事業(yè)單位內(nèi)部控制 存在問(wèn)題分析與改進(jìn)建議

金宏

（太湖縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，安徽 安慶 246400）

一、引言

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制旨在改善單位內(nèi)部管理，防范徇私舞弊，它貫穿于單位運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程。由于內(nèi)部控制工作在事業(yè)單位還處于試行階段，實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，也暴露出許多問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)得不到有效防范和管控，極大地制約了單位的良性發(fā)展。本文旨在針對(duì)這些存在的問(wèn)題進(jìn)行探討分析，就如何避免和改進(jìn)解決問(wèn)題，如何更好地推進(jìn)內(nèi)部控制工作提出一些建議。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義和作用

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的開(kāi)展與推行，是適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)改革新形勢(shì)的必然產(chǎn)物，也是各事業(yè)單位防控各種經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、遏制權(quán)力腐敗的重要舉措，用制定的流程來(lái)管控行為、防范應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督合力，建立科學(xué)有效的內(nèi)部控制體系，對(duì)制衡規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、提升單位內(nèi)部管理水平和推進(jìn)廉政建設(shè)等方面都能起到重要的作用。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政部門宣傳培訓(xùn)力度不夠，“形式重于實(shí)質(zhì)”

事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)，是近幾年財(cái)政部部署的一項(xiàng)新的任務(wù)。地方財(cái)政部門在推行布置此項(xiàng)工作時(shí)，由于自身業(yè)務(wù)水平局限，也僅對(duì)各事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員做了簡(jiǎn)單宣傳布置，而如何梳理單位業(yè)務(wù)流程，如何確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，怎樣選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略等等建設(shè)方法和內(nèi)容并沒(méi)有進(jìn)行比較系統(tǒng)專業(yè)的培訓(xùn)，導(dǎo)致各單位每年完成內(nèi)控報(bào)告也是應(yīng)付差事了事，甚至于配合財(cái)政部門為了自評(píng)達(dá)優(yōu)而杜撰各種虛假制度流程。各單位僅僅把內(nèi)控工作當(dāng)作一項(xiàng)任務(wù)去敷衍完成，往往多注重形式而輕實(shí)質(zhì)，并沒(méi)有認(rèn)真地對(duì)單位業(yè)務(wù)和流程進(jìn)行梳理，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，更沒(méi)有仔細(xì)分析應(yīng)對(duì)控制風(fēng)險(xiǎn)的方法。

（二）部分事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識(shí)淡薄，思想麻痹

內(nèi)部控制在權(quán)力運(yùn)行上采取了約束機(jī)制，部分事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)向來(lái)唯我獨(dú)尊，潛意識(shí)里認(rèn)為內(nèi)部控制是對(duì)他們手中權(quán)力的削弱，所以從思想上對(duì)單位開(kāi)展內(nèi)控工作存在抵觸情緒，他們沒(méi)有意識(shí)到運(yùn)行內(nèi)部控制對(duì)單位管理和發(fā)展的影響。單位在落實(shí)內(nèi)控工作時(shí)，也沒(méi)有傳達(dá)至單位每一位職工，沒(méi)有全民參與，甚至于一些單位職工連什么是內(nèi)控都不知曉，更有些領(lǐng)導(dǎo)漠視“三重一大”制度，自我意識(shí)強(qiáng)烈，對(duì)于本該集體決策的重要事項(xiàng)也是個(gè)人主義，聽(tīng)不得反面意見(jiàn)，個(gè)人說(shuō)了算。

（三）事業(yè)單位內(nèi)控制度不夠完善，缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

事業(yè)單位一般都是由財(cái)政撥款保障運(yùn)轉(zhuǎn)，這樣也導(dǎo)致事業(yè)單位人員缺乏風(fēng)險(xiǎn)概念，同時(shí)缺乏主人翁意識(shí)。對(duì)于單位的資產(chǎn)處置隨意，閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。單位制定的管理制度，許多均是應(yīng)付上級(jí)部門考核制定而并沒(méi)有實(shí)際執(zhí)行。監(jiān)督機(jī)制不完善，以至于有時(shí)出現(xiàn)越權(quán)管理、不相容崗位不分離或串通現(xiàn)象。對(duì)于單位業(yè)務(wù)及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，往往都是出現(xiàn)了問(wèn)題才想到去事后處理而不能做到事前控制。

（四）事業(yè)單位內(nèi)控人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，不能適應(yīng)崗位要求

事業(yè)單位內(nèi)控工作是由財(cái)政部門布置下達(dá)，因此大部分事業(yè)單位都把內(nèi)控工作理所當(dāng)然地當(dāng)成財(cái)務(wù)部門的事情。現(xiàn)在的財(cái)務(wù)部門本身工作就瑣碎繁雜，財(cái)務(wù)人員素質(zhì)參差不齊，對(duì)于內(nèi)部控制理解自己都是模棱兩可，更談不上去精心組織和實(shí)施。部分單位人少事多，在建立單位內(nèi)控制度時(shí)，不能全面覆蓋單位重要的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和活動(dòng)，對(duì)于單位關(guān)鍵崗位和人事也無(wú)法實(shí)行輪崗和不相容崗位分離，不能適應(yīng)各崗位職能要求，時(shí)間長(zhǎng)了極易滋生腐敗和舞弊情形。

（五）事業(yè)單位內(nèi)部各部門協(xié)同機(jī)制差，人員、資產(chǎn)等不能充分調(diào)配使用

部分事業(yè)單位內(nèi)部各部門人員及業(yè)務(wù)相互獨(dú)立，單位未實(shí)行統(tǒng)籌調(diào)配，這不僅限制了單位人員的充分利用，也無(wú)形中增加了單位許多不必要的開(kāi)支。各部門業(yè)務(wù)單一，如果不進(jìn)行人員調(diào)配使用，勢(shì)必造成一個(gè)單位有的部門閑得發(fā)慌，有的部門卻忙不過(guò)來(lái)的局面，這也必然引起單位內(nèi)部部門和人員之間矛盾。一些非必要配置資產(chǎn)各部門不能共享利用，重復(fù)采購(gòu)，這也導(dǎo)致了單位資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)。

（六）事業(yè)單位內(nèi)外部監(jiān)督未形成常態(tài)化，缺乏監(jiān)督機(jī)制

單位若要健康發(fā)展，離不開(kāi)內(nèi)部自我約束和外部有效監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的審計(jì)和巡查力度，有利于促進(jìn)單位發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和規(guī)范運(yùn)行。但實(shí)際工作中，不論是財(cái)政部門還是審計(jì)部門，往往都忽視了對(duì)事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)和制度運(yùn)行的監(jiān)管。事業(yè)單位自身也缺乏審計(jì)意識(shí)，沒(méi)有設(shè)置單獨(dú)的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)是否合規(guī)，權(quán)力運(yùn)行是否有效控制等等缺乏監(jiān)督。

四、完善事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策與建議

（一）加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度

作為內(nèi)部控制這項(xiàng)工作的布置者財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)起對(duì)各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)的宣傳培訓(xùn)責(zé)任，應(yīng)聘請(qǐng)資質(zhì)深水平高的內(nèi)控專家結(jié)合實(shí)際，指導(dǎo)各單位內(nèi)控業(yè)務(wù)人員怎樣開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，如何梳理單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，怎樣針對(duì)各業(yè)務(wù)事項(xiàng)找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和選擇應(yīng)對(duì)策略，如何編制內(nèi)控報(bào)告等等。只有不定期舉辦各種培訓(xùn)和實(shí)時(shí)交流，才能幫助各事業(yè)單位業(yè)務(wù)人員及時(shí)解決內(nèi)部控制開(kāi)展過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題。各事業(yè)單位也要積極創(chuàng)造各種學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)，培養(yǎng)專業(yè)的內(nèi)控業(yè)務(wù)人員，努力提高相關(guān)人員業(yè)務(wù)水平，要真抓實(shí)質(zhì)摒棄形式，真正利用內(nèi)部控制促進(jìn)單位提高管理水平。

（二）強(qiáng)化事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部控制意識(shí)和責(zé)任

財(cái)政部門在做好各事業(yè)單位業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控宣傳，應(yīng)明確負(fù)責(zé)人在內(nèi)控工作中的主體責(zé)任。各單位成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)任組長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。政府部門每年在對(duì)單位進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)，應(yīng)把對(duì)各單位內(nèi)部控制工作的考核作為重要指標(biāo)，實(shí)行“一票否決”。單位負(fù)責(zé)人不重視內(nèi)控工作，內(nèi)控意識(shí)淡漠、敷衍塞責(zé)的，要取消評(píng)優(yōu)評(píng)先資格。各事業(yè)單位負(fù)責(zé)人也應(yīng)自覺(jué)遵守各項(xiàng)內(nèi)部控制制度，以身作則，為單位內(nèi)部控制建設(shè)的有效開(kāi)展和內(nèi)部控制的有效運(yùn)行起到模范帶頭作用。對(duì)于單位重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額資金使用，必須實(shí)行集體決策和分級(jí)授權(quán)機(jī)制，杜絕“一言堂”和權(quán)力濫用。

（三）完善健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，建立單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度應(yīng)涵蓋單位層面行政事務(wù)控制和業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)控制兩方面。國(guó)家賦予行政事業(yè)單位各種行政職能，代表國(guó)家行使各種行政權(quán)力。各單位必須將對(duì)行政事務(wù)的控制放在首位，推行部門權(quán)力清單制度，公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，開(kāi)展陽(yáng)光政務(wù)，接受公眾監(jiān)督。單位業(yè)務(wù)層面控制應(yīng)遵照全面性原則，制度應(yīng)涉及單位每一個(gè)人、每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，實(shí)行對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面、全過(guò)程控制。在全面控制基礎(chǔ)上，兼顧重要性原則，重點(diǎn)關(guān)注單位預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目及合同管理等六大項(xiàng)重要業(yè)務(wù)控制。各行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，并由單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，至少每年一次對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)、全面、客觀的潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并將評(píng)估結(jié)果形成書(shū)面報(bào)告，及時(shí)提交單位領(lǐng)導(dǎo)班子，作為調(diào)整和改進(jìn)單位內(nèi)部控制制度的依據(jù)。

（四）增強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部各部門協(xié)同機(jī)制，建立關(guān)鍵崗位周期輪崗

行政事業(yè)單位應(yīng)明確財(cái)務(wù)部門作為單位內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門，建立內(nèi)部控制聯(lián)席工作機(jī)制并開(kāi)展工作。牽頭部門根據(jù)單位實(shí)際情況制定內(nèi)控工作方案，面對(duì)單位內(nèi)部各個(gè)部門和全體員工設(shè)計(jì)內(nèi)控調(diào)查問(wèn)卷。單位內(nèi)部各部門應(yīng)齊心協(xié)力，仔細(xì)梳理各部門經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)事項(xiàng)，找出各部門存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并認(rèn)真選擇應(yīng)對(duì)策略，為單位制定內(nèi)部控制手冊(cè)提供依據(jù)。單位人員統(tǒng)一調(diào)配使用，將職業(yè)道德修養(yǎng)高、專業(yè)勝任能力強(qiáng)的優(yōu)秀職工安排在內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，并對(duì)關(guān)鍵崗位實(shí)行輪崗制度，明確輪崗周期。對(duì)于單位結(jié)構(gòu)小、人員不多，確實(shí)不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。建立單位財(cái)務(wù)、基建、資產(chǎn)、采購(gòu)等各部門相互溝通協(xié)調(diào)又相互分離監(jiān)督機(jī)制，科學(xué)設(shè)置內(nèi)控崗位，保障決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立，相互制約。

（五）加強(qiáng)事業(yè)單位信息化建設(shè)和內(nèi)外部監(jiān)督

行政事業(yè)單位應(yīng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，遵循適應(yīng)性和制衡性原則，將單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或避免人為操縱因素，防止領(lǐng)導(dǎo)特權(quán)凌駕于制度之上，建立單位資產(chǎn)、預(yù)算、決算、支付、采購(gòu)、核算等相關(guān)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，將經(jīng)辦、審核分崗設(shè)置，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)、業(yè)務(wù)、權(quán)責(zé)、事項(xiàng)與崗位的自動(dòng)化控制，實(shí)行歸口管理，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化信息共享。政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位的監(jiān)督，加大巡查力度，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)督促整改，促進(jìn)單位規(guī)范運(yùn)行和良性發(fā)展。各事業(yè)單位應(yīng)通過(guò)內(nèi)部控制工作的開(kāi)展，對(duì)單位進(jìn)行內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，以評(píng)促建，發(fā)現(xiàn)單位現(xiàn)有內(nèi)部控制基礎(chǔ)的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地建立健全內(nèi)部控制體系。單位應(yīng)成立內(nèi)部控制監(jiān)督小組，不定期地對(duì)單位內(nèi)部控制運(yùn)行情況進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)，并將日常監(jiān)督與內(nèi)控評(píng)價(jià)納入業(yè)績(jī)考核中，獎(jiǎng)懲結(jié)合。單位也可主動(dòng)邀請(qǐng)社會(huì)第三方參與單位內(nèi)部控制建設(shè)，借助外部監(jiān)督，形成單位內(nèi)部控制監(jiān)管合力。

五、結(jié)束語(yǔ)

事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)是循序漸進(jìn)而漫長(zhǎng)的過(guò)程，將管控重心前移，有效識(shí)別和管控風(fēng)險(xiǎn)，有助于單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正不合規(guī)行為，保障單位的平穩(wěn)、健康運(yùn)營(yíng)。