高校實施預算績效管理的路徑研究
——以P高校為例

張嫣

（萍鄉(xiāng)學院，江西 萍鄉(xiāng) 337000）

一、高校實施預算績效管理的必要性

（一）國家政策的要求

為了做好預算績效管理，從20世紀90年代末至今，我國已經(jīng)形成了從“萌芽”“試點”到“全過程”最后到“全面”的預算績效管理過程。2011 年的全國預算績效管理工作會議首次提出在預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督整個過程都需體現(xiàn)績效管理，即“全過程預算績效管理”理念。隨后，財政部發(fā)布財預〔2011〕416號文，要求建立全過程預算績效管理機制，這標志著完整意義上的預算績效管理理念得以正式確立。之后的2012年至2016年，財政部相繼印發(fā)財預〔2012〕396號文、財預〔2013〕53號文、財預〔2016〕177號文等，從未來工作規(guī)劃、共性指標體系、激勵機制等方面不斷完善政府績效評價頂層設計。2018年中共中央國務院印發(fā)中發(fā)〔2018〕34號文，要求用3到5年建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化[3]，隨后，2020年，財政部印發(fā)財預〔2020〕10號文，對項目支出績效評價方法做了進一步規(guī)范。高校預算作為政府公共財政預算的重要組成部分，勢必要加強預算績效管理，以適應國家政策的相關要求。

（二）高校自身發(fā)展的要求

近年來，高校的發(fā)展方向已經(jīng)由追求高速度、大規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟾哔|(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展，高校的使命也從單一的“人才培養(yǎng)”發(fā)展成為“人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承和創(chuàng)新、國際交流與合作”，在發(fā)展過程中勢必需要更強力的財力支持。然而，在現(xiàn)階段我國經(jīng)濟已由高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量增長，經(jīng)濟下行壓力正逐漸加大，財政收入增速趨緩，高校辦學經(jīng)費來源已經(jīng)缺乏新的增長點，尤其是對地方高校來說，辦學經(jīng)費投入不足與資金需求不斷增長的矛盾十分突出，為了完成高校的發(fā)展使命，構(gòu)建科學有效的預算配置標準已成為高校財務工作的首要任務[4]。只有實施預算績效管理，注重結(jié)果導向，強調(diào)成本效益，才能不斷提升高校的治理能力和水平，將有限的經(jīng)費花在“刀刃”上，發(fā)揮最大的績效，實現(xiàn)高校發(fā)展目標。

（三）優(yōu)化資源配置的要求

預算績效管理明確了以結(jié)果為導向，動搖了傳統(tǒng)的過程管理模式，真正實現(xiàn)了事前、事中、事后的管理要求。通過加強預算績效管理，可以科學地配置公共資源，把有限的財政資金分配好、使用好、管理好，在資源配置過程中，還明確要求必須向社會公眾公布資金的使用去向，不僅讓公眾了解投入了多少資金，還要讓公眾明確資金的使用效益及效果，這樣才能真正實現(xiàn)績效管理理念，達到優(yōu)化資源配置的目的。

二、高校實施預算績效管理的現(xiàn)狀

P高校是一所以工學為主，文理為基礎，多學科相互支撐、協(xié)調(diào)發(fā)展的全日制地方本科院校，學校設有12個二級學院，涉及八個學科門類的30個本科專業(yè)。每年預算收支規(guī)模在2-3億元左右。2020年之前，學校按照“以收定支、收支平衡”的原則編制校內(nèi)預算，預算編制按照基數(shù) + 增長的方式進行，通過“二上二下”的程序確定當年度預算，預算資金可滾動使用。2020年后，P高校按照“量入為出、以收定支，收支平衡、突出重點，零基預算、提高效益”的原則編制校內(nèi)預算，打破了以往基數(shù) + 增長的預算編制方法，對于當年未實施完成的校內(nèi)預算，在預算執(zhí)行年末清零，提高了資金的使用效益。在預算績效管理方面，目前，已完成了2018年、2019年、2020年的學校預算支出績效評價工作，通過績效自評提高了學校各部門的績效管理意識和資金使用效益。但是在預算績效管理意識、管理體制、績效考評結(jié)果運用、預算管理信息化建設方面還存在一些不足。

（一）預算績效管理意識不濃厚

預算績效管理在P高校還處于起步階段，學校各部門長期形成的“重安排、輕監(jiān)督；重爭取、輕管理；重使用、輕績效”的思維模式，在短時間內(nèi)難以改變，對績效管理的重要性認識不夠，尚未形成“花錢必問效、無效必問責”的績效管理理念。主要體現(xiàn)在：一是管理者在管理理念上重視不夠，預算績效管理本就是一個全新的概念，管理層在分配年初預算時，大多考慮準備投資至哪個部門或者哪個方向，沒有具體地對使用部門提出要求，導致資金分配下去之后，有些資金沒有很好地發(fā)揮應有的效果；二是實施者在思想認識上重視不夠，在每年報送預算績效自評材料時，只是簡單地把績效管理情況統(tǒng)計并上報，報完之后很少對上報數(shù)據(jù)進行研究分析，單純地為了上報而上報，無法實現(xiàn)績效管理的真正目的；三是各二級學院、部門對績效管理存在抵觸意識，在預算資金緊張、學校財力本不充裕的情況下，部分部門領導認為績效管理和評價浪費時間，增加了部門的工作量，執(zhí)行效果都很難保障，更別提對其進行評價。

（二）預算績效管理體制不健全

全面預算績效管理要求建立一系列完善的、涉及事前、事中、事后的配套制度，目前，P高校已經(jīng)制定了財務、預算、資產(chǎn)、內(nèi)部控制等一系列管理制度，在這些制度里面也體現(xiàn)了一些績效管理的理念和要求，但尚未形成體系。主要體現(xiàn)在：一是缺乏組織保障，沒有建立專門的預算績效管理機構(gòu)，預算績效只是簡單地由財務處某個科室承擔，各部門之間缺乏統(tǒng)一管理，導致預算績效管理工作很難推進；二是未形成預算績效管理的長效機制，缺乏頂層設計，預算績效管理制度只是碎片化地存在于各項規(guī)章制度之中，尚未形成制度合力，缺乏制度保障，距離“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理還存在差距；三是缺乏科學有效的指標評價體系，年初設定的績效目標定性指標、共性指標居多，定量指標、個性指標少，難以對整體支出的效益做出科學、準確的評價。

（三）預算績效考評結(jié)果運用不充分

預算績效考評結(jié)果的運用主要是兩個方面：一是對相關責任人進行監(jiān)督問責；二是對相關部門進行激勵考核。P高校在這兩方面的運用都不太充分，主要表現(xiàn)在：一是P高校目前的部門考核機制仍然采用的是內(nèi)部測評，尚未將預算績效考評結(jié)果納入其中，并且，P高校目前的績效評價模式主要是各部門進行績效自評，在自評過程中普遍打分偏高，自評結(jié)果存在水分，影響了預算績效評價結(jié)果的客觀性；二是預算績效評價結(jié)果與下一年的預算安排聯(lián)系不緊密，在安排下年預算時仍然比照上年預算執(zhí)行情況來調(diào)整，對部門的約束力不夠強，使得績效考評結(jié)果變成了形式主義，未能充分發(fā)揮資源配置的作用。

（四）預算管理信息化程度不夠

信息化建設在P高校財務管理過程中產(chǎn)生的作用是不容小覷的，自從2019年政府會計制度改革以來，P高校財務管理信息化水平取得了很大的發(fā)展，如部門負責人可實時查詢本部門的預算執(zhí)行情況、教職工可通過校園網(wǎng)站查詢一卡通的使用情況等等，但是隨著P高校資金體量的增加，收支的不確定因素也在增加，僅僅依靠現(xiàn)有的信息化水平是遠遠不夠的。主要體現(xiàn)在：一是編制預算時，仍然采用的是Excel形式，通過電子郵件及紙質(zhì)方式送達，在預算編制時間緊、任務重的環(huán)境下，財務人員必須加班加點完成數(shù)據(jù)匯總、整理工作，時效性、準確性都會受到影響，預算編制完成后，還可能發(fā)生預算數(shù)據(jù)修改的情況，數(shù)據(jù)質(zhì)量也會受到影響。二是預算下達執(zhí)行后，各二級學院、部門只能查詢到本部門的預算執(zhí)行情況，對預算績效的完成情況無法顯示，過程評價處于空白，未形成整體規(guī)劃，導致有些部門在年末因擔心收回預算資金，存在年末突擊報銷情況。

三、高校實施預算績效管理的路徑及對策

（一）樹立預算績效管理理念

P高校應加強對預算績效管理的認識，自上而下的提高對預算績效管理的重視程度。一是學校管理層應高度重視預算績效管理的作用，將其轉(zhuǎn)換為日常管理的手段，將落實預算績效的情況納入學校領導年終述職的組成部分，舉辦針對管理層面的預算績效培訓班，保證預算績效這一概念能夠被管理層關注，并且被實際運用；二是財務人員、項目實施部門應及時轉(zhuǎn)變認識，注重提高自身專業(yè)技能，可以邀請第三方或者相關專業(yè)人士，對其進行指導與培訓，提高實施人員的績效管理意識和專業(yè)水平，加強相關人員的數(shù)據(jù)分析能力，以期提供高質(zhì)量的專業(yè)服務；三是應在學校范圍內(nèi)開展預算績效管理專題知識講座，宣傳預算績效管理的必要性和重要性，提高各部門職工對預算績效管理的認識，各部門、二級學院負責人簽訂預算績效責任書，明確自身目標任務，確保使命在心、責任在肩。

（二）構(gòu)建獨立的預算績效管理體制

預算績效管理的關鍵在于建立強有力的預算績效管理體制，事前制定明確的目標，事中進行強有力的監(jiān)督，事后進行客觀評估并及時的反饋。P高?？梢詮慕ｉT的組織、制定全面的預算績效管理制度、構(gòu)建科學的指標評價體系等方面入手構(gòu)建獨立的預算績效管理體制。

第一，建立專門的預算績效管理組織。建立黨委書記、校領導全面參與的預算績效管理委員會，單獨成立預算績效管理組織機構(gòu)，不能簡單地將辦公室掛靠于計財處，預算績效管理存在多元化、復雜化特征，評價指標也包含大量的非財務、定性指標，僅僅由財務部門牽頭很難完成。機構(gòu)成立后，再將整體任務全方位、多層次地分派至各個部門，以便組織開展預算績效管理工作。

第二，完善預算績效管理制度。P高校需要根據(jù)國家、省、市出臺的相關政策文件，結(jié)合學校自身的發(fā)展需要，制定符合學校自身發(fā)展的預算績效管理辦法，各個部門須制定具體地預算績效的實施細則，明確預算績效的目標任務，關注實施過程中的重點和難點，保證整體任務不偏離目標任務?？傮w地形成一套完成的預算績效評價體系，保證預算績效管理的長效發(fā)展。

第三，構(gòu)建科學地預算評價指標體系。P高校應根據(jù)學校自身的發(fā)展規(guī)劃，多層次、多角度、科學合理地設置預算指標評價體系，一經(jīng)確定之后，在實際操作過程中根據(jù)目標任務的變化，進行適當?shù)恼{(diào)整。共性指標可參考國家、省、市的相關文件要求設定，個性指標應根據(jù)學校自身的特色來確定，以便更好地對部門的工作進行量化考核。具體指標值可根據(jù)國家政策要求、其他高校情況以及自身發(fā)展要求設定。

（三）加強預算績效考評結(jié)果的運用

績效考評結(jié)果的運用是整個預算績效管理過程中最有價值的部分，也是學校資源得到有效配置、提高資金使用效率的關鍵一環(huán)。P高?？蓮耐晟篇剳涂己藱C制、改變預算編制方法等方面入手。

第一，完善獎懲考核機制。P高校應將預算績效考評結(jié)果與部門評優(yōu)評先、部門負責人晉升掛鉤，完善考核機制，充分體現(xiàn)獎懲機制的優(yōu)勢。根據(jù)上級主管部門的預算績效考核結(jié)果，對預算績效考核中較好的部門給予獎勵，并在干部考核中優(yōu)先重用或提拔，對預算績效考核中失分的部門，在當年部門考核中不參與優(yōu)秀等次考核等。還可將預算績效評價結(jié)果與部門調(diào)節(jié)基金、相關人員津貼補貼相掛鉤，提高相關人員的積極性，同時也增加預算績效管理的剛性。

第二，改變預算編制方法。P高?，F(xiàn)已打破以往基數(shù) +增長的預算編制方法，實行了零基預算，但是在預算編制中，仍然習慣性地參考前期的數(shù)據(jù)，尚未重視預算績效的完成情況，整體預算編制中偏松偏軟，存在老好人、一碗水端平的現(xiàn)象，不利于資源的有效配置。在以后的預算編制中，應該將前期的預算績效完成情況作為預算編制的重要依據(jù)，對未完成績效目標任務的部門，堅決的減少當年度的預算資金，對于超額完成績效目標任務的部門，適當增加預算資金，充分發(fā)揮預算指揮棒的作用，提高資金使用效率。

（四）推進預算管理信息化建設

P高校應抓住信息化建設的契機，一是將預算管理與財務管理深入融合，爭取做到預算編制、下達、績效目標申報、審核、跟蹤、評價與結(jié)果應用等一系列流程，通過信息化手段無縫銜接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的互聯(lián)互通，消除信息孤島，確保各部門及時了解和調(diào)整自身的工作目標，提高工作效率；二是建立大數(shù)據(jù)共享中心，各個職能部門都在統(tǒng)一平臺內(nèi)錄入相關信息，比如人事部門錄入教師信息、學工部門錄入學生信息、資產(chǎn)部門錄入資產(chǎn)信息、教務部門錄入教學信息、科研部門錄入科研信息等，并且實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，可實時更新和查詢，避免重復錄入基礎信息的工作量，在編制預算時，直接調(diào)出相關信息，設立相關預算績效目標，實時考核職能部門的工作完成情況，實現(xiàn)績效管理的高效、準確。

四、結(jié)束語

全面實施預算績效管理是國家做出的重大戰(zhàn)略部署，也是高校建設中的重要改革方向，P高校應以此為契機，牢固樹立預算績效管理理念，構(gòu)建獨立的預算績效管理體制，加強預算績效考評結(jié)果的運用，推進預算管理信息化建設，將有限的資金運用在人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務上，優(yōu)化資金的使用效率，合理設置績效目標，將績效目標與學校的“十四五”規(guī)劃聯(lián)系起來，全面提升教育教學質(zhì)量和辦學水平，加快應用型轉(zhuǎn)型發(fā)展。