關(guān)于政府投融資平臺公司財務(wù)管理的問題分析

袁坤

（云南泛正會計師事務(wù)所〔普通合伙〕，云南 普洱 665000）

一、引言

最初的政府投融資平臺源于20世紀(jì)80年代，但隨著我國城市化發(fā)展的持續(xù)深入，我國的政府投融資平臺得到了穩(wěn)定且快速的發(fā)展，并且自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，進(jìn)入了高速發(fā)展階段，并逐漸呈現(xiàn)向下擴(kuò)展的趨勢。但飛速發(fā)展的背后出現(xiàn)了資金運(yùn)作不規(guī)范、規(guī)模增長速度較快、職責(zé)不明確、制度方法未統(tǒng)一等一系列問題，并且政府方面為了滿足投融資需求，在會計科目的選擇和使用上也存在較為明顯的不合理現(xiàn)象。所以，對政府投融資平臺公司財務(wù)管理展開詳細(xì)分析和規(guī)范對于投融資平臺的發(fā)展而言非常重要。

二、政府投融資平臺的含義及特點

（一）政府投融資平臺的含義

政府投融資平臺就是各級地方政府成立的以投資和融資為主營業(yè)務(wù)的公司，一般包括城市建設(shè)投資、交通建設(shè)投資、城建資產(chǎn)公司以及城建開發(fā)業(yè)務(wù)，其經(jīng)營收入、財務(wù)資金以及公共設(shè)施收費等都可作為還款的來源。目前，針對政府投融資平臺，學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一的概念，所以文章分別從廣義和狹義兩個角度闡述。從廣義層面而言，其是由地方政府組建的不同類型的投融資公司，如交建投資公司、城建投資公司等；從狹義層面而言，則是各級地方政府出資設(shè)立的，以股權(quán)、土地、債券以及規(guī)費返還資產(chǎn)為主構(gòu)建的一個資產(chǎn)及現(xiàn)金流都能夠達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的地方國有企業(yè)。這些企業(yè)一般都由政府控制，形式大多數(shù)以城市建設(shè)投資類、交通運(yùn)輸類投資公司為主。

（二）政府投融資平臺的主要特點

政府投融資平臺的特點主要體現(xiàn)在以下四個方面。

第一，具有一定的職能特殊性。因為一般的政府投融資平臺都是由地方政府為主導(dǎo)構(gòu)建的，其采取的運(yùn)作方式是以籌集到的資金來維持運(yùn)營，同時將資金合理地投入城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)項目建設(shè)當(dāng)中。由此可知，該平臺是具有顯著非營利性的平臺，正是因為這一特征，財務(wù)會計核算也應(yīng)該存在一定的區(qū)別。

第二，政府投融資平臺的融資方式較為復(fù)雜，所以具備多元化特點。政府投融資平臺既包括銀行貸款、城投債和中期票據(jù)，也包括信托融資、股權(quán)融資等模式，其融資的復(fù)雜性在一定程度上表明了會計核算的復(fù)雜性。

第三，政策性金融特點。雖然政府投融資活動隸屬于公共財政管轄的范圍，但卻具有政策性金融特點，所以在開展貸款、債券以及發(fā)行票據(jù)的過程中要嚴(yán)格遵循信用準(zhǔn)則。政府投融資平臺的以上特點決定了公司的財務(wù)管理及核算要能夠滿足其特殊性、復(fù)雜性及政策性金融等，因此對財務(wù)管理和會計核算提出了一定的要求。

第四，政府投融資平臺公司的目標(biāo)是政府任務(wù)驅(qū)動，而非公司戰(zhàn)略驅(qū)動。從本質(zhì)上來講，政府投融資平臺公司的主要任務(wù)是執(zhí)行政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策，助力政府有序推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，承擔(dān)著為地方政府籌集建設(shè)資金的重任和項目建設(shè)的任務(wù)。

三、政府投融資平臺公司財務(wù)管理存在的問題

（一）會計基礎(chǔ)工作薄弱，會計人員素質(zhì)有待提升

實際上，大部分政府投融資平臺都是由國有企業(yè)演變而來的，也有部分是政府部門機(jī)構(gòu)通過撥入財政資金或者土地、股權(quán)等方式成立的。公司內(nèi)部的所有財務(wù)人員都是原國有企業(yè)的財務(wù)人員或者公開面向社會招聘而來的，所以，在工作態(tài)度和工作素養(yǎng)上存在較大的差距，無法杜絕企業(yè)核算業(yè)務(wù)不規(guī)范等現(xiàn)象。例如，長期借款、長期股權(quán)投資等科目的設(shè)置不合理；公司長期投資與實收資本不相符；銀行詢證結(jié)果與賬面余額不符；關(guān)聯(lián)方之間資金往來存在嚴(yán)重的多頭掛賬現(xiàn)象，加上平臺公司在管理過程中還存在單據(jù)傳遞不及時、制度落實不到位、尚未定期核對往來賬等一系列問題，導(dǎo)致關(guān)聯(lián)方之間往來賬余額核對不相符、合并報表的內(nèi)部交易和內(nèi)部往來不能完全抵消等等［1］。除此之外，在針對金融負(fù)債和金融資產(chǎn)進(jìn)行賬務(wù)處理的過程中，公司沒有嚴(yán)格遵循《企業(yè)會計準(zhǔn)則——金融工具的確認(rèn)和計量》的相關(guān)要求，導(dǎo)致公司所有的投資都直接計入長期股權(quán)投資當(dāng)中，以成本法核算?？傊?，會計人員素質(zhì)差異導(dǎo)致會計核算水平不同，難以確保會計信息質(zhì)量，影響著公司整體的財務(wù)管理效率。

（二）內(nèi)部審計制度不健全、執(zhí)行不到位

政府投融資平臺公司投資興建的項目基本上都是國家審計部門的重點審計內(nèi)容，但由于平臺公司在建設(shè)期間，思想上過于依賴國家審計，因此其對基本建設(shè)過程中的內(nèi)部審計工作并不重視，甚至有些政府投融資平臺公司還將內(nèi)部審計部門直接納入財務(wù)管理部門中，導(dǎo)致其缺乏科學(xué)合理的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制與約束機(jī)制，難以對上級的受托管理責(zé)任進(jìn)行獨立的監(jiān)督與評價，易出現(xiàn)內(nèi)部審計執(zhí)行不力，不能及時發(fā)現(xiàn)問題并糾正錯誤，從而影響企業(yè)會計資料的真實性和可靠性，使管理決策層作出錯誤的財務(wù)決策，出現(xiàn)管理漏洞，不利于保護(hù)資產(chǎn)的安全完整，也不利于加強(qiáng)單位內(nèi)部管理控制，嚴(yán)重阻礙投融資平臺公司的發(fā)展。

（三）財務(wù)風(fēng)險管控不足

政府投融資平臺的財務(wù)風(fēng)險具體體現(xiàn)在以下四個方面。

第一，經(jīng)營過程中的財務(wù)風(fēng)險。土地是政府投融資平臺公司存貨結(jié)構(gòu)的核心要素，平臺的土地在出售過程中受政策因素或者是其他因素影響，而導(dǎo)致公司資產(chǎn)的流動性大幅降低，公司的營收降低，現(xiàn)金流量減少，進(jìn)而導(dǎo)致公司整體的償債能力降低。目前，公益性業(yè)務(wù)在平臺公司業(yè)務(wù)構(gòu)成中占據(jù)較大比重，導(dǎo)致其對地方政府有較強(qiáng)的依賴性，缺少獲取高額利潤的基礎(chǔ)，整體盈利能力較差，且難以在短時間內(nèi)顯著改善。

第二，籌資過程中的財務(wù)風(fēng)險。一是目前部分投融資平臺有較大的資金需求，但又面臨著融資渠道單一化問題，一般通過銀行貸款或者是政府財政補(bǔ)貼獲取融資資金。二是現(xiàn)階段我國銀行的貸款重心更偏向于對省市級地方政府投融資平臺借貸，縣區(qū)級的政府融資平臺普遍存在融資難問題。

第三，投資過程中的財務(wù)風(fēng)險。主要是指企業(yè)在投資過程中受各種不確定因素的影響，其實際獲得的財務(wù)成果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期效果，從而使企業(yè)遭受一定的損失。政府投融資平臺管理的資產(chǎn)規(guī)模相對較大，且部分項目的投資建設(shè)周期長，實際獲得的項目營收不一定夠企業(yè)償還貸款。針對上述問題，部分政府投融資平臺會通過土地質(zhì)押、項目回購、第三方擔(dān)保等方式實現(xiàn)信譽(yù)增值［2］。

第四，回收資金時面臨的財務(wù)風(fēng)險。具體來講，平臺公司主要面臨三方面的流動性風(fēng)險，即企業(yè)現(xiàn)金流不充足、現(xiàn)金流出現(xiàn)斷流現(xiàn)象以及現(xiàn)金流閑置。從本質(zhì)上來講，平臺公司面臨較大流動性風(fēng)險的根本原因在于在經(jīng)營、投資和還款環(huán)節(jié)的支出過大，但回款卻相對滯后，難以及時回收應(yīng)收賬款。

總而言之，財務(wù)風(fēng)險類型的不同，給平臺公司發(fā)展帶來的影響也有著較大的差異，但彼此之間存在較大的關(guān)聯(lián)性，例如，當(dāng)政府投融資平臺面臨資產(chǎn)變現(xiàn)難度大、盈利能力較弱等類型的經(jīng)營風(fēng)險時，會對平臺的融資造成一定的影響，導(dǎo)致企業(yè)面臨更大的籌資風(fēng)險。

平臺公司的財務(wù)風(fēng)險管理能力較差，具體體現(xiàn)在過分利用政府信用，導(dǎo)致后續(xù)債務(wù)風(fēng)險較高，很多地方政府因過于重視自身利益，為了在短期內(nèi)取得較好的政績，而人為利用政府擔(dān)保提升信用等級，以此實現(xiàn)擴(kuò)大融資規(guī)模的目標(biāo)，導(dǎo)致后期留下了較多到期且無力償還的債務(wù)，致使債務(wù)違約風(fēng)險加劇。過于依賴信貸滾動維持運(yùn)營必然會帶來雪球效應(yīng)，引發(fā)償付風(fēng)險。

（四）投融資部門職能不明確，不能提供合理的決策依據(jù)

政府投融資平臺為了更好地與銀行及非銀行等金融機(jī)構(gòu)溝通及合作，專門設(shè)置了投融資科室負(fù)責(zé)融資合同、融資事宜、融資臺賬等工作，并按照合同規(guī)定作出詳細(xì)的還款計劃。雖然目前投融資部門的職能就是為與其他金融機(jī)構(gòu)建立合作，但卻并沒有對金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)費、借款利息以及貼現(xiàn)息等費用展開綜合分析和成本計算，以此為依據(jù)制定的投融資方案并不合理。

四、加強(qiáng)政府投融資平臺公司財務(wù)管理的建議

（一）制定合理的用人計劃，提高財務(wù)人員的綜合素質(zhì)

政府投融資平臺的人力資源管理部門在經(jīng)營發(fā)展的過程中要根據(jù)自身的實際情況，制定科學(xué)合理的招聘計劃，篩選出專業(yè)的人員承擔(dān)財務(wù)管理工作。政府投融資平臺公司的財務(wù)管理人員要具備良好的職業(yè)道德，因為投融資平臺每天涉及的資金收付金額較大，所以在招聘時必須設(shè)置一定的門檻，遵守“德才兼?zhèn)?、以德為先”的基本原則［3］。隨著時代的不斷發(fā)展，國家會計準(zhǔn)則也在不斷地更新和完善，財務(wù)管理人員也面臨著較大的挑戰(zhàn)，不僅要掌握較高水平的專業(yè)技能，還要具備過硬的財務(wù)技能，因此為了最大限度地提升財務(wù)會計人員的綜合素質(zhì)，必須對公司的基層財務(wù)人員定期開展專業(yè)的培訓(xùn)活動，充實財務(wù)人員的專業(yè)知識，使其能夠勝任本職工作。

（二）完善政府投融資平臺公司的內(nèi)部審計監(jiān)督制度

政府投融資平臺公司應(yīng)該在依賴國家審計功能的同時，關(guān)注單位內(nèi)部審計工作。政府投融資平臺公司要在公司內(nèi)部設(shè)置一個具有獨立性的內(nèi)部審計部門，并結(jié)合企業(yè)的實際發(fā)展情況，完善內(nèi)部控制制度。

首先，公司高層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)積極參與內(nèi)部審計制度的制定，為制度的建立和完善提供必要的資源，了解制度的內(nèi)容，這樣高層領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)內(nèi)部審計工作時就不會出現(xiàn)簡單且重復(fù)管理的現(xiàn)象，從而可以充分發(fā)揮出內(nèi)部審計真正的價值和作用；其次，為了使內(nèi)部審計制度具有的一般性可以與投融資平臺公司的內(nèi)部審計性質(zhì)保持一致，并體現(xiàn)出內(nèi)部審計工作的共性，可以對審計工作的獨立性、人員素質(zhì)、工作流程等作出明確規(guī)定；最后，確保內(nèi)部審計制度具備先進(jìn)性的同時也要保證其可行性，不僅要充分吸收國內(nèi)外內(nèi)部審計的發(fā)展成果與經(jīng)驗，還要在原有內(nèi)部審計監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上保證其可行性?？傊ㄟ^完善內(nèi)部審計監(jiān)督制度，充分發(fā)揮內(nèi)審在財務(wù)管理中的作用，加大對企業(yè)會計核算與財務(wù)管理的監(jiān)管力度，將財務(wù)活動與實際有機(jī)結(jié)合，反映到企業(yè)的生產(chǎn)活動中，能夠健全與規(guī)范企業(yè)的財務(wù)管理流程，增強(qiáng)企業(yè)的競爭實力，助力其獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益。

（三）加強(qiáng)投融資平臺的財務(wù)風(fēng)險管理

為了最大限度規(guī)避投融資平臺過分利用政府信用而引發(fā)債務(wù)風(fēng)險，必須以政企分開、經(jīng)營與監(jiān)管相互制衡的基本原則為基礎(chǔ)，形成決策、管理與監(jiān)督三位一體的治理結(jié)構(gòu)與經(jīng)營模式［4］，杜絕因重視自身利益而盲目擴(kuò)大融資規(guī)模的行為。此外，政府投融資平臺還要設(shè)置風(fēng)險控制及內(nèi)部審計部門，形成以監(jiān)事會為核心的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和以風(fēng)控部門為支撐的監(jiān)督機(jī)制，避免存在到期無力償還的債務(wù)，有效規(guī)避違約風(fēng)險的發(fā)生。同時，還要建立完善的信用評價機(jī)制，以綜合、客觀的評價來確定地方政府投融資平臺企業(yè)的實際情況，從而為企業(yè)提供有用的信息，實現(xiàn)控制風(fēng)險的目標(biāo)。

（四）明確投融資部門的職能，加強(qiáng)投融資管理

政府投融資平臺公司的投融資部門須在工作期間積極收集、分析和應(yīng)用與之相關(guān)的法律法規(guī)與其他金融信息，并基于這些信息制定合適的投融資方案，在降低融資成本的同時，提高資金的使用效率。因此，必須根據(jù)平臺公司的實際情況，明確投融資部門的職能，加強(qiáng)投融資管理。首先，投融資部門要以公司的發(fā)展需求為核心，預(yù)測公司的短期、長期資金需求，制定合理的融資計劃；其次，以公司的年度計劃為基礎(chǔ)，尋找合適的投融資項目，并對融資成本、投資收益率、投資風(fēng)險等進(jìn)行預(yù)測和評估，為公司的決策提供依據(jù)；最后，投融資部門還要選擇一個合理的融資方式和融資渠道，并展開貸前調(diào)查、貸中審查、貸后檢查等多項工作，降低融資風(fēng)險［5］。另外，公司要與銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)建立良好的合作關(guān)系，拓寬金融市場，建立起多元化的融資渠道。采用定崗定編方式確定融資部門的部長、副部長和從業(yè)人員，將員工的潛力充分挖掘出來，充分激發(fā)員工的積極性。

五、結(jié)語

在社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，政府投融資平臺公司的財務(wù)管理仍存在諸多不足，在一定程度上影響著公司的平穩(wěn)有序發(fā)展。因此，為了提高政府投融資平臺公司的財務(wù)管理質(zhì)量，應(yīng)該從制定合理的用人計劃、提高財務(wù)人員的綜合素質(zhì)、完善政府投融資平臺公司的內(nèi)部審計監(jiān)督制度、加強(qiáng)投融資平臺的財務(wù)風(fēng)險管理、規(guī)范企業(yè)財務(wù)管理等方面入手，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時，為平臺公司可持續(xù)發(fā)展筑牢基石。