治理現(xiàn)代化視域下高校學(xué)生申訴制度的功能定位及反思

楊艷飛

（南京工程學(xué)院紀委審查調(diào)查處，江蘇 南京 211167）

自20世紀90年代末“田某訴某科技大學(xué)案”（以下簡稱“田某案”）、“劉某文訴某大學(xué)案”開始，20年來我國高校與學(xué)生的法律關(guān)系逐漸從傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系向修正的特別權(quán)力關(guān)系演變。司法對高校教育糾紛的有限介入，引發(fā)了司法實務(wù)界和教育法學(xué)界對司法審查、大學(xué)自治、學(xué)生權(quán)利保護之間的復(fù)雜關(guān)系展開了持久而深入的研究。在司法判例和理論研究的雙輪推動下，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱“《規(guī)定》”）自1990年頒布以來先后經(jīng)過2005年和2017年兩次修訂。從修訂內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，“公立高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)則系統(tǒng)表現(xiàn)出更加重視學(xué)生權(quán)益保障與大學(xué)自治平衡的趨勢”[1]，“由側(cè)重于維護高等學(xué)校的管理秩序，轉(zhuǎn)為強調(diào)維護學(xué)校依法有效實施管理和維護學(xué)生合法權(quán)益之間的平衡”[2]。作為高校學(xué)生管理規(guī)則系統(tǒng)重要組成部分的學(xué)生申訴制度，成為我們觀察這一平衡轉(zhuǎn)向的重要窗口，其功能定位和價值旨趣也有必要在“注重平衡保護原則”的現(xiàn)代語境下進行理論上的重新考量。

“行政法意義上的申訴，是遭受國家行政機關(guān)或者公共機構(gòu)違法或者不當處理的當事人，向國家機關(guān)陳述事實和理由并要求給予法律救濟的活動”[3]。具體到高等教育領(lǐng)域，高校學(xué)生申訴制度的法理基礎(chǔ)可溯源至《中華人民共和國憲法》第四十一條賦予公民的申訴權(quán)，一般是指高校學(xué)生在接受教育管理過程中，對學(xué)校給予的處理或處分決定不服，或認為學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，依照法定程序向有關(guān)部門提出復(fù)查申請并要求作出相應(yīng)處理決定的非訴訟性權(quán)利救濟機制。根據(jù)受理學(xué)生申訴部門的不同，高校學(xué)生申訴又分為校內(nèi)申訴和校外申訴，校內(nèi)申訴的受理部門是學(xué)生申訴處理委員會，校外申訴的受理部門是學(xué)校所在地省級教育行政部門。如無特別說明，本文所指的高校學(xué)生申訴制度僅指高校學(xué)生校內(nèi)申訴制度。

一、一種流行的說法：保護學(xué)生權(quán)利

我國學(xué)者對高校學(xué)生申訴制度的研究大多遵循“制度功能—現(xiàn)實困境—域外經(jīng)驗—完善路徑”的理論進路而展開。盡管眾多學(xué)者從申訴機構(gòu)、受理范圍、申訴程序、申訴機構(gòu)權(quán)力、與其他糾紛解決機制的銜接等方面提出了諸多完善建議，并且部分建議也在2017年《規(guī)定》中獲得制度性回應(yīng)，但從實踐運行來看，高校學(xué)生申訴制度并未真正發(fā)揮出其理想的糾紛解決效果。這導(dǎo)致高校治理行為與《規(guī)定》執(zhí)行之間似乎呈現(xiàn)出一種良性互動困局：一方面《規(guī)定》對學(xué)生申訴制度的規(guī)定過于原則、抽象、缺乏可操作性，給高校預(yù)留了足夠的制度創(chuàng)新空間；另一方面高校對學(xué)生申訴制度在提升辦學(xué)自主能力方面缺乏清晰認知，沒有主動完善學(xué)生申訴制度等內(nèi)部自我管理、自我監(jiān)督機制的動力，使高校學(xué)生申訴制度形同虛設(shè)。筆者認為，出現(xiàn)良性互動困局既不能歸咎于《規(guī)則》的抽象，也不能譴責高校缺乏動力，我們長期以來對高校學(xué)生申訴制度的功能定位存在的認識偏差或許是這種困局出現(xiàn)的理論根源。

在早期關(guān)于高校學(xué)生申訴制度的研究中，有學(xué)者在分析學(xué)生申訴制度對構(gòu)建和諧高校的價值時已經(jīng)注意到高校對學(xué)生申訴的處理權(quán)是高校自治權(quán)的一項重要內(nèi)容，“學(xué)生申訴制度尊重和維護了高校的自治權(quán)與學(xué)生的合法權(quán)利，盡力實現(xiàn)公共權(quán)力與公民權(quán)利的相互平衡”[4]。另有學(xué)者在闡述學(xué)生申訴制度的優(yōu)勢時也認識到“從高校管理活動自身的性質(zhì)來看，校內(nèi)申訴制度更能體現(xiàn)尊重高等學(xué)校的大學(xué)自治權(quán)”[5]。還有學(xué)者在分析學(xué)生申訴制度的法理基礎(chǔ)時指出：“建立完善的學(xué)生申訴制度，就是要尋求學(xué)校自治與司法干預(yù)的平衡，并且在學(xué)校自治與司法干預(yù)的平衡中，有效保障高等學(xué)校在校學(xué)生的合法權(quán)益”[6]。

早期的理論體認雖然只是從申訴制度的價值、優(yōu)勢或法理基礎(chǔ)等角度來推演，沒有形成對學(xué)生申訴制度功能的系統(tǒng)認知，但其中蘊含的維護高校自主權(quán)的內(nèi)在邏輯為我們定位學(xué)生申訴制度的功能提供了精準視角。但遺憾的是，上述理論體認并未在學(xué)生申訴制度功能被正式建構(gòu)時得到后來者的繼承和堅持。有學(xué)者指出，以制度功能為分析主題，相關(guān)理論研究者和管理實踐者對高校學(xué)生申訴制度功能的論證基本形成了相對統(tǒng)一的意見，認為該制度的功能主要有二：“一是權(quán)利救濟，二是權(quán)力監(jiān)督”[7]，即保護學(xué)生合法權(quán)利和監(jiān)督高校教育管理權(quán)行使，并在此基礎(chǔ)上提出制度修正的路徑選擇。后來的學(xué)者基本沿襲了權(quán)利救濟和權(quán)力監(jiān)督的功能定位，并且越來越突出高校學(xué)生申訴制度的權(quán)利救濟或保護功能。吳永明在其專著《當代高校學(xué)生申訴制度探析》一書中指出建立學(xué)生申訴制度應(yīng)注重同時發(fā)揮其“權(quán)利救濟”與“權(quán)力監(jiān)督”之功能。張慶旭則在《理論邏輯與實務(wù)設(shè)計：高校學(xué)生申訴制度研究》一書中從學(xué)生申訴制度的理論邏輯起點出發(fā)，單方面探析了學(xué)生申訴制度的“權(quán)利救濟”功能[8]。新近研究在依法治校語境下對高校學(xué)生申訴制度的功能歸結(jié)為四個方面：即“學(xué)生受教育權(quán)保護和救濟功能；維護校園法律秩序、化解學(xué)生與學(xué)校沖突；整合教育行政的步調(diào)、維系教育行政的一致性；減輕教育行政復(fù)議和教育行政訴訟的負擔”[9]。

按照法權(quán)分析方法，“法權(quán)即權(quán)利—權(quán)力統(tǒng)一體是包括憲法學(xué)在內(nèi)的全部法學(xué)理論的核心范疇，應(yīng)成為法學(xué)的獨立分析單元。”[10]學(xué)者們把高校學(xué)生申訴制度的功能定位于“權(quán)利救濟”與“權(quán)力監(jiān)督”，有效呈現(xiàn)了法律制度和法律關(guān)系的核心要素，幫助我們極力接近了高校學(xué)生申訴制度的本質(zhì)特征。盡管學(xué)者們的研究視角、邏輯起點以及語言表達略有差異，但毫無疑問，“保護學(xué)生權(quán)利”作為高校學(xué)生申訴制度的核心功能之一已經(jīng)得到了學(xué)界的一致肯定。這種理論表達是教育行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的現(xiàn)代演進在教育行政法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，精準把握了權(quán)利保障的行政法規(guī)范的本質(zhì)特征，積極回應(yīng)了學(xué)生主體意識覺醒下的權(quán)利保護訴求，構(gòu)成了我們認知高校學(xué)生申訴制度作為權(quán)益保護機制的邏輯起點。

但“權(quán)利保護”是任何權(quán)利救濟機制的應(yīng)然功能，權(quán)力監(jiān)督也只是權(quán)利救濟的內(nèi)在要求和自然邏輯延伸，兩者其實是一個硬幣的兩面。公法上的權(quán)利救濟機制本質(zhì)上就是通過對權(quán)力的制約和監(jiān)督來達到權(quán)利保護的終極目標，因此不宜把“權(quán)力監(jiān)督”定位于高校學(xué)生申訴制度的基本功能。但如果把其功能僅僅定位于“保護學(xué)生權(quán)利”，顯然只關(guān)注到其作為一般性權(quán)利救濟機制的共性特征，而忽視了其作為高校這一復(fù)雜組織系統(tǒng)內(nèi)部的糾紛解決機制所具有的特殊功能。因此我們有必要通過對高效學(xué)生申訴制度生長背景的考察來對其在立法本意上的功能實現(xiàn)理性把握。

二、高校學(xué)生申訴制度生長史考察：自治與法治的博弈

高校學(xué)生申訴制度的雛形初現(xiàn)于1990年原國家教委制定的《規(guī)定》第六十四條。但由于規(guī)定過于原則、抽象，缺乏實踐上的技術(shù)操作規(guī)范，致使申訴制度并未發(fā)揮實際作用。2005年教育部對《規(guī)定》進行修訂，從申訴機構(gòu)、申訴受理范圍、申訴時效、申訴程序等方面初步構(gòu)建了高校學(xué)生申訴機制模型，標志著我國高校學(xué)生申訴制度的正式形成。

進入新時代，“面對大學(xué)自治尚不成熟的現(xiàn)實，加之弱勢司法的格局”[11]，2017年《規(guī)定》對高校自主權(quán)進一步落實和高校學(xué)生的權(quán)利保護訴求都進行了積極回應(yīng)?！兑?guī)定》設(shè)“學(xué)生申訴”專章分7條對高校學(xué)生申訴制度作出進一步完善，為高校學(xué)生申訴機制的創(chuàng)新發(fā)展提供了法律基礎(chǔ)。但僅依據(jù)制度文本的變遷尚不能有效把握高校學(xué)生申訴制度功能的立法本意，在教育法律制度的完善與變革、權(quán)利意識的覺醒與興起、司法審查的能動與節(jié)制、高校對辦學(xué)自主權(quán)的堅守等錯綜交織的宏觀視野下，考察高校學(xué)生申訴制度生長背景或許能再現(xiàn)制度功能的真實圖景。

1998年發(fā)生的“田某案”實現(xiàn)了權(quán)利覺醒與制度完善背景下的司法突破，毫無疑問成了中國教育行政訴訟領(lǐng)域的“馬伯里案”。該案的法治意義不僅僅是法院支持了原告的訴訟請求，更在于法院突破傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系桎梏，通過創(chuàng)造性地運用正當程序原則開啟了司法審查介入高校教育糾紛的大門，并確立了“違規(guī)類學(xué)位授予糾紛的全面審查模式”[12]，激勵著越來越多的高校學(xué)子通過行政訴訟維護自己的合法權(quán)利。此后的二十余年，對教育行政糾紛司法審查的研究一直是我國教育行政法治的主線之一，這方面的學(xué)術(shù)爭鳴主要圍繞兩大議題而展開，即：高校能否成為行政訴訟的適格被告；司法審查介入到何種廣度和深度才能有效處理好高校辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)生權(quán)利的沖突與平衡。

關(guān)于高校能否成為行政訴訟的適格被告問題，自“田某案”開始法院就借助“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”概念把高校納入行政訴訟被告范疇，此后一直沒有實質(zhì)性變化。司法實踐之所以作出這樣的理論選擇，主要是因為《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的適格被告只有“行政機關(guān)”和“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”，高校不是行政機關(guān)，只能從法律、法規(guī)授權(quán)的組織這個角度就近尋求法理支撐。把授權(quán)理論作為高校行政訴訟適格被告的司法判斷，雖然在司法實踐上實現(xiàn)突破把高校納入行政訴訟被告范圍，但在法理上一直飽受質(zhì)疑。盡管有學(xué)者從公共職能理論、公務(wù)法人理論等角度嘗試解決高校的法律性質(zhì)和行政訴訟被告資格問題，但立法層面的回應(yīng)仍顯不足。在司法實踐中，授權(quán)理論導(dǎo)致很多類型的教育行政糾紛被排除于司法審查范圍之外，這嚴重影響了學(xué)生對司法救濟權(quán)的平等享有和對權(quán)利保護期待的順利達成。

關(guān)于對高校教育糾紛的司法審查范圍問題，比高校行政訴訟被告資格問題的討論更為深入?！疤锬嘲浮鼻暗暮荛L一段時期，受傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論影響，理論與實務(wù)中經(jīng)常把高校與學(xué)生之間的關(guān)系認定一種特別權(quán)力關(guān)系，從而把高校行政糾紛排除在司法審查范圍之外。雖然我國學(xué)者努力推動把“重要性理論”引入教育行政訴訟領(lǐng)域，以此來擴大司法審查教育行政糾紛的范圍，但在司法實踐中可以明顯看到，法院受案范圍仍堅守于引起學(xué)生身份取得和喪失的基礎(chǔ)關(guān)系領(lǐng)域之內(nèi)，而其他損害學(xué)生人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的事項不被認為屬于“重大權(quán)益”而納入行政訴訟受案范圍。即使在司法可以介入的教育糾紛案件中，在司法審查的縱向范圍即審查的深度上，法院仍表達出高度的謙抑與節(jié)制。對高校辦學(xué)自主權(quán)過于尊重與謙抑的司法審查態(tài)度并未呈現(xiàn)出研究者們期待的理想圖景，無疑也會影響學(xué)生對司法之于權(quán)利保護的意義判斷和信任程度。

三、治理現(xiàn)代化視域下的制度功能：維護高校辦學(xué)自主權(quán)

通過上述在宏觀視野下考察高校學(xué)生申訴制度生長背景，可以洞見：高校學(xué)生申訴制度是在司法介入高校教育糾紛背景下，在學(xué)生權(quán)利與高校辦學(xué)自主權(quán)的話語沖突與平衡的過程中逐漸發(fā)展和完善起來的。從這個意義上來說，高校學(xué)生申訴制度與一般的權(quán)利救濟機制一樣，是一種學(xué)生權(quán)利保護機制，發(fā)揮著保護學(xué)生權(quán)利的功能；同時該制度作為享有辦學(xué)自主權(quán)的高校內(nèi)部的一種糾紛解決機制，發(fā)揮著維護高校辦學(xué)自主權(quán)的功能。對于權(quán)利保護功能，學(xué)者們的討論已經(jīng)足夠深入，但對于維護高校辦學(xué)自主權(quán)的功能認知，還有待進一步深化。

擴大和落實高校辦學(xué)自主權(quán)已經(jīng)成為新時代深化高等教育綜合改革的核心議題之一，也是高等教育研究的熱點。當下，“政策、立法、高校辦學(xué)章程共同關(guān)照高校自主權(quán)的落實問題”[13]，政策推進高校自主權(quán)的發(fā)展、立法確立高校自主權(quán)的主體和內(nèi)容、高校章程落實辦學(xué)自主權(quán)已經(jīng)成為我國高校辦學(xué)自主權(quán)發(fā)展的三種主要方式。在擴大和落實高校辦學(xué)自主權(quán)的過程中，不管是把高校辦學(xué)自主權(quán)定性為政府權(quán)力的下放，還是定性為大學(xué)作為學(xué)術(shù)性組織的內(nèi)在本質(zhì)屬性，高校自主權(quán)的擴大和落實根本上都要回歸到高校自身在不斷自我覺醒中提升權(quán)利能力和行為能力。《中華人民共和國高等教育法》（下稱《高等教育法》）確立了高校法人主體地位，第三十二至三十八條又從招生、學(xué)科設(shè)置、科研、對外合作交流等七個方面明確了高校辦學(xué)自主權(quán)，但并沒有明確規(guī)定糾紛解決自主權(quán)?！兑?guī)定》在2005年和2017年修訂時建立和完善高校學(xué)生申訴制度，雖然在立法目的上并沒有在規(guī)范上表達出維護高校辦學(xué)自主權(quán)的功能，但“教育申訴制度即是大學(xué)糾紛解決自主權(quán)的體現(xiàn)，應(yīng)該珍惜和利用該制度，以維護和推進大學(xué)自治”[14]。高校對學(xué)生申訴制度進行建構(gòu)和運用的過程，實質(zhì)上就是對辦學(xué)自主權(quán)的貫徹和落實的過程，我們要從保護學(xué)生權(quán)利和維護高校辦學(xué)自主權(quán)的雙重視野下來把握高校學(xué)生申訴制度的功能。

理解高校學(xué)生申訴制度對高校辦學(xué)自主權(quán)的維護功能，至少可以從以下兩點進一步加深認識。一方面，高校糾紛解決權(quán)是高校辦學(xué)自主權(quán)的有機組成部分。高校辦學(xué)自主權(quán)以《高等教育法》的明確規(guī)定為依據(jù)，但必須通過高校具體的學(xué)術(shù)和行政行為得以具體化。從性質(zhì)上來說，高校辦學(xué)自主權(quán)不同于國家的行政權(quán)，其對內(nèi)部的教師、學(xué)生而言屬于社會公權(quán)力。“從自治權(quán)的分立和運行來看，大學(xué)自治權(quán)可以分為立法權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)”[15]，而自治監(jiān)督權(quán)實質(zhì)上就是高校通過建立客觀中立的糾紛解決機制來裁決自主管理過程中發(fā)生的內(nèi)部糾紛，糾紛解決權(quán)是高校自主管理權(quán)的自然延伸。因此，作為糾紛解決權(quán)實施載體的高校學(xué)生申訴制度，理應(yīng)成為高校辦學(xué)自主權(quán)的有機組成部分。另一方面，高校糾紛解決權(quán)是高校辦學(xué)自主權(quán)的重要保障?；诟咝＝逃m紛的特殊性和高校知識生產(chǎn)的專業(yè)性，行政、司法等外部力量的直接介入不僅增加了學(xué)生與高校的對抗，也不利于對高校辦學(xué)規(guī)律的尊重。高校學(xué)生申訴制度建立在承認和尊重高校糾紛解決自主權(quán)的基礎(chǔ)上，作為先于行政申訴和司法審查的選擇性機制得到肯定，能充分顯示出對高校辦學(xué)自主權(quán)的尊重和保障。

在理論定位上，將高校學(xué)生申訴制度的功能定位于保護學(xué)生權(quán)利和維護高校辦學(xué)自主權(quán)是對高校學(xué)生申訴制度立法本意的理性把握。充分認識高校學(xué)生申訴制度對于維護高校辦學(xué)自主權(quán)的制度功能，將有利于激發(fā)高校構(gòu)建內(nèi)部糾紛解決機制的動力，在保護學(xué)生權(quán)利的同時進一步擴大和落實辦學(xué)自主權(quán)。國家政策和法律已經(jīng)釋放出擴大和落實高校辦學(xué)自主權(quán)的強烈信號，“落實高等學(xué)校在學(xué)生管理上的自主權(quán)是《規(guī)定》修訂的總基調(diào)”[3]，就治理主體而言，“大學(xué)治理現(xiàn)代化的本質(zhì)是國家領(lǐng)導(dǎo)與社會協(xié)同下的大學(xué)自治”[16]，即自主辦學(xué)。高校應(yīng)趁著政策和法律的“東風”，在按照《規(guī)定》要求制定、健全自身相關(guān)規(guī)定的同時，進一步完善學(xué)生校內(nèi)申訴制度，牢牢把握高校教育糾紛解決權(quán)，有效實現(xiàn)高校治理行為與國家政策、法律的良性互動，促進自主權(quán)的不斷落實，推進大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。