事訴訟程序；而罰款則沒有這么復(fù)雜的程序規(guī)定，相較于罰金的作出更加高效快捷，且移送前罰款可以避免日后執(zhí)行不能的隱患。因此，移送之前，可以作出罰款處罰。實踐中，不乏行政機(jī)關(guān)對已涉嫌犯罪的行為，先罰款再移送的操作。

也有學(xué)者認(rèn)為，執(zhí)法者對明知已涉嫌犯罪的行為先行罰款，存在不妥。章劍生教授便持這樣的觀點。首先，對于涉嫌犯罪的行為，刑事司法權(quán)具有專屬性，應(yīng)交由司法機(jī)關(guān)處理。先行罰款擴(kuò)張了行政權(quán)，與控制行政權(quán)的目的相違背。其次，行政機(jī)關(guān)為了特定經(jīng)濟(jì)利益或者其他考慮，往往作出罰款處罰后再移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，②章劍生.違反行政法義務(wù)的責(zé)任：在行政處罰與刑罰之間——基于《行政處罰法》第七條第二款之規(guī)定而展開的分析［J］.行政法學(xué)研究，2011（02）：10-24.先行罰款為這種不正之風(fēng)培育了沃土。最后，先行罰款會加劇日后折抵的困難。行政違法與刑事犯罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，后者要求達(dá)到“排除合理懷疑”標(biāo)準(zhǔn)。要求行政機(jī)關(guān)本著審慎態(tài)度，堅持“排除合理懷疑”證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)下作出罰款處罰并不現(xiàn)實；而基于一般違法標(biāo)準(zhǔn)對涉嫌犯罪的行為作出的罰款處罰，又會加劇折抵的困難。［4］

本文支持第二種觀點，對于違法犯罪行為，刑事司法權(quán)具有專屬性，應(yīng)該考慮刑事優(yōu)先。移送之前明知某行為涉嫌犯罪，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)徑行移送。當(dāng)然，為避免檢察院以其不作為為由，提起行政公益訴訟，行政機(jī)關(guān)可以在做出特有的行政處罰之后移送。盡管，確實存在一些問題，如“移送之前明知已涉嫌犯罪的行為，不宜先行罰款”的處理，需要行政機(jī)關(guān)作出判斷，帶有濃厚的主觀色彩，行政機(jī)關(guān)可以在證明當(dāng)事人涉嫌犯罪的證據(jù)比較充分的條件下，假借不知涉嫌犯罪，進(jìn)而作出罰款處罰。本文認(rèn)為可以通過公權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的辦法來改善。

2.罰款之后才發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪，能否移送？

有觀點認(rèn)為，罰款之后就意味著該行為已經(jīng)被處理過，被評價過，再移送作出刑事處罰就是對該行為的重復(fù)處理。故，當(dāng)然不能移送，或者需撤銷行政罰款后才能移送。

本文認(rèn)為，回答這個問題需要探討兩個問題：第一，“罰款之后才發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪”應(yīng)該包括“罰款時已經(jīng)涉嫌犯罪但是之后才發(fā)現(xiàn)”和“罰款時僅僅是一般違法，通過之后的違法行為加功，進(jìn)而達(dá)到犯罪”兩種情況。對于前者，應(yīng)當(dāng)移送；對于后者還需討論“犯罪構(gòu)成”的具體評價范圍。第二“犯罪構(gòu)成”的具體評價范圍。我國刑法采用的是定性與定量相結(jié)合的立法模式，使得行政違法行為與刑事犯罪行為之間的界限主要體現(xiàn)在“量”的差異上，當(dāng)行政違法達(dá)到入罪的程度要求，就構(gòu)成犯罪。此外，還規(guī)定了罰款與罰金的折抵。因此，本文傾向于將罰款前后行為視為一個整體進(jìn)行評價，如果罰款之后才發(fā)現(xiàn)構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)有關(guān)規(guī)定，將涉案物品和案件有關(guān)材料一并移送，并通過折抵糾正對前面罰款處罰的重復(fù)評價。相反，如果不進(jìn)行整體評價，將會誘導(dǎo)行政機(jī)關(guān)將可能涉嫌犯罪的行為通過拆分的方式做出行政處罰，以罰代刑。［2］

綜上，罰款之后才發(fā)現(xiàn)構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)移送，并適用罰款折抵罰金的情形，在先的罰款數(shù)額超過了罰金怎么處理將在后文進(jìn)行講解。

（二）刑事司法程序過程中，能否作出罰款的行政處罰？

雖然現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定，刑事司法程序過程中，行政機(jī)關(guān)不能作出罰款的行政處罰，但依據(jù)《行政處罰法》以及《移送規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，可以推定出行政機(jī)關(guān)在將案件移送司法機(jī)關(guān)處理期間，不能做出行政處罰。因此，行政機(jī)關(guān)將案件相關(guān)材料移交公安機(jī)關(guān)后，沒有可以罰款的依據(jù)；而且，刑事訴訟過程中作出罰款處罰，有違“刑事優(yōu)先”原則。此外，行政審判指導(dǎo)案例第14號“棗莊永幫橡膠有限公司訴山東省棗莊市國家稅務(wù)總局稅務(wù)行政處罰案”①http：//www.fae.cn/al/zdal/find/135090.html.明確表示：行政機(jī)關(guān)在將案件移送司法機(jī)關(guān)處理期間，不能作出罰款處罰，應(yīng)等待司法機(jī)關(guān)作出處理，否則行政行為違法。另外，通過對數(shù)個案件進(jìn)行梳理，如：賴連兆訴龍巖市地方稅務(wù)局稅務(wù)行政處罰決定案②https：//www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f3f281786185e3041d4dfe9deceecd8fe7bdfb.html?keyword=%20.、黎玉寧與長沙市工商行政管理局雨花分局行政賠償案③https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=cf4c897815984d2ba767027 48878e8df.、黃朝輝訴蘄春縣國土資源局行政處罰案④https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=159e76557ae8449f933c0874 c9317ccd.的判決，可以看出，司法實務(wù)中均有此意。

綜上，刑事訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)不能作出罰款處罰。

（三）法院作出罰金的生效判決后，能否作出罰款的行政處罰？

行政機(jī)關(guān)再作出罰款處罰，有違“一事不二罰”原則，茲不贅述。實踐中也有生效后作出的罰款處罰被撤銷的例子，如：閆石訴舒蘭市林業(yè)局行政處罰案⑤https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=167d827cb5e2499896a5a99 600e55d7a.，市林業(yè)局在罰金刑后作出的罰款處罰，最終被二審法院撤銷。

（四）法院在作出罰金刑時是否要考慮先前的罰款？罰款超過罰金的部分是否執(zhí)行？

1.法院在作出罰金刑時是否要考慮先前的罰款？

有學(xué)者甚至司法工作人員認(rèn)為，法院在作出罰金刑時要考慮先前的罰款，以保證罪刑相適應(yīng)原則。如：深圳中院溫錦資法官認(rèn)為，判處罰金刑時若不考慮罰款，則可能導(dǎo)致對被告人重復(fù)懲罰；反之，又會陷入對被告人量刑畸輕的局面。兩害相權(quán)取其輕，為有利于被告人，判處確定罰金刑時亦應(yīng)承認(rèn)并考量在先的罰款。［5］又如：河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院張道許認(rèn)為，法院對已被罰款的行為，有再進(jìn)行罰金處罰的權(quán)力，但應(yīng)堅持罪刑相適應(yīng)原則。即在處罰強(qiáng)度上，應(yīng)結(jié)合被告人先前罰款處罰這一實際，適度處以罰金。［6］

本文認(rèn)為，法院作出罰金刑的依據(jù)是《中華人民共和國刑法》，刑法第五十二條明確規(guī)定罰金依據(jù)犯罪情節(jié)決定。因此，法院在作出罰金刑時無須考慮先前的罰款。依據(jù)犯罪情節(jié)而不考慮先前的罰款數(shù)額來判處罰金，是罪刑法定原則的體現(xiàn)，也符合“刑事優(yōu)先原則”。

2.罰款超過罰金的部分是否執(zhí)行？

對于實踐中因為罰金刑的作出不必拘泥于先前罰款行為，而出現(xiàn)的罰款高于罰金的情形，有學(xué)者認(rèn)為超出部分仍然有效，須執(zhí)行。也有學(xué)者認(rèn)為，判決有罪后，給予犯罪人的罰金刑是更加嚴(yán)厲的刑事制裁。雖然客觀上犯罪人被判處的罰金數(shù)額可能低于罰款數(shù)額，但與行政罰款比較，定罪量刑的影響程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)重于罰款。超出部分無須執(zhí)行。

本文贊同超出部分不再執(zhí)行的觀點。超出部分不再執(zhí)行也體現(xiàn)了刑事優(yōu)先的原則。司法實踐中也存在超出部分強(qiáng)制執(zhí)行未獲得支持的判決。如：舒蘭市林業(yè)局申請強(qiáng)制執(zhí)行對王風(fēng)杰的罰款處罰案。至于超出部分的效力，本文認(rèn)為，罰金刑并不能影響行政處罰的效力，若依據(jù)行政訴訟對其進(jìn)行撤銷，也缺乏撤銷的正當(dāng)性。因此，可以考慮設(shè)定專門機(jī)構(gòu)對行刑處罰銜接上有沖突的情形進(jìn)行變更或者撤銷。此外，本文認(rèn)為折抵本身尚存在缺陷：罰款與罰金處罰依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、計算方式等均有所不同，單純通過金額進(jìn)行折抵尚存在問題，是否需要考量折抵方式有待進(jìn)一步研究。

（五）行政機(jī)關(guān)是否有資格判定某一違法行為構(gòu)成犯罪？

《刑事訴訟法》明確規(guī)定定罪權(quán)在法院，未經(jīng)法院依法審判，對任何人不得確定有罪。那么，是否就此否認(rèn)行政機(jī)關(guān)的判定資格呢？本文認(rèn)為，如果法律未賦予行政機(jī)關(guān)構(gòu)成犯罪的初步認(rèn)定權(quán)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)就沒有合法的案件交接依據(jù)。此外，對于罪與非罪的認(rèn)定，法院在認(rèn)定上尚存在困難，怎么能要求行政機(jī)關(guān)在這個問題上與法院具有相同的能力呢？最后，《移送規(guī)定》均用的是“涉嫌構(gòu)成犯罪”。故建議將《行政訴訟法》的“違法行為構(gòu)成犯罪的……”改為“涉嫌構(gòu)成犯罪”避免招來越權(quán)之嫌。綜上，行政機(jī)關(guān)具有認(rèn)定某行為涉嫌犯罪的初步認(rèn)定權(quán)，并以此作為案件移送依據(jù)。

四、妥善處理罰款與罰金競合的建議

競合給罰款與罰金的運用取舍帶來分歧，立法對其運用做出的原則性規(guī)定并未定紛止?fàn)?，反倒給執(zhí)法者留下了操作空間，引發(fā)一事二罰、以罰代刑等現(xiàn)象，不僅侵犯人權(quán)，而且浪費訴訟資源，有損法律權(quán)威。司法判例作為指導(dǎo)，尚不能遏制行政機(jī)關(guān)不當(dāng)處理。建議通過完善立法，改進(jìn)執(zhí)法，規(guī)范罰款與罰金競合處理，從而保障人權(quán)，維護(hù)法律的權(quán)威。

（一）完善立法

1.從處罰范圍上明確行政違法與刑事犯罪的界限

對“情節(jié)”“后果”“數(shù)額”等行刑銜接界限進(jìn)行明確，行政歸行政，刑事歸刑事。對于違法尚不構(gòu)成犯罪的，進(jìn)行行政處罰；構(gòu)成犯罪的則由刑罰加以規(guī)制；對于處于行刑中間地帶的行為，通過具體規(guī)定，仍不能確定是否構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)可作出資格罰等不影響刑事判決的獨有的行政處罰，并移送刑事司法程序認(rèn)定是否構(gòu)成犯罪。構(gòu)成犯罪并經(jīng)由司法機(jī)關(guān)作出刑事判決后，行政機(jī)關(guān)不得再作出同質(zhì)的處罰；不認(rèn)定為犯罪的，行政機(jī)關(guān)視情況作出相應(yīng)處罰。

2.落實行刑程序上的銜接

細(xì)化移送、折抵等行刑銜接程序性規(guī)定，比如移送的具體條件是什么，如何移送，以及移送的期限、移送后行政機(jī)關(guān)的狀態(tài)等都應(yīng)當(dāng)有明確規(guī)定，避免模棱兩可，做到有法可依。

3.明確罰款金額的可能最高限

罰款與罰金數(shù)額的背后體現(xiàn)的是行政處罰和刑罰的嚴(yán)厲程度，超罰金的巨額罰款不一定能起到遏制行為人行為的作用，刑罰作為保護(hù)法益的最后一道屏障，其影響程度遠(yuǎn)非巨額罰款可比。因此，建議依據(jù)罰金刑并對不同類型的行為設(shè)定罰款的可能最高限，若超過罰款約束的行為用刑法進(jìn)行規(guī)制。

（二）改進(jìn)執(zhí)法

首先，加強(qiáng)執(zhí)法者的法治素養(yǎng)培訓(xùn)，提高執(zhí)法者法治意識，避免盲目罰款；此外，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，落實執(zhí)法者不作為的法律責(zé)任。對于該移送不移送，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的追究相關(guān)刑事責(zé)任。

五、小結(jié)

由于定性和處罰種類的交叉，實踐中，罰款與罰金競合引發(fā)的問題并不鮮見。應(yīng)堅持“刑事優(yōu)先”以及“一事不再罰”原則處理二者競合的系列問題。立法不明給執(zhí)法者留下了自由操作的空間，引發(fā)一事二罰、以罰代刑等現(xiàn)象。僅有司法判例的指導(dǎo)并不能遏制行政機(jī)關(guān)不當(dāng)處理，應(yīng)通過完善立法、改進(jìn)執(zhí)法，規(guī)范罰款與罰金競合問題。