民辦養(yǎng)老機構(gòu)老年人權(quán)益保障的法律問題及對策分析

金 晶

（成都醫(yī)學(xué)院馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610500）

隨著我國人口老齡化現(xiàn)象的日益加劇，我國已經(jīng)成為世界上人口老齡化發(fā)展速度最快的國家之一。我國的傳統(tǒng)居家養(yǎng)老模式已經(jīng)不能滿足日益增長的養(yǎng)老需求，家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老的過渡，使得機構(gòu)養(yǎng)老成為我國目前解決養(yǎng)老問題的有益補充。

近年來，社會福利性質(zhì)的公辦養(yǎng)老機構(gòu)資源有限，已經(jīng)無法滿足我國目前的養(yǎng)老需求，黨和政府提出“社會福利社會化，養(yǎng)老機構(gòu)社會辦”的發(fā)展思路，采取多種優(yōu)惠政策，鼓勵民間資本興辦養(yǎng)老機構(gòu)，許多民辦養(yǎng)老機構(gòu)如雨后春筍般蓬勃發(fā)展起來。但是，在民辦養(yǎng)老機構(gòu)迅速發(fā)展的背后，卻是監(jiān)督和管理制度存在缺陷，行業(yè)內(nèi)部混亂，服務(wù)參差不齊，出現(xiàn)了大量的服務(wù)糾紛和侵權(quán)糾紛。因此，如何規(guī)范和監(jiān)督民辦養(yǎng)老機構(gòu)對入住老人的服務(wù)，保障老人的合法權(quán)益，有效解決民辦養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)的法律糾紛，就成為我國機構(gòu)養(yǎng)老模式是否能成功的關(guān)鍵所在。

一、民辦養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)入住老人權(quán)益保障存在的主要問題及成因

（一）服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項目不足，造成入住老年人的權(quán)益無法保障

資金投入缺乏，從而使得民辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)設(shè)施簡陋，服務(wù)項目單一，是我國目前民辦養(yǎng)老機構(gòu)普遍存在的一個非常突出的問題。那么，是什么造成了民辦養(yǎng)老機構(gòu)廣泛的資金缺乏問題呢？筆者認為，造成這一問題的主要原因是，我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)的法律地位界定不清，從而造成了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的資金來源存在“瓶頸”。

從性質(zhì)上來說，民辦養(yǎng)老機構(gòu)是由政府相關(guān)部門興辦的公辦性質(zhì)相對稱的養(yǎng)老機構(gòu)，是指國家相關(guān)政府部門以外的，由社會組織或個人投資興辦的，為老年人提供日常住養(yǎng)、生活照料、康復(fù)護理等養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)［1］。

2012年7月民政部結(jié)合我國當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實際情況，制定了《民政部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》，根據(jù)其規(guī)定：民間資本投資興辦的養(yǎng)老機構(gòu)或服務(wù)設(shè)施，可以按照舉辦目的，區(qū)分營利和非營利性質(zhì)，自主選擇民辦非企業(yè)單位和企業(yè)兩種法人登記類型［2］。因此，我國的民辦養(yǎng)老機構(gòu)根據(jù)其設(shè)立目的不同，可以分為由民政部門許可登記的非企業(yè)單位和由工商行政部門登記注冊的企業(yè)法人。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)和相關(guān)政策的規(guī)定，只有具有社會公益目的的非企業(yè)單位性質(zhì)的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，才享受國家在稅收、土地等各方面的優(yōu)惠政策。全國老齡辦2010年發(fā)布的《全國民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)基本狀況調(diào)查報告》中指出，我國絕大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構(gòu)都是在民政部門登記注冊的非企業(yè)單位，占被統(tǒng)計總數(shù)的97%［3］。因此，在實踐中，不論是出于公益目的，還是為了享受國家的相關(guān)優(yōu)惠政策，非企業(yè)單位是我國絕大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構(gòu)的性質(zhì)。

因此，民辦養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有非企業(yè)單位的兩個主要特征：一是非營利性質(zhì)，二是根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《民間非營利組織會計制度》等一系列法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，民辦非企業(yè)單位的出資者，不享有該民辦養(yǎng)老機構(gòu)的財產(chǎn)所有權(quán)。正因為如此，我國大量民辦養(yǎng)老機構(gòu)，一方面由于其非營利的性質(zhì)，使得其營利性受到限制；另一方面，由于民辦養(yǎng)老機構(gòu)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，當(dāng)民辦養(yǎng)老在出現(xiàn)資金短缺的情況時，無法通過抵押財產(chǎn)的方式從銀行取得貸款。因此，我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)普遍存在著資金缺乏的問題。

由于資金的缺乏，為了維持運營，大量民辦養(yǎng)老機構(gòu)只有采取縮減開支的方式，比如：應(yīng)當(dāng)更新的養(yǎng)老設(shè)施和設(shè)備繼續(xù)使用，造成大量安全隱患；降低護理人員的工資，雇用的護工往往沒有相關(guān)的準入資格，素質(zhì)參差不齊，護理水平低下。而這一切最終損害的是入住的老年人的權(quán)益，造成了老年人的需求和權(quán)益無法保障。

（二）缺乏統(tǒng)一的行業(yè)服務(wù)評價標(biāo)準，養(yǎng)老服務(wù)評價無法量化

我國《老年人權(quán)益保障法》（2018年修訂版）第四十八條明確規(guī)定，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在提供服務(wù)前，應(yīng)當(dāng)與老年人或者其代理人簽訂服務(wù)協(xié)議，并在協(xié)議中明確規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)。但是，在我國2021年頒布實施的《民法典》合同編中，并沒有關(guān)于“養(yǎng)老服務(wù)合同”的明確規(guī)定。在法律實踐中，養(yǎng)老服務(wù)合同通常是參照合同編中“服務(wù)合同”的相關(guān)規(guī)定進行制定和規(guī)范。但是，養(yǎng)老服務(wù)又和其他普通服務(wù)明顯不同，養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)對象具有其特殊性，主要是針對60歲以上的老年人，有些老年人甚至部分或完全失去了生活自理能力，有些在認知上出現(xiàn)退化，所以在服務(wù)的方式、種類以及標(biāo)準上，都應(yīng)與其他服務(wù)存在明顯差別。但是，我國目前的法律法規(guī)中，卻沒有任何關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準的統(tǒng)一規(guī)定。

正是由于我國法律法規(guī)對養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準缺乏統(tǒng)一的法律指引性規(guī)定，無法對民辦養(yǎng)老機構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)進行量化評價，在養(yǎng)老服務(wù)合同中規(guī)定的很多服務(wù)項目僅僅是流于形式，敷衍了事。當(dāng)發(fā)生養(yǎng)老服務(wù)糾紛時，由于國家缺乏統(tǒng)一細化的服務(wù)評定標(biāo)準，對服務(wù)的履行情況的評價，只能停留在入住老人的主觀感受上，司法上也很難進行評定和裁決，對老年人權(quán)益的保障只能停留在良好的愿景上，無法得到切實有效的保障。

（三）對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的運營和服務(wù)缺乏有效監(jiān)管機制

關(guān)于民辦養(yǎng)老機構(gòu)的許可設(shè)立條件，在我國2013年7月1日實施的《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》中，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)立條件和審批設(shè)立程序進行了較為詳細的規(guī)定。但是，在民辦養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立后，如何對其運營和服務(wù)進行監(jiān)督和管理，我國既缺乏國家層面的頂層設(shè)計，又缺乏實踐中的可操作性，僅僅有指引性的規(guī)定。特別是近年來，隨著我國人口老齡化現(xiàn)象的逐步深入，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量成倍增加，各級民政部門及相關(guān)職能部門根本應(yīng)接不暇，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的運營和服務(wù)的監(jiān)管更是流于形式。

正是由于我國政府部門對民辦養(yǎng)老機構(gòu)重準入而輕監(jiān)管的管理方式，使得大量民辦養(yǎng)老機構(gòu)在設(shè)立后，日常的運營和服務(wù)完全處于放任自流的狀態(tài)，導(dǎo)致近年來大量民辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)混亂，服務(wù)糾紛頻發(fā)，甚至個別民辦養(yǎng)老機構(gòu)由于管理混亂，造成了嚴重的老人傷亡事故。

（四）養(yǎng)老服務(wù)糾紛的救濟機制缺失

關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)中的糾紛救濟機制，筆者遍查我國的相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)對于養(yǎng)老服務(wù)的糾紛解決機制，只有一些概括性的規(guī)定。根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，我國處理養(yǎng)老服務(wù)糾紛采取行政處理和司法最終裁決相結(jié)合，這些救濟制度看似規(guī)定詳細，但是，在實踐中卻缺乏可操作性，存在以下問題：在行政處理上，首先，民政部門接到投訴后，如何處理養(yǎng)老服務(wù)糾紛，沒有一個可以參照的統(tǒng)一行業(yè)標(biāo)準，在雙方各執(zhí)一詞的情況下，很難判斷養(yǎng)老機構(gòu)是否全面履行服務(wù)項目，最后只能口頭勸說協(xié)調(diào)矛盾，無法達到維護老年人權(quán)益的目的；其次，主管民政部門接到投訴和舉報后，未能及時處理要承擔(dān)什么樣的責(zé)任，在規(guī)定中沒有任何規(guī)定，這種只有指引行為，卻沒有責(zé)任后果的規(guī)定，在實踐中，往往會出現(xiàn)推諉、拖延處理的情況。

同時，在司法救濟制度上，同樣存在著問題：首先，養(yǎng)老服務(wù)糾紛的主體是一個特殊的群體，即60歲以上的老年人，他們往往法律意識淡薄，甚至有些老人體弱或行動不便，甚至在認知上都存在問題，同時，老人家屬與養(yǎng)老機構(gòu)之間存在著信息不對稱，在這種情況下，如果適用我國民事訴訟的一般舉證責(zé)任原則，即“誰主張，誰舉證”，由老年人方提供相關(guān)證據(jù)事實，那么會存在很大的困難，根本無法實現(xiàn)維權(quán)。其次，養(yǎng)老服務(wù)糾紛屬于民事糾紛，一旦提起訴訟，如果依據(jù)相關(guān)處理程序，從維權(quán)到取得賠償，往往需要較長訴訟時間，老年人的精力和體力有限，不符合老年人的實際情況，不能切實地維護好老年人的權(quán)益。

二、實現(xiàn)民辦養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)老年人權(quán)益保障的法律解決途徑

（一）明確我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)的法人主體資格

如前所述，非企業(yè)單位是我國絕大部分民辦養(yǎng)老機構(gòu)的主要組織形式。這種非企業(yè)單位不屬于我國《民法典》中規(guī)定的企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會團體法人四類法人型社會組織的任何一種，不具有法人主體資格，需要以自己的財產(chǎn)承擔(dān)無限連帶責(zé)任。同時，根據(jù)民政部2005年頒布的《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》，非企業(yè)單位要以社會公益為目的，不能具有營利性質(zhì)。民辦養(yǎng)老機構(gòu)雖然享有稅收等多方面的優(yōu)惠政策，但從根本上來講，其資金主要來源于“民間資本”，而不是國家撥款，并且資本的出資者不享有機構(gòu)財產(chǎn)的所有權(quán)。這種只承擔(dān)責(zé)任，不享有權(quán)利的規(guī)定，顯然違背了法律的公平原則，也不利于鼓勵民間資本進入養(yǎng)老行業(yè)。

所以，筆者認為，我國在法律上應(yīng)當(dāng)先肯定民辦養(yǎng)老機構(gòu)的獨立法人地位，保證民辦養(yǎng)老機構(gòu)對機構(gòu)財產(chǎn)享有獨立的所有權(quán)，并以其法人財產(chǎn)對外承擔(dān)法律責(zé)任。只有這樣，才能保證民辦養(yǎng)老機構(gòu)的責(zé)權(quán)關(guān)系的一致和清晰，一方面在處理各種法律事務(wù)時其主體資格和責(zé)任關(guān)系清楚明確；另一方面，當(dāng)民辦養(yǎng)老機構(gòu)的運營資金出現(xiàn)問題時，也能夠以其機構(gòu)財產(chǎn)向銀行進行抵押貸款，以解決其資金困境。其次，為了保障民辦養(yǎng)老機構(gòu)的公益性質(zhì)，限制其商業(yè)性，一方面可以讓民辦養(yǎng)老機構(gòu)參與正常的商業(yè)競爭，另一方面主管行政部門可以規(guī)定，民辦養(yǎng)老機構(gòu)對經(jīng)營利潤只能進行有限分紅，其他的盈余必須再次投入社會公益性養(yǎng)老事業(yè)［4］，幫助解決社會養(yǎng)老問題。這樣既兼顧了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的社會公益性質(zhì)，又保證了其經(jīng)營性，有助于民辦養(yǎng)老機構(gòu)在市場中的生存和運營。

（二）制訂明確的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價標(biāo)準

2016年12月我國民政部和工商行政管理總局頒發(fā)了《養(yǎng)老服務(wù)合同》（示范文本），作為養(yǎng)老機構(gòu)與入住老人或其代理人簽訂養(yǎng)老協(xié)議的指導(dǎo)性文本，但其中仍然沒有對于養(yǎng)老服務(wù)項目和標(biāo)準進行指導(dǎo)性規(guī)定。

因此，筆者建議，我國應(yīng)當(dāng)盡快制定出具有法律規(guī)范性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)評價標(biāo)準，作為養(yǎng)老行業(yè)服務(wù)評價的法律指引。明確規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)合同的服務(wù)標(biāo)準，給出量化服務(wù)評價標(biāo)準。同時，為了保證養(yǎng)老服務(wù)的特殊針對性，可以規(guī)定養(yǎng)老機構(gòu)和入住老人或其代理人，根據(jù)其身體狀況，簽訂超出養(yǎng)老服務(wù)合同指導(dǎo)性法律規(guī)定以外的服務(wù)項目，并對服務(wù)標(biāo)準在合同中進行具體約定。這樣既規(guī)定了統(tǒng)一的行業(yè)服務(wù)標(biāo)準，便于對養(yǎng)老服務(wù)進行量化評價，又兼顧了養(yǎng)老服務(wù)的特殊針對性。

（三）建立對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的有效監(jiān)督機制

我國《老年人權(quán)益保障法》中，雖然明確規(guī)定了：各級民政部門對養(yǎng)老機構(gòu)進行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。但是，在我國人口老齡化現(xiàn)象不斷加劇，民辦養(yǎng)老機構(gòu)日益增多的背景下，完全寄希望于行政部門對各個民辦養(yǎng)老機構(gòu)進行有效監(jiān)督，顯然是無法實現(xiàn)的。所以，筆者認為，應(yīng)當(dāng)探索一些除行政監(jiān)督以外的新的監(jiān)督機制和方法，以彌補行政監(jiān)管的不足。

首先，是否可以考慮在民辦養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立親屬管理委員會，類似于我國目前在物業(yè)管理中廣泛存在的物業(yè)管理委員會，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)中的設(shè)施管理、安全保障以及養(yǎng)老服務(wù)進行監(jiān)督和管理。因為，入住老人的親屬無疑是最關(guān)心老人權(quán)益保護的人，那么從這些家屬中選出一些人，對養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)和管理進行定期的抽查和監(jiān)督，對養(yǎng)老機構(gòu)存在的一些問題進行批評和建議，如果養(yǎng)老機構(gòu)在規(guī)定時間內(nèi)不進行整改，則可以向行政職能部門投訴，這就彌補了行政監(jiān)管的不足。

其次，運用現(xiàn)代科技手段進行智能監(jiān)督。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，我國已經(jīng)提出了智慧健康養(yǎng)老的概念。我們是否可以考慮把智能的監(jiān)控設(shè)備、傳感設(shè)備應(yīng)用到對養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的監(jiān)管中，這樣既彌補了民辦養(yǎng)老機構(gòu)中護理人員不足的問題，智能傳感設(shè)備發(fā)現(xiàn)老人發(fā)生問題肯定比人工發(fā)現(xiàn)問題更快捷、更及時，同時還能監(jiān)督養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)的提供情況，也解決了養(yǎng)老糾紛中證據(jù)收集困難的司法困境。

（四）建立養(yǎng)老糾紛的司法救濟機制

如前所述，針對司法實踐中養(yǎng)老糾紛存在的一些突出問題，比如：侵權(quán)事實認定困難，證據(jù)采集困難，訴訟時間長等問題，我國在司法實踐中可以借鑒一些外國的司法經(jīng)驗，特別是一些比我國更早進入老齡化社會的國家的經(jīng)驗。

筆者查閱多國關(guān)于養(yǎng)老糾紛的規(guī)定后，認為新加坡一些關(guān)于養(yǎng)老糾紛處理的司法實踐很具有借鑒意義。新加坡《奉養(yǎng)父母法》規(guī)定成立專門審理老年人權(quán)益糾紛的“老年人法庭”，并規(guī)定了不同于普通案件的程序和制度，包括一系列有利于老年人的訴訟規(guī)則，例如較為靈活的舉證責(zé)任制度，不受嚴格的證據(jù)規(guī)則約束的老年人證據(jù)規(guī)則等等。［5］我國可以參考新加坡的司法規(guī)定，在司法實踐中改革養(yǎng)老糾紛的司法救濟制度。