電梯安全立法研究

邢 亮

（中共天津市委黨校天津行政學(xué)院，天津 300191）

改革開放以來我國城市建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程尤其房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展直接帶動(dòng)電梯行業(yè)進(jìn)入高速成長期，而且隨著城市的快速發(fā)展，電梯產(chǎn)量每年還以16%左右的速度在增長。電梯作為與人們關(guān)系最密切的一種特種設(shè)備，在城市運(yùn)行中發(fā)揮的作用日益重要，但同時(shí)在電梯安全管理方面人們也遇到了許多復(fù)雜的問題。

一、通過立法保障電梯安全的必要性

雖然《特種設(shè)備安全法》和《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》等法律法規(guī)對(duì)電梯安全有比較全面的規(guī)范，但仍然存在許多問題，例如部分條款過于原則、內(nèi)容不夠清晰，有些問題缺乏明確規(guī)定或不夠詳細(xì)，不能夠解決目前在電梯安全監(jiān)管中遇到的實(shí)際問題等。［1］由于電梯安全管理缺乏專門的法律、行政法規(guī)，相關(guān)工作開展存在難題，導(dǎo)致具體工作中還存在著電梯維護(hù)保養(yǎng)不規(guī)范、更新改造資金籌集難、信息化管理程度低等諸多不足和問題，這給電梯的安全運(yùn)行帶來了各種隱患。［2］為進(jìn)一步加強(qiáng)和完善電梯使用安全管理，預(yù)防和減少電梯安全事故，我國有必要根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，結(jié)合政府監(jiān)管工作實(shí)踐，制定能夠解決電梯使用安全問題的具有操作性、針對(duì)性的電梯安全專門法律、法規(guī)，為電梯安全管理提供法制保障。

二、電梯安全管理中出現(xiàn)的主要問題

（一）部分電梯使用管理單位不重視主體責(zé)任的落實(shí)

電梯使用管理單位，是指具有管理權(quán)利、管理義務(wù)，承擔(dān)電梯使用安全責(zé)任的單位或者個(gè)人。一般情況下特種設(shè)備的所有者就是使用單位，使用單位既是設(shè)備的使用者，同時(shí)也承擔(dān)著保障設(shè)備安全的法律責(zé)任。但是電梯，尤其是民用電梯的使用單位是個(gè)特例。民用電梯一般是由所有業(yè)主共同享有所有權(quán)，業(yè)主們共享權(quán)利也共擔(dān)責(zé)任。但是由于電梯所有者眾多但是又沒有管理的專業(yè)知識(shí)和能力，所以絕大多數(shù)情況下電梯是由業(yè)主委托物業(yè)服務(wù)公司作為使用單位承擔(dān)保障電梯安全的責(zé)任。部分物業(yè)服務(wù)公司，特別是一些不正規(guī)的物業(yè)服務(wù)公司，經(jīng)常會(huì)忽視主體責(zé)任的落實(shí)，有的是管理制度不完善，有的是日常管理不規(guī)范。還有些電梯使用管理單位錯(cuò)誤地認(rèn)為只要聘請(qǐng)了電梯維保單位就算是履行了管理職責(zé)，從此電梯的安全管理責(zé)任就轉(zhuǎn)移到維保單位，自己對(duì)電梯要么不管不問，要么疏于管理，長期下去電梯很可能產(chǎn)生各種安全隱患，極易引發(fā)事故的發(fā)生。

（二）部分住宅電梯運(yùn)行和維修等費(fèi)用的籌集不到位

電梯的運(yùn)行、維保、維修和更換等都需要支付相應(yīng)的費(fèi)用，但是在籌集費(fèi)用方面仍存在不少困難和問題。部分住宅小區(qū)由于各種原因?qū)е码娞莨芾碣M(fèi)用籌集不足，使得電梯無法正常使用或者“帶病工作”，而其中如何保障“三無電梯”的安全使用更是棘手的問題。這類產(chǎn)權(quán)不清、資金不足、物業(yè)失管的電梯因無法得到及時(shí)維保、維修、檢驗(yàn)或者改造，往往會(huì)埋下嚴(yán)重的安全隱患。

（三）電梯維護(hù)保養(yǎng)的問題較多

從近年來發(fā)生電梯安全事故的原因來看，一是因?yàn)殡娞莩鰪S的質(zhì)量有問題，二是因?yàn)殡娞莸臋z修、使用、保養(yǎng)不當(dāng)造成的，而后者占大多數(shù)。［3］由于電梯往往是由第三方企業(yè)進(jìn)行維護(hù)保養(yǎng)的，一方面因?yàn)榫S保成本的信息不對(duì)稱，另一方面第三方企業(yè)出于對(duì)利潤最大化的考慮，導(dǎo)致電梯維保質(zhì)量良莠不齊，對(duì)維保單位的監(jiān)管也一直都比較困難。例如，電梯維護(hù)保養(yǎng)市場存在著企業(yè)通過低于成本價(jià)進(jìn)行惡性競爭的現(xiàn)象，個(gè)別維護(hù)保養(yǎng)單位在取得維保業(yè)務(wù)后，為降低維保成本，常常會(huì)偷工減料、簡化工作程序，導(dǎo)致維保質(zhì)量堪憂；在電梯發(fā)生故障時(shí)，一些在外省市注冊(cè)的維護(hù)保養(yǎng)單位因?yàn)榫嚯x較遠(yuǎn)處置故障往往不夠及時(shí)；一些維保單位和物業(yè)公司惡意串通，簽訂陰陽合同，損害業(yè)主利益，導(dǎo)致維保質(zhì)次價(jià)高；還有一些維保單位不具有相應(yīng)的維保資質(zhì)，維保作業(yè)人員缺少符合維保要求的工作能力等。

（四）老舊電梯的管理難題日益突出

老舊電梯主要是指超過設(shè)計(jì)使用年限或者次數(shù)的電梯，我國老舊電梯的安全問題已成為監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。一般而言，電梯的使用年限在15年左右，一般10年進(jìn)入大修、15年進(jìn)入大換階段。目前我國正值第一批商品房建設(shè)后電梯大修及置換周期，二三十年前建設(shè)的電梯住宅樓已經(jīng)進(jìn)入了老化期，我國面臨著大量老舊電梯報(bào)廢和更換的問題。然而大多數(shù)情況下，小區(qū)業(yè)主由于對(duì)公共設(shè)施的維護(hù)保養(yǎng)意識(shí)不強(qiáng)，很難自行更換老舊電梯。而許多老舊商品房沒有維修基金，對(duì)電梯的維修維護(hù)常常不到位，再加上電梯使用時(shí)間較長，導(dǎo)致電梯故障頻發(fā)。

（五）部分乘客乘用電梯的安全意識(shí)不強(qiáng)

電梯作為公用設(shè)備人們都應(yīng)當(dāng)安全乘用，但是有部分乘客安全文明乘梯意識(shí)淡薄，甚至有故意損壞電梯的行為。據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局統(tǒng)計(jì)，我國有將近一半的電梯安全事故是由于乘客不正確乘用電梯造成的。在日常工作生活中，部分乘客乘坐電梯時(shí)違反安全使用注意事項(xiàng)，誤操作或人為損壞電梯部件，最終引發(fā)電梯故障，例如扒啟撞擊電梯門、使勁反復(fù)敲擊電梯按鈕、長時(shí)間擋住電梯梯門、推電動(dòng)車進(jìn)入電梯轎廂，甚至存在極小數(shù)的在電梯里便溺的現(xiàn)象，這些行為都會(huì)加速電梯零部件老化、損壞，最終導(dǎo)致電梯安全故障乃至安全事故的發(fā)生。這些不當(dāng)行為不僅造成乘客自身利益的損害，也會(huì)危及社會(huì)公眾的安全。

（六）監(jiān)管方式不適應(yīng)社會(huì)的快速發(fā)展

隨著電梯數(shù)量的日益大幅增多，監(jiān)管部門的監(jiān)管任務(wù)也隨之不斷加重。電梯安全監(jiān)管部門工作人員的編制有限而電梯數(shù)量卻與日俱增，監(jiān)管人員不足與監(jiān)管任務(wù)繁重的矛盾越來越突出。過去因?yàn)槭褂脝挝坏闹黧w責(zé)任落實(shí)不夠，對(duì)電梯安全的監(jiān)管更多的是依靠監(jiān)管部門“保姆式”的檢查監(jiān)督，但是現(xiàn)在僅靠監(jiān)管部門對(duì)電梯逐步進(jìn)行檢查監(jiān)督的傳統(tǒng)監(jiān)管方式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)電梯數(shù)量高速增長的現(xiàn)實(shí)。

三、電梯安全立法建議

（一）明確使用管理單位并強(qiáng)化使用管理單位的責(zé)任

確保電梯安全首先就要確定電梯的使用管理單位，并落實(shí)其主體責(zé)任。首先，應(yīng)當(dāng)依法確定電梯的使用管理單位。如果電梯是由電梯的所有權(quán)人自行管理的，電梯的所有權(quán)人就是電梯的使用管理單位；如果電梯是由所有權(quán)人委托的物業(yè)公司或者其他管理人管理的，受委托方是使用管理單位；如果出租配有電梯的場所的，合同各方可以約定電梯的使用管理單位。如果電梯屬于所有權(quán)人共有并且沒有委托他人管理的，共有人應(yīng)當(dāng)通過協(xié)商確定電梯的實(shí)際負(fù)責(zé)人來承擔(dān)具體管理義務(wù)，如果沒有確定實(shí)際負(fù)責(zé)人，將不得使用電梯，如果已投入使用的，則應(yīng)當(dāng)暫停使用電梯。其次，依法建立電梯使用管理單位的首負(fù)責(zé)任制。電梯在使用過程中發(fā)生事故造成人身傷害的原因比較復(fù)雜，有的是因?yàn)楣芾韱挝还芾聿坏轿?，有的是因?yàn)榫S保單位維保不及時(shí)，還有的是因?yàn)槌丝偷牟划?dāng)操作或者故意破壞行為導(dǎo)致的。要確定是哪一方的責(zé)任往往需要經(jīng)過繁瑣的程序和較長的時(shí)間，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)各方對(duì)承擔(dān)責(zé)任推諉扯皮的現(xiàn)象，這都不利于對(duì)受損害者進(jìn)行救助和賠償。因此，我國可以確立使用管理單位的首負(fù)責(zé)任制，即一旦發(fā)生事故，首先由電梯使用管理單位承擔(dān)人身救助、支付醫(yī)療費(fèi)用等民事責(zé)任，及時(shí)保障受損害者的合法權(quán)益，等事故責(zé)任最終認(rèn)定后，使用管理單位再根據(jù)事故責(zé)任的劃分向其他責(zé)任方依法進(jìn)行追償。

（二）加強(qiáng)對(duì)電梯相關(guān)費(fèi)用的管理

為了保障對(duì)電梯費(fèi)用的有效管理，我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)如下兩方面的法律規(guī)范：首先，應(yīng)當(dāng)明確電梯所有權(quán)人承擔(dān)電梯日常管理、維護(hù)保養(yǎng)、修理、檢驗(yàn)等所需的全部費(fèi)用。如果在電梯轎廂中設(shè)置商業(yè)廣告的，廣告收入應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)用于電梯的日常管理、維護(hù)保養(yǎng)和修理改造，任何人不得挪作他用。其次，如果電梯是由委托的物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理的，為了保障電梯費(fèi)用的使用能夠公開透明和不被侵占挪用，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)將電梯日常運(yùn)行和維護(hù)保養(yǎng)的費(fèi)用單獨(dú)立賬，?？顚Ｓ茫瑵L動(dòng)使用，每年定期公布收支賬目，并保證公布信息的真實(shí)性。

（三）強(qiáng)化維護(hù)保養(yǎng)單位的義務(wù)和責(zé)任

針對(duì)電梯日常維護(hù)保養(yǎng)中存在的諸多問題，我國可以建立以下五項(xiàng)監(jiān)管制度：第一，電梯維護(hù)保養(yǎng)單位應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的維保資質(zhì)并依法在當(dāng)?shù)剞k理工商登記，而且還應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)爻薪泳S保業(yè)務(wù)。通過此項(xiàng)制度可以防止一些沒有資質(zhì)的企業(yè)違法開展維保業(yè)務(wù)，同時(shí)也便于對(duì)維保單位進(jìn)行屬地監(jiān)管。第二，建立維護(hù)保養(yǎng)單位備案制度，監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)公開已備案的維護(hù)保養(yǎng)單位相關(guān)信息，便于社會(huì)的監(jiān)督。第三，建立維護(hù)保養(yǎng)單位教育培訓(xùn)制度。維護(hù)保養(yǎng)單位應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其作業(yè)人員進(jìn)行安全教育和技術(shù)培訓(xùn)并妥善保存作業(yè)人員的教育培訓(xùn)記錄，以備檢查。第四，建立電梯維保質(zhì)量評(píng)估制度。監(jiān)管部門可以通過抽查對(duì)維保單位的工作質(zhì)量情況開展質(zhì)量評(píng)估，根據(jù)質(zhì)量問題的嚴(yán)重程度把單位分類列入“黑名單”，并將“黑名單”通報(bào)給業(yè)主、房屋管理部門、物業(yè)公司或者向社會(huì)公開。監(jiān)管部門對(duì)列入“黑名單”的單位還要加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，督促這些單位及時(shí)整改。第五，提高維護(hù)保養(yǎng)單位的遠(yuǎn)程監(jiān)測水平。電梯遠(yuǎn)程監(jiān)測系統(tǒng)能實(shí)時(shí)采集電梯運(yùn)行數(shù)據(jù)，并通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)傳送，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和排除故障。為此，電梯制造單位應(yīng)當(dāng)在出廠時(shí)配備遠(yuǎn)程監(jiān)測裝置，鼓勵(lì)維護(hù)保養(yǎng)單位通過遠(yuǎn)程監(jiān)測系統(tǒng)對(duì)電梯運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)測。第六，強(qiáng)化維護(hù)保養(yǎng)單位的維保義務(wù)和責(zé)任。維護(hù)保養(yǎng)單位不得轉(zhuǎn)包、分包維護(hù)保養(yǎng)業(yè)務(wù)，不得以不正當(dāng)競爭手段獲取維護(hù)保養(yǎng)業(yè)務(wù)、降低維護(hù)保養(yǎng)質(zhì)量。維護(hù)保養(yǎng)單位的主要負(fù)責(zé)人和操作人員應(yīng)當(dāng)對(duì)修理或者更換的電梯部件與維護(hù)保養(yǎng)記錄的一致性負(fù)責(zé)。

（四）加強(qiáng)對(duì)老舊電梯的管理

為加強(qiáng)對(duì)老舊電梯的管理，我國可以建立如下對(duì)老舊電梯的監(jiān)管機(jī)制：第一，適當(dāng)增加對(duì)老舊電梯定期檢驗(yàn)的頻次和項(xiàng)目。我國《特種設(shè)備安全法》規(guī)定特種設(shè)備的定期檢驗(yàn)期限是一年，但對(duì)于老舊電梯應(yīng)當(dāng)適當(dāng)縮短定期檢驗(yàn)的期限。例如，對(duì)老舊電梯的定期檢驗(yàn)期限可以規(guī)定是半年一檢。增加檢驗(yàn)頻次一方面可以提高發(fā)現(xiàn)安全隱患的機(jī)會(huì)，另一方面也會(huì)促使電梯使用單位及時(shí)更換電梯減少使用成本。在定期檢驗(yàn)時(shí)，對(duì)老舊電梯按照監(jiān)督檢驗(yàn)的要求可以增加功能性試驗(yàn)和制停距離等檢驗(yàn)項(xiàng)目，以判斷電梯的主要功能是否合格、電梯是否能夠正常運(yùn)行和制停。第二，電梯維護(hù)保養(yǎng)單位應(yīng)當(dāng)增加對(duì)老舊電梯維護(hù)保養(yǎng)的次數(shù)和維保項(xiàng)目，延長電梯零部件的使用壽命，減少電梯發(fā)生故障的安全隱患。第三，建立老舊電梯安全評(píng)估制度。隨著使用年限的增加，老舊電梯的安全隱患也在不斷增多，僅靠一年一次的定期檢驗(yàn)并不能對(duì)電梯進(jìn)行全面的檢查。因此建立老舊電梯安全評(píng)估制度勢(shì)在必行。使用管理單位一般應(yīng)每五年對(duì)老舊電梯進(jìn)行一次安全評(píng)估，通過全面檢查評(píng)估電梯的安全指標(biāo)，并根據(jù)安全評(píng)估結(jié)論對(duì)電梯進(jìn)行修理、改造和更新。第四，建立住宅老舊電梯的報(bào)廢與更換制度。經(jīng)過安全評(píng)估如果電梯已經(jīng)到了需要報(bào)廢的時(shí)候，政府可以對(duì)住宅小區(qū)老舊電梯的報(bào)廢和更換給予政府補(bǔ)貼或者獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)于公產(chǎn)房等政府產(chǎn)權(quán)的老舊電梯，政府則可以全部出資進(jìn)行更換，從國家層面鼓勵(lì)和推動(dòng)老舊電梯的報(bào)廢和更新。

（五）明確電梯乘客的義務(wù)和責(zé)任

通過規(guī)定乘坐電梯的義務(wù)和責(zé)任可以有效地規(guī)范乘客行為，保障乘客乘用電梯的安全。由于我國電梯監(jiān)管部門沒有對(duì)乘客進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力，因此立法規(guī)定乘客的義務(wù)和責(zé)任既是對(duì)乘客乘坐電梯時(shí)的警示和指引，又可以在發(fā)生電梯事故時(shí)，為確定民事責(zé)任提供法律依據(jù)。法院可以根據(jù)乘客在乘用電梯時(shí)是否遵守行為規(guī)范的情況，來裁判各方責(zé)任的大小，同時(shí)也以此教育民眾依法規(guī)范乘用電梯。

（六）進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管部門的職責(zé)

為適應(yīng)目前電梯數(shù)量快速增長的新形勢(shì)，應(yīng)當(dāng)通過建立以下五項(xiàng)監(jiān)管機(jī)制進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管部門的職責(zé)：第一，強(qiáng)化監(jiān)管部門的監(jiān)管措施，提高監(jiān)管能力。監(jiān)管措施可以包括實(shí)施查封扣押、進(jìn)行約談、發(fā)出安全監(jiān)察指令等。第二，建立重點(diǎn)監(jiān)督檢查制度，對(duì)位于車站、機(jī)場、商場、醫(yī)院、學(xué)校等公眾聚集場所的電梯和故障頻率較高、老舊電梯實(shí)施重點(diǎn)安全監(jiān)督檢查和專項(xiàng)監(jiān)督檢查。對(duì)列入“黑名單”的使用管理單位、維護(hù)保養(yǎng)單位增加監(jiān)督檢查頻率。第三，確立抽查監(jiān)管制度。監(jiān)管部門可以通過定期抽查的方式對(duì)電梯的生產(chǎn)、銷售、使用、維護(hù)保養(yǎng)、定期檢驗(yàn)檢測情況和遠(yuǎn)程監(jiān)測系統(tǒng)運(yùn)行等情況進(jìn)行監(jiān)督管理。［4］第四，建立監(jiān)督管理檔案制度，監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)將對(duì)使用管理單位、維護(hù)保養(yǎng)單位監(jiān)督檢查的情況記錄在電梯安全監(jiān)督管理檔案中，并向相關(guān)部門通報(bào)。第五，健全監(jiān)管信息公開制度，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)定期把監(jiān)督檢查結(jié)果和電梯安全狀況報(bào)告向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。第六，增加罰款數(shù)額、加大處罰力度。一些使用管理單位和維保單位安全意識(shí)淡薄、僥幸心理較強(qiáng)，由于違法成本不高，在利益驅(qū)動(dòng)下違規(guī)操作、偷工減料的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，因此立法應(yīng)在罰則部分增加罰款數(shù)額，提高其違法成本。