PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀及問題
——以A市科技園區(qū)PPP項(xiàng)目為例

朱妍珺

（洛陽高新開發(fā)區(qū)財(cái)政金融局，河南 洛陽 471000）

在此背景下，本文以A市科技園區(qū)PPP項(xiàng)目為對(duì)象，以PPP和績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)理論為指導(dǎo)，針對(duì)項(xiàng)目原有的績(jī)效評(píng)價(jià)體系中存在的問題進(jìn)行分析，研究發(fā)現(xiàn)，A市科技園區(qū)PPP項(xiàng)目存在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不科學(xué)，績(jī)效評(píng)價(jià)方案設(shè)計(jì)不完善，以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用到可行性缺口補(bǔ)助不合規(guī)等情況。

一、項(xiàng)目概況

A市科技園區(qū)PPP項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和景觀設(shè)計(jì)聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)知名設(shè)計(jì)公司，為入園企業(yè)締造高氧低密、花園辦公、開放自由、獨(dú)享私立的現(xiàn)代感和品質(zhì)感兼?zhèn)涞膱@區(qū)。該項(xiàng)目2016年開始實(shí)施，建設(shè)期兩年，運(yùn)營(yíng)期25年，項(xiàng)目結(jié)束后移交政府。A市科技園區(qū)PPP項(xiàng)目本身具有向最終消費(fèi)用戶（入園企業(yè)）的收費(fèi)機(jī)制，即最終消費(fèi)用戶（入園企業(yè)）直接付費(fèi)購(gòu)買項(xiàng)目公司提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。但是上述使用者付費(fèi)不能滿足項(xiàng)目公司的成本回收和合理回報(bào)。

因此政府方應(yīng)給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分。因此，本項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制為“可行性缺口補(bǔ)助”?？紤]到A市科技園區(qū)PPP項(xiàng)目的基本情況，按照年化8%的投資回報(bào)（該回報(bào)包含融資費(fèi)、自有資金占用費(fèi)）為測(cè)算基礎(chǔ)，在本項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后的前13年內(nèi)給予項(xiàng)目公司予以可行性缺口補(bǔ)助。同時(shí)，對(duì)可行性缺口補(bǔ)助的支付設(shè)置績(jī)效考核指標(biāo)，如果項(xiàng)目公司未達(dá)到《項(xiàng)目合同》約定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，政府方的可行性缺口補(bǔ)助將進(jìn)行相應(yīng)扣減。該項(xiàng)目的可行性缺口補(bǔ)助由地方財(cái)政納入跨年度預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃。

二、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)概況

A市科技園區(qū)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)旨在考核項(xiàng)目建設(shè)期和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期兩個(gè)階段的實(shí)施情況。第一次績(jī)效考核在竣工驗(yàn)收的同時(shí)進(jìn)行考核，考核合格進(jìn)行支付。其余年度績(jī)效考核在每年的2月份之前完成。政府方將針對(duì)本項(xiàng)目成立考核小組?？己诵〗M負(fù)責(zé)對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行考核?？己瞬扇〔轵?yàn)資料、實(shí)地查看相結(jié)合，定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)情況進(jìn)行檢查，包括物業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)法律服務(wù)、企業(yè)咨詢服務(wù)、投融資業(yè)務(wù)等。年度分值達(dá)到80%，足額撥付費(fèi)用；分值80%以下每降低一個(gè)百分點(diǎn)，扣可行性缺口補(bǔ)助金額的1%，最低扣至60%。

（一）建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)

建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)以政府為考核主體，在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，第一筆可行性缺口補(bǔ)助的支付必須滿足如下全部?jī)?nèi)容，方可進(jìn)行支付。具體績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)置如下：

1．項(xiàng)目公司在建設(shè)期嚴(yán)格按照《項(xiàng)目合同》的約定履行責(zé)任和義務(wù)，沒有重大或者實(shí)質(zhì)性違約情況的發(fā)生。

2．項(xiàng)目公司遵守國(guó)家的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求。

3．工程質(zhì)量。工程質(zhì)量等級(jí)評(píng)定達(dá)到合格以上，驗(yàn)收合格。

4．建設(shè)期。建設(shè)期不超過兩年，以開工日起計(jì)。

5．安全文明施工與環(huán)境保護(hù)。

6．完成基礎(chǔ)設(shè)施及科技條件的建設(shè)。

（二）運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)

A市科技園區(qū)PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助，具體績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)置如下：

1．項(xiàng)目公司在建設(shè)期嚴(yán)格按照《項(xiàng)目合同》的約定履行責(zé)任和義務(wù)，沒有重大或者實(shí)質(zhì)性違約情況的發(fā)生，則得20分。如有任何一項(xiàng)非重大或者實(shí)質(zhì)性違約的違約行為發(fā)生，則扣2分，扣完為止。

2．滿足A市科技園區(qū)PPP項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施和目標(biāo)，則得40分。具體發(fā)展措施和目標(biāo)如下：

（1）產(chǎn)業(yè)定位（20分）

根據(jù)A市的實(shí)際情況，結(jié)合社會(huì)資本的資源，確定明確的產(chǎn)業(yè)定位，并以投標(biāo)文件的相關(guān)內(nèi)容作為考核指標(biāo)。如有任何一項(xiàng)違反，則扣5分，扣完為止。

（2）產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)（20分）

1）保證孵化器每萬平方米企業(yè)技工貿(mào)總收入不低于8000萬元，加速器每萬平方米企業(yè)技工貿(mào)總收入不低于1000元。

2）園區(qū)應(yīng)引進(jìn)國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)室或工程研究中心以及國(guó)家級(jí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。

3）應(yīng)設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、天使基金等，支持園區(qū)及A市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

4）A市科技園區(qū)PPP項(xiàng)目應(yīng)建設(shè)成為國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器、國(guó)家級(jí)眾創(chuàng)空間和科技部“創(chuàng)業(yè)苗圃一孵化器一加速器”科技創(chuàng)業(yè)孵化鏈條建設(shè)示范單位。

如有任何一項(xiàng)違反，則扣5分，扣完為止。

3．項(xiàng)目公司提供科技園區(qū)的物業(yè)租賃服務(wù)、公共服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、金融服務(wù)平臺(tái)、增值保值服務(wù)平臺(tái)，以及其他可以直接向最終消費(fèi)者提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)滿足A市科技園區(qū)要求的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。達(dá)到該目標(biāo)，則得10分，未能滿足，則按照相應(yīng)情況酌情扣分，扣完為止。

4．在項(xiàng)目期限內(nèi)（建設(shè)期除外），項(xiàng)目公司應(yīng)保證科技園區(qū)入園企業(yè)每一個(gè)年度為A市帶來的稅收總額增速不得低于A市整體稅收增速。達(dá)到該目標(biāo)，則得30分，未能滿足，則按照相應(yīng)偏差率進(jìn)行扣分，扣完為止。

三、A市科技園區(qū)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)模式未貫穿項(xiàng)目全生命周期

財(cái)政部規(guī)定PPP項(xiàng)目的實(shí)施分為5個(gè)階段，分別為項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備，采購(gòu)，執(zhí)行和移交。在2018年12月23日舉行的國(guó)家治理與財(cái)政績(jī)效論壇上，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部PPP專家指出，要盡快出臺(tái)PPP項(xiàng)目全生命周期操作指南。當(dāng)前，PPP績(jī)效評(píng)價(jià)的主流觀點(diǎn)是采用全生命周期的績(jī)效考核模式，在項(xiàng)目的各階段進(jìn)行績(jī)效考核，改變只重視產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)在項(xiàng)目的投入階段進(jìn)行考核監(jiān)管。A市科技園區(qū)PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備和采購(gòu)期均未實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目的建設(shè)期內(nèi)，長(zhǎng)達(dá)兩年的時(shí)間缺乏績(jī)效考核，采用后評(píng)價(jià)的模式應(yīng)該進(jìn)行改進(jìn)。項(xiàng)目在識(shí)別階段進(jìn)行前期的測(cè)算幫助政府方判斷采用PPP模式是否是真正實(shí)現(xiàn)了物有所值的本質(zhì)，此時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)施方案以及機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核。項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段，以及采購(gòu)階段的考核均未在方案中體現(xiàn)，績(jī)效評(píng)價(jià)模式不完整。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)僅站在政府角度，忽視其他利害關(guān)系人的利益

該項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期將績(jī)效考核作為可行性補(bǔ)貼的缺口的依據(jù)，僅站在政府角度，忽視其他利害相關(guān)人，較為狹隘?？?jī)效評(píng)價(jià)主體應(yīng)包括政府部門，社會(huì)資本方，債權(quán)人或者是項(xiàng)目公司本身等。績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)當(dāng)面對(duì)所有的利益相關(guān)者，在績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定時(shí)要結(jié)合各參與方的要求和項(xiàng)目本身成立時(shí)的需求。本項(xiàng)目設(shè)置的后續(xù)可行性缺口補(bǔ)助支付考核指標(biāo)僅僅從政府的角度出發(fā)，忽視了其他利益相關(guān)者關(guān)注的指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)從滿意度指標(biāo)，產(chǎn)出指標(biāo)，財(cái)務(wù)指標(biāo)等多角度全方位的設(shè)置指標(biāo)。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)涉及財(cái)政資金，在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)之初應(yīng)當(dāng)參考財(cái)政部印發(fā)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架。該體系框架涉及一至三級(jí)指標(biāo)，從項(xiàng)目的投入，產(chǎn)出，過程和結(jié)果四個(gè)流程進(jìn)行審核，指標(biāo)細(xì)化至三級(jí)，包含財(cái)政資金項(xiàng)目的共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。本項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系相比財(cái)政部出臺(tái)的共性指標(biāo)體系框架過于簡(jiǎn)單并且在項(xiàng)目建設(shè)期的績(jī)效評(píng)價(jià)只設(shè)定了考核指標(biāo)，第一筆可行性缺口補(bǔ)助考核指標(biāo)未設(shè)置權(quán)重值，項(xiàng)目驗(yàn)收合格即可進(jìn)行缺口補(bǔ)助，這種方式更加類似于項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收，不符合項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的基本要求。后續(xù)缺口補(bǔ)助考核指標(biāo)項(xiàng)目雖然設(shè)置了指標(biāo)的分值，但是指標(biāo)體系簡(jiǎn)單，分值較高，在評(píng)價(jià)時(shí)考慮的因素較少，無法科學(xué)公正地對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。另外，按照合同約定每半年進(jìn)行一次可行性缺口的補(bǔ)助是以績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果為依據(jù)，本項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)中前三項(xiàng)不屬于延續(xù)性指標(biāo)，是項(xiàng)目在運(yùn)行之初必須達(dá)到的要求，指標(biāo)設(shè)定缺少激勵(lì)和及時(shí)糾偏的作用。項(xiàng)目目前尚未正式運(yùn)營(yíng)因此績(jī)效方案屬于初步方案，在實(shí)際執(zhí)行過程中需要在進(jìn)行細(xì)化和修改。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)未起到考核作用導(dǎo)致項(xiàng)目涉嫌固定回報(bào)

績(jī)效考核是政府“按績(jī)效付費(fèi)”的依據(jù)。A市科技園區(qū)項(xiàng)目績(jī)效考核模式設(shè)計(jì)不合理，有可能固化政府支出，形成政府債務(wù)，加重政府負(fù)擔(dān)。原因在于績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置模糊，主觀性較大。設(shè)置可行性缺口補(bǔ)助下限。

財(cái)政部出臺(tái)的一系列針對(duì)可行性缺口補(bǔ)助和固定回報(bào)的禁令，防止政府將存量項(xiàng)目包裝為PPP，實(shí)際上政府兜底，明股實(shí)債，形成隱形的政府債務(wù)。財(cái)政部。2017年11月，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）中要求“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的” 不得入庫(kù)。隨著政策的不斷變化，國(guó)家對(duì)可行性回報(bào)機(jī)制的范圍和定義也逐漸清晰，地方政府在進(jìn)行可行性匯報(bào)缺口補(bǔ)助是要嚴(yán)格按照國(guó)家的最新準(zhǔn)則和規(guī)定，防止違規(guī)被清除出庫(kù)。

A市科技園區(qū)PPP項(xiàng)目中投資方從政府方獲得的回報(bào)是否是固定回報(bào)也取決于績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)制，A市科技園區(qū)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，設(shè)置過于簡(jiǎn)單，人為主觀性影響較大，分值設(shè)置隨意。而且，績(jī)效評(píng)價(jià)辦法中規(guī)定年度分值達(dá)到80%，足額撥付費(fèi)用；分值80%以下每降低一個(gè)百分點(diǎn)，扣可行性缺口補(bǔ)助金額的1%，最低扣至60%。按照該考核辦法，門檻設(shè)置過低，當(dāng)可行性缺口補(bǔ)助金額扣至60%時(shí)，對(duì)于績(jī)效指標(biāo)的打分僅僅只有40分，投資方可輕易完成任務(wù)，達(dá)不到開展PPP項(xiàng)目的初衷，將績(jī)效考核僅僅流于形式。雖然，考核辦法看似將可行性回報(bào)的40%與績(jī)效考核掛扣，但實(shí)際上項(xiàng)目方只要完成運(yùn)營(yíng)期考核要求的40%，就可以獲得60%以上的可行性補(bǔ)助，符合了92號(hào)文中，實(shí)際與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%的情況，不得入庫(kù)的情況，若不整改，則有被清理出庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。