數(shù)據(jù)確權(quán)的困境與解決路徑

常 欣 郭 宏

（1.北京大成（太原）律師事務(wù)所，山西 太原 030012；2.北京愛申律師事務(wù)所，北京 100089）

一、問題的緣起

如經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈羅德·?德姆塞茨所言，產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生，本質(zhì)上是一個(gè)成本收益權(quán)衡的過程，只有當(dāng)通過界定產(chǎn)權(quán)，將外部性內(nèi)部化的收益大于從事這一行為的成本時(shí)，產(chǎn)權(quán)才會(huì)產(chǎn)生。當(dāng)面對數(shù)據(jù)確權(quán)這一問題時(shí)，則只有當(dāng)確定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的收益大于確定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的成本時(shí)，數(shù)據(jù)才會(huì)有確權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。中國已明確將數(shù)據(jù)列為與勞動(dòng)、資本、技術(shù)并列的生產(chǎn)要素，由此可見，在我國數(shù)據(jù)確權(quán)已經(jīng)具有了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此外，數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)正蓬勃發(fā)展，伴隨而來的便是如何利用數(shù)據(jù)，以及如何平衡數(shù)據(jù)利用與權(quán)利保護(hù)之間關(guān)系的問題。要解決這類問題，首先需要解決數(shù)據(jù)確權(quán)的問題，即界定數(shù)據(jù)權(quán)屬?！吨腥A人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》）的出臺(tái)，為解決數(shù)據(jù)安全和權(quán)屬問題提供了一些重要遵循，但是在實(shí)施過程中，仍有一些具體問題待進(jìn)一步確認(rèn)，特別是數(shù)據(jù)確權(quán)問題亟待解決。根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》的界定，“數(shù)據(jù)處理”覆蓋了數(shù)據(jù)的全生命周期，包括數(shù)據(jù)的確權(quán)、收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開等環(huán)節(jié)，不過對各個(gè)環(huán)節(jié)尚未有深入的處理細(xì)則。而在所有環(huán)節(jié)之中，數(shù)據(jù)確權(quán)可能是任務(wù)最艱巨的一環(huán)。

二、數(shù)據(jù)確權(quán)面臨的困境

（一）數(shù)據(jù)確權(quán)需要在多方利益中權(quán)衡

數(shù)據(jù)確權(quán)主要用于處理以下三個(gè)基本問題：一是數(shù)據(jù)權(quán)利屬性，給予數(shù)據(jù)哪種權(quán)利保護(hù)；二是數(shù)據(jù)權(quán)利主體，即享有數(shù)據(jù)上附著的利益的主體是誰；三是數(shù)據(jù)權(quán)利內(nèi)容，數(shù)據(jù)主體享有哪些明確且具體的權(quán)能。數(shù)據(jù)權(quán)利屬性、主體、內(nèi)容的建設(shè)和配置，需從個(gè)體、社會(huì)以及國家多主體的角度進(jìn)行權(quán)衡。在國家層面，數(shù)據(jù)確權(quán)應(yīng)利于提升維護(hù)國家網(wǎng)絡(luò)安全空間主權(quán)、提升大數(shù)據(jù)安全管控能力并強(qiáng)化國家關(guān)鍵數(shù)據(jù)資源保護(hù)能力；社會(huì)層面，數(shù)據(jù)確權(quán)應(yīng)能有效引導(dǎo)、規(guī)范、提升大數(shù)據(jù)活動(dòng)、推進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展且保障社會(huì)公共福利和社會(huì)公平正義；個(gè)體層面，數(shù)據(jù)確權(quán)能保障數(shù)據(jù)活動(dòng)相關(guān)個(gè)體的合法權(quán)益及其數(shù)據(jù)隱私的安全性。故數(shù)據(jù)確權(quán)既需要保障國家網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的控制，也需保護(hù)社會(huì)企業(yè)的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還需保護(hù)個(gè)人的權(quán)益以及隱私安全。另外，在數(shù)據(jù)權(quán)利配置過程中，目前技術(shù)和法律制度很難解決“數(shù)據(jù)商業(yè)化利用與個(gè)人隱私保護(hù)之間的直接沖突”，因此數(shù)據(jù)確權(quán)在多方權(quán)益存在部分矛盾的情形下，如何既全面保障各主體權(quán)益，又不會(huì)貿(mào)然地?fù)p害一方利益，同時(shí)得以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素整體價(jià)值的最大化，這是目前數(shù)據(jù)確權(quán)需考慮的問題。［1］

（二）數(shù)據(jù)復(fù)雜屬性致使其權(quán)利屬性不明確

數(shù)據(jù)復(fù)雜的屬性體現(xiàn)在特殊的自然屬性和復(fù)雜的社會(huì)屬性。數(shù)據(jù)具備無形性特征，其本質(zhì)是一串符號(hào)，不以自然物質(zhì)的形態(tài)呈現(xiàn)，與有形的物有本質(zhì)區(qū)別。因此數(shù)據(jù)特殊的自然屬性主要體現(xiàn)在其與傳統(tǒng)法律客體的物不同，它的價(jià)值主要體現(xiàn)在其所攜帶信息的價(jià)值或者將信息進(jìn)行處理加工后的價(jià)值而非其本身。數(shù)據(jù)的可復(fù)制性和復(fù)制成本極低，因而數(shù)據(jù)可進(jìn)行無限復(fù)制的操作，但復(fù)制的操作不會(huì)減損數(shù)據(jù)所攜帶的信息與價(jià)值，也難以導(dǎo)致數(shù)據(jù)被原數(shù)據(jù)控制者控制的風(fēng)險(xiǎn)，這導(dǎo)致數(shù)據(jù)無法具備稀缺性和可控性的特性，因此數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)客體具有本質(zhì)的區(qū)別，難以適用傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度對其予以合法保護(hù)。

數(shù)據(jù)同樣具有復(fù)雜的社會(huì)屬性，在兩個(gè)方面得以體現(xiàn)。第一，數(shù)據(jù)法律屬性不明確。我國《民法典》《反不當(dāng)競爭法》等法律中均未明文規(guī)定數(shù)據(jù)的法律屬性。所以數(shù)據(jù)規(guī)范層面的財(cái)產(chǎn)屬性與權(quán)利屬性均未得到釋明，數(shù)據(jù)既不屬于《民法典》中“物”的范疇，也無法尋求知識(shí)產(chǎn)權(quán)、債權(quán)等的保護(hù)。［2］第二，數(shù)據(jù)的社會(huì)屬性較為復(fù)雜。數(shù)據(jù)的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關(guān)系導(dǎo)致了社會(huì)屬性的復(fù)雜性。數(shù)據(jù)采集的主體是公共部門還是私有部門決定了數(shù)據(jù)具備公有性還是公共性；所收集的數(shù)據(jù)資料是否包含個(gè)人信息決定了其是否屬于民法人格權(quán)保護(hù)的范圍；數(shù)據(jù)為原始數(shù)據(jù)還是加工后形成的數(shù)據(jù)，決定了其在歸屬界定時(shí)是否需要考慮加工者在數(shù)據(jù)加工過程中所投入的必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間（價(jià)值）和生產(chǎn)資料的貢獻(xiàn)，這些復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系增加了數(shù)據(jù)權(quán)利的復(fù)雜性。

三、數(shù)據(jù)確權(quán)之路徑構(gòu)建

（一）明確數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)屬性和數(shù)據(jù)權(quán)利屬性

明確數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)屬性與數(shù)據(jù)權(quán)利屬性是數(shù)據(jù)確權(quán)的先決條件和基本內(nèi)容。數(shù)據(jù)確權(quán)首先要做到明確數(shù)據(jù)到底具備哪種權(quán)利，如何建立數(shù)據(jù)保護(hù)的法律體系？如果存在數(shù)據(jù)權(quán)，應(yīng)當(dāng)以何種財(cái)產(chǎn)權(quán)制度對數(shù)據(jù)權(quán)進(jìn)行保障？數(shù)據(jù)到底是物權(quán)，還是債權(quán)，又或者是知識(shí)產(chǎn)權(quán)等其他權(quán)利呢？［3］

目前，數(shù)據(jù)并未在我國財(cái)產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)的范疇內(nèi)。從我國財(cái)產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展的角度來分析，財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇并未是僵化的，而是根據(jù)社會(huì)的發(fā)展需要進(jìn)行不斷更新豐富與調(diào)整。舉例來說，知識(shí)產(chǎn)權(quán)與股權(quán)等權(quán)利的出現(xiàn)，使得國家制定相應(yīng)的法律制度來對其進(jìn)行調(diào)整，標(biāo)志著我國以傳統(tǒng)物權(quán)與債權(quán)為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇得以擴(kuò)張。那么是否可以如法炮制，將數(shù)據(jù)歸入至無形物的范疇，明確承認(rèn)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，并建立完善與之相配套的一系列法律規(guī)范進(jìn)行保護(hù)？

（二）確立數(shù)據(jù)確權(quán)劃分機(jī)制

一是以數(shù)據(jù)主體分類為基準(zhǔn)探索數(shù)據(jù)權(quán)屬劃分準(zhǔn)則，推動(dòng)解決企業(yè)無序競爭和用戶個(gè)人信息保護(hù)問題。結(jié)合已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和各界共識(shí)情況，可以按照主體將數(shù)據(jù)劃分為個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)，在明確其概念范圍的基礎(chǔ)上嘗試對數(shù)據(jù)權(quán)屬作出規(guī)定。［4］例如對于個(gè)人數(shù)據(jù)，在《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法（草案二次審議稿）》等立法中已有相關(guān)界定，其概念范圍相對比較明確，因此，可以在立法中規(guī)定將個(gè)人數(shù)據(jù)的基本權(quán)利歸屬于個(gè)人。所謂政務(wù)數(shù)據(jù)是指國家政務(wù)部門在行使權(quán)力、履行職責(zé)的過程中獲取的、制作的，并以特定形式記載、保存的一些數(shù)據(jù)、文件、資料、圖表等多種類信息資源。相比個(gè)人數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)，其主要利用國家資源進(jìn)行采集管理，具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，因此可以考慮將其權(quán)屬歸為國家或集體所有。

二是賦予用戶個(gè)人更多的數(shù)據(jù)控制權(quán)利。數(shù)據(jù)確權(quán)要解決企業(yè)、用戶、國家等主體之間的權(quán)利關(guān)系，最核心的目的還是要實(shí)現(xiàn)對“人”的保護(hù)以及對“人”的權(quán)利的維護(hù)。因此，要在法律中賦予用戶個(gè)人更多的數(shù)據(jù)權(quán)利，提升個(gè)人在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)中的地位和話語權(quán)，例如，可在相關(guān)立法中進(jìn)一步規(guī)定個(gè)人的“數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)”。

三是按照數(shù)據(jù)分類結(jié)合主體分類對數(shù)據(jù)權(quán)屬進(jìn)行界定，即底層直接數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)屬于個(gè)人，集合數(shù)據(jù)中的使用權(quán)屬于數(shù)據(jù)收集企業(yè)，脫敏建模數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)屬于數(shù)據(jù)處理平臺(tái)。

（三）借助監(jiān)管路徑完善數(shù)據(jù)確權(quán)

要全面解決數(shù)據(jù)權(quán)屬界定面臨的問題和挑戰(zhàn)，在完善相關(guān)法律制度的同時(shí)，還需積極發(fā)揮行政監(jiān)管作用。

一是提高企業(yè)處理數(shù)據(jù)的透明度，尤其是在數(shù)據(jù)共享過程中的透明度。強(qiáng)化對企業(yè)數(shù)據(jù)收集活動(dòng)的監(jiān)督檢查，要求企業(yè)以公開、透明的方式進(jìn)行數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，不得以默認(rèn)、強(qiáng)制等方式對用戶個(gè)人信息進(jìn)行確權(quán)，充分保障用戶的知情權(quán)、選擇權(quán)；同時(shí)要求企業(yè)在相關(guān)協(xié)議中明確告知用戶其數(shù)據(jù)共享的主體和范圍，并且不得超出用戶授權(quán)范圍。二是嚴(yán)格防控大型企業(yè)的數(shù)據(jù)合并處理，預(yù)防數(shù)據(jù)集中行為。目前，越來越多的平臺(tái)利用數(shù)據(jù)體量優(yōu)勢和算法技術(shù)強(qiáng)化競爭，進(jìn)行數(shù)據(jù)共享合并，形成數(shù)據(jù)集中甚至壟斷。在監(jiān)管實(shí)踐中，需要強(qiáng)化對企業(yè)數(shù)據(jù)集中的實(shí)質(zhì)審查，避免企業(yè)通過收購、合并等方式集中大量數(shù)據(jù)。三是要加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管，提升個(gè)人信息保護(hù)力度。違法違規(guī)處理用戶的個(gè)人信息不但有損用戶的數(shù)據(jù)權(quán)益，也嚴(yán)重破壞了數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場的合法秩序，雖然我國的個(gè)人信息保護(hù)專項(xiàng)整治工作取得了階段性的明顯成效，但行業(yè)發(fā)展變化快，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，需要堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃、長遠(yuǎn)打算，從“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法有效轉(zhuǎn)向“專項(xiàng)整治和長效治理相結(jié)合”的監(jiān)管模式，從“局部監(jiān)管、突出問題”轉(zhuǎn)為“全流程、全鏈條、全主體”監(jiān)管模式，通過這些措施有效提升對公民個(gè)人信息保護(hù)的監(jiān)管水平與監(jiān)管力度。