從實(shí)踐中看當(dāng)下行政復(fù)議制度的不足及完善建議

毛遠(yuǎn)熊

（云南師范大學(xué)，云南 昆明 654100）

一、行政復(fù)議的概述

在我國，“復(fù)議”概念第一次出現(xiàn)是在中央人民政府政務(wù)院公布的《稅務(wù)復(fù)議委員會(huì)組織通則》中［1］。1990年，為簡化行政復(fù)議申請程序，擴(kuò)大復(fù)議范圍，國務(wù)院出臺(tái)《行政復(fù)議條例》，行政復(fù)議制度得到進(jìn)一步的發(fā)展。為進(jìn)一步維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，1999年，第一部復(fù)議法：《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）正式出臺(tái)，以法律的形式明確行政復(fù)議相關(guān)制度。

二、行政復(fù)議存在的必要性

（一）有效糾正不合法、不適當(dāng)?shù)男姓袨?/h3>

行政復(fù)議作為法律賦予行政相對人的一種維權(quán)途徑，它對糾正不合法、不適當(dāng)?shù)男姓袨榫哂兄匾饔谩８鶕?jù)司法部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2020年全年，全國各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議申請182966件，審結(jié)180796件。由此可見，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，行政執(zhí)法活動(dòng)滲透到各行各業(yè)，大到供電、金融等國有行業(yè)的行政審批，小到我們?nèi)粘Ｉ钪械倪`章停車、占道經(jīng)營。通過行政復(fù)議手段，一方面可以糾正行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的任意性、第一時(shí)間糾正不合理不適當(dāng)?shù)男姓袨椋涣硪环矫婵梢云鸬娇己硕酱僮饔?，將被提起行政?fù)議的頻次作為考核行政機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量的重要考核指標(biāo)，以考核促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、合理行政。

（二）維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益

在具體的行政行為中，行政相對人作為弱勢的一方，很多時(shí)候由于執(zhí)法人員個(gè)人法律素養(yǎng)的原因而使相對人合法權(quán)益受到侵害或者雙方發(fā)生行政爭議，正常情形下我們可以拿起法律的武器向人民法院提起訴訟，但不可否認(rèn)的是這個(gè)維權(quán)成本的昂貴。首先是費(fèi)用上的代價(jià)，請律師、調(diào)查取證等都要費(fèi)用支出。其次是時(shí)間上的代價(jià)。正常情況下一般的民事案件從立案到審結(jié)需要幾個(gè)月時(shí)間，考慮到當(dāng)下基層法院人少案多的現(xiàn)實(shí)，在時(shí)間上往往更久。相對而言提起行政復(fù)議則更為簡單，只需行政相對人認(rèn)為自身的合法權(quán)益受到侵害，便可提起行政復(fù)議。在經(jīng)過立案、取證等一系列程序后，復(fù)議機(jī)關(guān)便可根據(jù)相關(guān)證據(jù)在60天內(nèi)作出復(fù)議決定，從而維護(hù)公民、法人或其他組織自身合法權(quán)益不受侵害。

（三）促進(jìn)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政

世界范圍內(nèi)大政府是發(fā)展趨勢，但是，假設(shè)政府干預(yù)越多，涉及的行政執(zhí)法就越多，執(zhí)法人員壓力就越大，任性執(zhí)法、執(zhí)法違法等現(xiàn)象就會(huì)出現(xiàn)，雖然檢察院可以行使對執(zhí)法部門執(zhí)法情況的監(jiān)督權(quán)，但現(xiàn)實(shí)卻是難以管得過來。通過行政復(fù)議方式，提請有權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者同級人民政府（縣級以上）依法復(fù)議審查，直接行使行政職權(quán)撤銷或者改變不適當(dāng)?shù)拿?、決定或者具體行政行為，并將行政復(fù)議的案件量、被撤銷、被改變的案件作為考核所屬單位依法行政質(zhì)量的一個(gè)重要指標(biāo)，以此形成上級部門對下級單位的監(jiān)督，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)花力氣、下功夫在執(zhí)法人員的培養(yǎng)上，切實(shí)提高一線執(zhí)法人員的依法行政能力。

（四）節(jié)約行政成本、高效化解矛盾

行政執(zhí)法是為了規(guī)范市場秩序，然而有執(zhí)法就會(huì)有沖突爭議，當(dāng)行政相對人自身的合法權(quán)益受到侵害時(shí)可以選擇兩種途徑進(jìn)行維權(quán)，一是直接向法院提起行政訴訟，通過法院判決維權(quán)；二是申請行政復(fù)議，向有復(fù)議權(quán)限的行政機(jī)關(guān)、人民政府提出復(fù)議申請，通過復(fù)議復(fù)查進(jìn)而改變不合理、不恰當(dāng)?shù)男姓袨?。常?guī)的一件訴訟案件從提出訴訟到審理一般耗時(shí)6個(gè)月，這還不算質(zhì)證、二審等環(huán)節(jié)耗時(shí)；而一個(gè)行政復(fù)議案件一般需要2個(gè)月，兩種途徑對比下來，行政復(fù)議具有節(jié)約時(shí)間、效率高、成本低等特點(diǎn)。

三、我國行政復(fù)議制度存在的不足

（一）復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理

按照復(fù)議制度規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)主要有三類，分別是上級行政機(jī)關(guān)、具有管理權(quán)限的同級人民政府以及作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)。由此可見，可以作為行政復(fù)議申請機(jī)關(guān)的數(shù)量非常之龐大，這也決定行政復(fù)議資源極其分散，沒有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)也沒有專業(yè)的復(fù)議機(jī)構(gòu)。這也是當(dāng)下很多行政爭議發(fā)生時(shí)行政相對人選擇或者更為相信訴訟而不是復(fù)議的重要原因之一。正常情況下，復(fù)議機(jī)構(gòu)僅為各級復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，真正履行復(fù)議職能的機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立的法律地位，只有對復(fù)議請求的審理權(quán)，而不能以自己的名義作出行政決定［2］

（二）復(fù)議結(jié)果得出不夠權(quán)威

我國行政復(fù)議的審查原則上采用書面審查，也即是大多數(shù)情況下復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議申請人及被申請人并不會(huì)同時(shí)在場，僅僅依據(jù)雙方所提交的書面材料便作出復(fù)議決定，這一規(guī)定雖然有助于提高行政復(fù)議的審查效率，但書面審理顯然是一個(gè)具有封閉性的審理程序，“很難給當(dāng)事人各方充分機(jī)會(huì)來陳述事實(shí)理由”［3］。群眾由此對復(fù)議結(jié)果的客觀性產(chǎn)生懷疑，這是很多行政糾紛復(fù)議后還會(huì)流轉(zhuǎn)到訴訟的重要原因。

（三）復(fù)議制度與訴訟制度銜接不夠好

行政復(fù)議制度與行政訴訟制度均屬兩種不同的維權(quán)方式，但兩者之間又有所不同，主要在以下幾個(gè)方面。一是在證據(jù)的認(rèn)定上，部分行政復(fù)議所采納的證據(jù)在當(dāng)事人提起行政訴訟時(shí)，法院按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了排除，兩者之間不能形成有效銜接；二是部分行政復(fù)議是提起行政訴訟的前置條件，比如當(dāng)事人想對國務(wù)院的組成部門提起訴訟，前提就需要向該部門提出行政復(fù)議；三是法院受理案件的規(guī)定與行政復(fù)議受理案件的要求不同?！缎姓?fù)議法》明確規(guī)定行政復(fù)議只能受理具體的行政行為，抽象的行政行為不在受理范圍之內(nèi)；而法院則主要對合法性審查，對合理性與否不予受理。

四、完善我國行政復(fù)議制度的幾點(diǎn)建議

（一）依法組建專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)

我國擁有行政復(fù)議資格的機(jī)關(guān)單位數(shù)量龐大，每個(gè)單位設(shè)有隸屬的法制部門作為行政復(fù)議的主要業(yè)務(wù)辦公室，這大大方便了行政相對人提出行政復(fù)議申請，但也決定了我國復(fù)議機(jī)構(gòu)的不專業(yè)性、復(fù)議作用的發(fā)揮不穩(wěn)定性。在實(shí)際運(yùn)行中不利于行政復(fù)議資源整合，不同級政府工作部門行使行政復(fù)議職能不規(guī)范。依法設(shè)立專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，整合各級各部門行政復(fù)議資源，讓專業(yè)的人來做專業(yè)的事，如在一般縣級政府設(shè)立專門的行政復(fù)議辦公室履行縣域的行政復(fù)議職責(zé)；海關(guān)、金融、稅務(wù)、國家安全機(jī)構(gòu)等縱向管理的行政機(jī)構(gòu)，可以保留這些機(jī)構(gòu)上級主管部門的行政復(fù)議權(quán)［4］。另外考慮吸收行政機(jī)關(guān)工作人員、司法機(jī)關(guān)工作人員及公民代表等共同組建專門的行政復(fù)議委員會(huì)，推動(dòng)行政復(fù)議的行政性和司法性的結(jié)合，有效推進(jìn)行政復(fù)議的制度功能實(shí)現(xiàn)。

（二）推動(dòng)建立以聽證和書面審查相結(jié)合的審查制度

按照2019年出臺(tái)的《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定：“決策事項(xiàng)直接涉及公民、法人、其他組織切身利益或者存在重大分析的，可以召開聽證會(huì)?！保?］。但也因?yàn)闂l例的說法是“可以”，而非“必須”，很多情況下依然沿用以書面審查的老辦法。因此，確立以聽證審理和書面審理相結(jié)合的復(fù)議審理方式，實(shí)踐中可以根據(jù)當(dāng)事人的選擇、復(fù)議案件的復(fù)雜程度以及對行政相對人的影響大小選擇采用正式聽證、非正式聽證或者書面審理，盡量做到在維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利的同時(shí)節(jié)約資源，提高效率。

（三）推動(dòng)行政復(fù)議與行政訴訟的有效銜接

探索推進(jìn)行政復(fù)議與行政訴訟的有效銜接。首先，在證據(jù)適用上應(yīng)作出明確規(guī)定，將行政復(fù)議證據(jù)的收集與行政復(fù)議證據(jù)的收集標(biāo)準(zhǔn)相提并論，全面推動(dòng)行政復(fù)議所依據(jù)的證據(jù)同樣適用于行政訴訟中。其次，推動(dòng)制度修改完善，促使行政訴訟案件的受理范圍與行政復(fù)議案件的受理范圍大致保持一致，比如嘗試把部分抽象的行政行為也納入行政復(fù)議案件受理范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議案件受理范圍，推動(dòng)我國行政復(fù)議制度的完善。