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    國家反壟斷局來了

    2021-11-24 17:55:10樊瑞
    財經(jīng) 2021年24期
    關(guān)鍵詞:經(jīng)營者國家

    樊瑞

    11月18日上午9時許,國務(wù)委員、國務(wù)院反壟斷委員會主任王勇為國家反壟斷局揭牌。國家反壟斷局與國家市場監(jiān)管總局的牌子并列,出現(xiàn)在北京西城區(qū)三里河?xùn)|路8號的辦公大樓入口處。

    國家反壟斷局正式掛牌標志著中國反壟斷進入新階段。

    專家表示,國家反壟斷局的成立,有望進一步健全完善反壟斷執(zhí)法的體制機制,提高反壟斷執(zhí)法的法治化、規(guī)范化水平,提升反壟斷執(zhí)法工作的統(tǒng)一性、權(quán)威性。

    為何設(shè)立新機構(gòu)?

    在掛牌儀式上,王勇做了致辭。國家市場監(jiān)管總局局長張工,國家市場監(jiān)管總局副局長、國家反壟斷局局長甘霖也出席了掛牌儀式。

    整個儀式非常簡短,《財經(jīng)》記者在現(xiàn)場看到,掛牌儀式后,張工與甘霖等相關(guān)負責(zé)人在上懸紅綢的新牌子前合影留念。

    在掛牌儀式后,甘霖與國家反壟斷局的其他成員合影。他們是中國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的核心成員。

    三天前的11月15日下午,人社部公布國務(wù)院任免國家工作人員信息,甘霖被任命為國家反壟斷局局長。

    甘霖就任國家反壟斷局局長后,目前全球三大反壟斷司法轄區(qū)的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)掌門人皆為女性。

    其中,歐盟委員會執(zhí)行副主席是瑪格莉特·韋斯塔格(Margrethe Vestager),她主管競爭總司和數(shù)字化。2020年9月,她曾與中國國務(wù)院副總理劉鶴共同主持中歐數(shù)字領(lǐng)域高層對話。2021年6月,32歲的哥倫比亞大學(xué)副教授莉娜·汗(Lina Khan)被任命為美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)主席,她也成為歷史上最年輕的FTC主席。

    中國社會科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院副教授韓偉介紹,在2007年反壟斷法頒布前,設(shè)置一個高級別、獨立的反壟斷執(zhí)法部門,確保其權(quán)威性,一直都是國內(nèi)競爭法學(xué)界的討論熱點以及重要共識,這也是世界主要反壟斷轄區(qū)的普遍性做法。

    韓偉表示,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)高級別與獨立性需求,根源于市場競爭機制在一國經(jīng)濟發(fā)展中所能發(fā)揮的核心作用,以及與其他政策存在的潛在沖突。當國家面臨經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時,需克服強大的產(chǎn)業(yè)政策與管制措施慣性,反壟斷執(zhí)法在機制設(shè)計方面的保障更是尤為重要。

    過去13年間,中國的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)經(jīng)歷了一系列演進:2008年反壟斷法實施后,呈現(xiàn)的是“三駕馬車”的機構(gòu)設(shè)置,即商務(wù)部設(shè)置反壟斷局、國家發(fā)改委設(shè)置價格監(jiān)督檢查與反壟斷局、國家工商行政管理總局設(shè)置反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法局,分別承擔(dān)相應(yīng)的反壟斷執(zhí)法職能。2018年機構(gòu)改革后,三部門的反壟斷執(zhí)法職能集中到當時新設(shè)立的市場監(jiān)管總局。

    “這是繼2018年國務(wù)院機構(gòu)三合一改革之后的又一重大舉措”,國務(wù)院反壟斷委員會專家組成員、清華大學(xué)法學(xué)院競爭法研究中心主任張晨穎表示,國家反壟斷局的成立,體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院加強反壟斷執(zhí)法、維護開放公平的市場競爭秩序的決心,“進一步健全完善了反壟斷執(zhí)法的體制機制,提高反壟斷執(zhí)法的法治化、規(guī)范化水平,提升反壟斷執(zhí)法工作的統(tǒng)一性、權(quán)威性”。

    張晨穎指出,當前,中國特色社會主義建設(shè)已進入新時代,立足于新發(fā)展階段,貫徹新發(fā)展理念,構(gòu)建新發(fā)展格局,為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、高標準市場體系和更高水平開放型經(jīng)濟新體制,促進共同富裕,實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展,強化反壟斷和防止資本無序擴張,維護自由、公平的經(jīng)濟秩序是必然舉措。

    上海交通大學(xué)特聘教授、國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員王先林指出,強化反壟斷需要有體制和資源的保障。目前中國反壟斷執(zhí)法力量不足,需要進一步完善反壟斷體制機制,充實監(jiān)管力量,強化技術(shù)支撐,形成一支高素質(zhì)、專業(yè)化的反壟斷執(zhí)法隊伍。

    2021年11月18日上午,國家反壟斷局舉行掛牌儀式。圖/IC

    國家反壟斷局正式成立,也將會對中國反壟斷監(jiān)管帶來巨大影響。王先林告訴《財經(jīng)》記者,由一個內(nèi)設(shè)局變成三個業(yè)務(wù)司更有利于業(yè)務(wù)量大、專業(yè)性強的反壟斷執(zhí)法工作的有效開展,也與國際其他司法轄區(qū)的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的情況更為接近。但他同時指出,最終的效果還需要取決于新機構(gòu)的實際運作情況。

    科偉律師事務(wù)所(科偉史密夫斐爾聯(lián)營辦公室)合伙人、上海市場監(jiān)管局反壟斷執(zhí)法專家?guī)斐蓡T徐明妍表示,反壟斷是中國解決當下經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題的有效政策工具,進行機構(gòu)調(diào)整,可以為反壟斷執(zhí)法進一步提供更多的資源保障。她指出,以如此之快的速度完成這次機構(gòu)調(diào)整,可見這種現(xiàn)實需求非常緊迫,另一方面,這也明確顯示,中國未來還將進一步加強反壟斷執(zhí)法。

    新設(shè)三個司局

    國家反壟斷局掛牌當日,市場監(jiān)管總局官網(wǎng)更新了機構(gòu)設(shè)置信息。原來的反壟斷局被三個新司所取代,即競爭政策協(xié)調(diào)司、反壟斷執(zhí)法一司和反壟斷執(zhí)法二司。

    三個司的相關(guān)負責(zé)人也已確定,他們此前都在市場監(jiān)管總局任職。其中,原反壟斷局局長吳振國任反壟斷執(zhí)法一司司長,綜合規(guī)劃司原副司長俞路任反壟斷執(zhí)法一司副司長,原反壟斷局副局長周智高與徐樂夫,則分別任競爭政策協(xié)調(diào)司副司長和反壟斷執(zhí)法二司副司長。

    同時,三個司的具體職責(zé)也得到明確。

    競爭政策協(xié)調(diào)司負責(zé)統(tǒng)籌推進競爭政策實施,負責(zé)反壟斷綜合協(xié)調(diào)工作。指導(dǎo)地方開展反壟斷工作。牽頭擬訂反壟斷制度措施和指南。組織實施公平競爭審查制度,督促指導(dǎo)各部門和地方開展公平競爭審查工作。負責(zé)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭反壟斷執(zhí)法工作。承擔(dān)反壟斷案件內(nèi)部法制審核工作。承擔(dān)競爭政策和反壟斷國際合作與交流工作。承擔(dān)國務(wù)院反壟斷委員會日常工作。

    反壟斷執(zhí)法一司負責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及濫用知識產(chǎn)權(quán)排除、限制競爭等反壟斷執(zhí)法工作。組織實施數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位執(zhí)法。指導(dǎo)地方查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件,組織協(xié)調(diào)跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件查處。

    反壟斷執(zhí)法二司負責(zé)依法對經(jīng)營者集中行為進行反壟斷審查。負責(zé)查處違法實施的經(jīng)營者集中案件,查處未達申報標準但可能排除、限制競爭的經(jīng)營者集中案件。開展數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者集中反壟斷審查。監(jiān)督執(zhí)行經(jīng)營者集中附加限制性條件。指導(dǎo)企業(yè)在國外的反壟斷應(yīng)訴和合規(guī)工作。

    而此前市場監(jiān)管總局反壟斷局內(nèi)設(shè)11個職能處,分別為綜合處、競爭政策與國際合作處、壟斷協(xié)議調(diào)查處、濫用行為調(diào)查處、行政性壟斷調(diào)查處、經(jīng)營者集中審查一處、經(jīng)營者集中審查二處、經(jīng)營者集中審查三處、監(jiān)察執(zhí)法處、公平競爭審查處、反壟斷協(xié)調(diào)處。

    此次新設(shè)立的三個司,競爭政策協(xié)調(diào)司值得關(guān)注。

    徐明妍認為,此次機構(gòu)改革專設(shè)競爭政策協(xié)調(diào)司,說明對于研究出臺和貫徹實施有中國特色的公平競爭政策的重視,“中長期來看,競爭政策的發(fā)展將統(tǒng)領(lǐng)反壟斷執(zhí)法和競爭倡導(dǎo),直接為深化市場經(jīng)濟改革服務(wù),包括保障不同所有制之間的公平競爭”。

    在徐明妍看來,成立國家反壟斷局有兩重意義。一是宣示中國擁有了獨立的中央反壟斷執(zhí)法機構(gòu),或者說,朝這個方向更邁進了一步。二是公平競爭政策在中國經(jīng)濟政策中的基礎(chǔ)性地位將得到切實保障,尤其當競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策等其他政策發(fā)生沖突時,獨立的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)確保其有清晰的立場,從而代表競爭政策與其他有關(guān)部門進行充分的協(xié)調(diào)溝通。

    將產(chǎn)生什么影響?

    王勇在第七屆金磚國家國際競爭大會上表示,國家反壟斷局的掛牌,標志著中國反壟斷事業(yè)進入一個新的發(fā)展階段。他還表示,下一階段要加強重點領(lǐng)域反壟斷反不正當競爭的監(jiān)管執(zhí)法,促進標準的市場體系建設(shè),堅持對各類市場主體一視同仁,平等對待,著力打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。

    那么,下一階段反壟斷的監(jiān)管重點會有哪些?

    王先林表示,反壟斷法是普遍性的法律規(guī)則,適用于所有領(lǐng)域,但根據(jù)不同時期的具體情況,也會突出一些執(zhí)法重點。他認為,反壟斷法修正草案在立法層面明確了經(jīng)營者集中審查是重點領(lǐng)域,包括加強民生、金融、科技、媒體等領(lǐng)域經(jīng)營者集中審查,“其中,平臺經(jīng)濟與這些重點都相關(guān),顯然也會繼續(xù)作為執(zhí)法的重點領(lǐng)域”。

    據(jù)張晨穎介紹,2018年機構(gòu)改革以來,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)共查處各類壟斷案件345件,罰沒金額242.3億元。審結(jié)經(jīng)營者集中案件1900余件。清理四級政府有關(guān)政策措施文件189萬件,審查新出臺政策措施85.7萬件。查處濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件169件。

    她表示,反壟斷執(zhí)法通過有效規(guī)范市場行為,有效保護公平競爭、深化改革,激發(fā)市場活力,但同時也暴露出執(zhí)法體制機制的問題,特別是執(zhí)法力量不足。

    在現(xiàn)實背景下,充實反壟斷執(zhí)法力量已成共識,此前的官方表態(tài)中曾多次透露。

    今年3月15日,中央財經(jīng)委員會第九次會議中明確提到,要充實反壟斷監(jiān)管力量,增強監(jiān)管權(quán)威性;在8月30日中央深改委的會議上,也表態(tài)要完善反壟斷體制機制,充實反壟斷監(jiān)管力量;反壟斷法修正草案征求意見稿中也明確提出,要健全完善反壟斷規(guī)則制度,充實反壟斷監(jiān)管力量,加強反壟斷執(zhí)法,維護公平競爭秩序。

    在成立國家反壟斷局之前,擴容已有實質(zhì)動作。近期,市場監(jiān)管總局擬在2022年招錄33名公務(wù)員,其中反壟斷局擬招收18名,超過全部擬招人員的一半。

    張晨穎表示,伴隨機構(gòu)調(diào)整,將可能會大幅增加人員編制,充實反壟斷監(jiān)管力量。

    與省級監(jiān)管銜接值得關(guān)注

    目前,反壟斷執(zhí)法是中央事權(quán),由市場監(jiān)管總局負責(zé)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法。市場監(jiān)管總局在2019年初對省級機構(gòu)進行反壟斷執(zhí)法授權(quán)后,省級市場監(jiān)管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競爭案件等反壟斷執(zhí)法工作,或可調(diào)查市場監(jiān)管總局委托的反壟斷案件。

    武漢大學(xué)法學(xué)院副教授周圍表示,國家反壟斷局的成立是對中國反壟斷執(zhí)法體制的一個重要升級,但未來如何與省級反壟斷執(zhí)法機構(gòu)銜接,值得持續(xù)關(guān)注。“目前省級執(zhí)法機構(gòu)情況各異,有的執(zhí)法由反壟斷處進行,有的由市監(jiān)局統(tǒng)一的執(zhí)法大隊介入,如何統(tǒng)一還要繼續(xù)觀察。”

    昭勝律師事務(wù)所(年利達中國聯(lián)營伙伴)合伙人廖曦表示,國家反壟斷局成立后,中央層面的執(zhí)法力量將得到顯著加強,預(yù)計地方層面也將適時推動必要的職能整合和隊伍擴編。從長遠來看,這有助于理順中央和地方的執(zhí)法體制,確保國家反壟斷政策在地方得到落實,上通下達。

    對此,徐明妍有不同看法,她指出地方是否加強編制,取決于地方政府怎么看反壟斷執(zhí)法,“地方利益和中央利益未必一致”。

    韓偉認為,以國際上其他主要反壟斷司法轄區(qū)為參照來看,中國相較于自身的經(jīng)濟規(guī)模,其反壟斷執(zhí)法資源整體而言仍然有限。他建議,下一步可以探索如何進一步強化地方執(zhí)法力量,比如針對經(jīng)營者集中的簡易類案件,可以考慮部分地方試點,分擔(dān)一些案件的審查工作。

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