現(xiàn)代化背景下民族地區(qū)社區(qū)協(xié)同治理模式研究

[摘要]在強(qiáng)調(diào)國家現(xiàn)代化發(fā)展和社會基層治理不斷創(chuàng)新的背景下，民族地區(qū)是打造特色治理體系、促進(jìn)國家邊疆穩(wěn)定發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)的重要組成部分。其中，社區(qū)作為落實(shí)頂層設(shè)計任務(wù)要求和面向一線群眾的基礎(chǔ)單元，面對著各項(xiàng)新發(fā)展要求和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，如何實(shí)現(xiàn)其現(xiàn)代化治理成為重要議題。本文以南寧市青秀區(qū)社區(qū)治理實(shí)踐為研究對象，通過對其實(shí)踐的分析，發(fā)現(xiàn)問題并通過協(xié)同治理視角為民族地區(qū)社區(qū)治理的實(shí)踐與發(fā)展提供的理論基礎(chǔ)，探索未來如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的現(xiàn)代化，如何引入新觀念和新技術(shù)創(chuàng)新治理模式，推進(jìn)并完善具有區(qū)域特色的多元主體的社區(qū)協(xié)同治理模式。

[關(guān)鍵詞]現(xiàn)代化? 民族地區(qū)? 城市社區(qū)? 協(xié)同治理

[中圖分類號]630.45? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? ? [文章編號]1009-4245（2021）04-0053-08

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2021.04.011

[基金項(xiàng)目]廣西民族大學(xué)研究生教育創(chuàng)新計劃項(xiàng)目“民族地區(qū)社區(qū)治理創(chuàng)新研究——以南寧市青秀區(qū)為例”（gxun-chxzs2019053）。

[作者簡介]劉香（1997—? ），廣西桂林人，廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共組織與人力資源管理。

一、引言

從國家的角度來講，社區(qū)的重要性在于它是國家治理中最為基層的空間，而“城市的社區(qū)，是承載人口、集聚人口、提供人口的人居環(huán)境的核心場所”[1]。中國作為一個統(tǒng)一的多民族國家，有著“大雜居、小聚居”的特點(diǎn)，在追求建設(shè)成為現(xiàn)代化國家的過程中，民族地區(qū)作為其中重要的組成部分，要做好打造現(xiàn)代化國家的“最后一公里”的社區(qū)治理工作。

2013年，黨的十八屆三中全會召開后，“社會管理”話語被“社會治理”話語所替代。到2017年，黨的十九大報告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！盵2]2019年，黨的十九屆四中全會對包括社區(qū)治理在內(nèi)的基層治理提出了新目標(biāo)，即建設(shè)社會治理共同體和健全城鄉(xiāng)基層治理體系[3]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅固，國家大廈才能穩(wěn)固?！盵4]民族社區(qū)治理是指在特定地域和空間范圍內(nèi)的社區(qū)具有顯著的多民族性，并依托政府、社區(qū)組織、個人等一個或多個主體調(diào)解社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的過程[5]。

民族地區(qū)因地理、政治和文化等環(huán)境的特殊性，在社區(qū)治理工作中呈現(xiàn)出異質(zhì)性特征。復(fù)雜多變的社區(qū)治理問題對民族地區(qū)社區(qū)治理提出了新要求，也顯現(xiàn)出針對民族地區(qū)社區(qū)治理進(jìn)行深入研究的迫切性與必要性。廣西作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，面對著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定等多重壓力。根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)統(tǒng)計局國家統(tǒng)計局廣西調(diào)查總隊2019年廣西壯族自治區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截止到2019年，廣西的城鎮(zhèn)人口2534.3萬人，城鎮(zhèn)率達(dá)到51.09%，南寧市的城鎮(zhèn)常住人口467.88萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)63.7%。這意味著南寧市50%以上的人口都在城市居住，由此也產(chǎn)生了許多社區(qū)，其中青秀區(qū)作為南寧市核心城區(qū)，人口數(shù)量逐年增多，社區(qū)治理更顯重要。未來如何更好地發(fā)揮民族地區(qū)社區(qū)的基層力量、提高社區(qū)治理效能、建設(shè)具有區(qū)域特色的本土化社區(qū)治理模式、社區(qū)未來的治理工作能否協(xié)同及如何協(xié)同等問題是具有復(fù)雜性的民族公共事務(wù)治理，成為當(dāng)?shù)卣诎l(fā)展中需要關(guān)注的問題。

二、文獻(xiàn)探討

“社區(qū)”一詞最早由德國社會學(xué)家F·滕尼斯提出，他強(qiáng)調(diào)社區(qū)是人際間休戚與共的關(guān)系，是持久的共同生活[6]。20世紀(jì)早期，費(fèi)孝通先生首次將“社區(qū)”概念引入在我國，他將社區(qū)定義為：“是若干社會群體或社會組織聚集在某一地域里形成一個在生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體?！盵7]雖然我國對社區(qū)治理的研究起步較晚，但近年來學(xué)者對這一課題的關(guān)注度逐漸升高。

截至2021年2月15日，以“民族地區(qū)”“社區(qū)治理”為關(guān)鍵詞在中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫（CNKI）上搜索來源為CSSCI的文章，共出現(xiàn)23條結(jié)果。分析搜索結(jié)果后可知，自2001年開始，我國學(xué)者們就以“社區(qū)治理”為主題展開研究，研究成果數(shù)量呈上升趨勢，但是針對民族地區(qū)的社區(qū)治理研究仍不足，文章主題詞主要是以“社區(qū)治理”“城市社區(qū)治理”“城市社區(qū)”等為主（見圖1）。黨的十八大以來，我國學(xué)者在對社區(qū)治理的研究中，重點(diǎn)放在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、社會治理、社會組織、治理創(chuàng)新等方面。

在社區(qū)治理的研究中，學(xué)者們的研究方向主要集中在以下幾個方面。

（一）以典型模范社區(qū)為例進(jìn)行案例分析

如天津KC社區(qū)的三社聯(lián)動模式[8]、C市Q區(qū)的實(shí)踐[9]、北京市東城區(qū)交道口的街道社區(qū)治理[10]、上海市HT鎮(zhèn)[11]、G省D區(qū)的“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)治理模式[12]、天長市“1+N+X”社區(qū)協(xié)商[13]、寧夏多民族社區(qū)的互嵌式社區(qū)的建設(shè)研究[14]、改革開放的重要窗口型城市蘇州的社區(qū)治理研究[15]等。分析這些“特殊經(jīng)驗(yàn)”可知，社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)“共生型治理”的理念，注重多元主體的協(xié)同作用，同時注重社區(qū)這一基本單位的法治化建設(shè)，致力于提高社區(qū)的治理能力和治理效能。

（二）對民族地區(qū)社區(qū)治理的研究

民族社區(qū)的治理因受到環(huán)境的復(fù)雜性影響，要因地制宜地進(jìn)行研究分析。楊鹍飛等（2017）將2008-2017年我國城市民族社區(qū)的研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理總結(jié)后發(fā)現(xiàn)，這方面的研究主要是圍繞“建設(shè)什么樣→存在什么問題→怎樣建設(shè)”的框架進(jìn)行研究[16]。其他學(xué)者則以具體的民族社區(qū)為例展開探索和分析，如成都社區(qū)的治理工作[17]、成都市武侯區(qū)的民族互嵌社區(qū)治理實(shí)踐[18]、四川藏區(qū)與彝區(qū)兩種社區(qū)治理模式[19]、云南昆明市金沙社區(qū)治理模式[20]，針對西北地區(qū)多民族聚居的四個社區(qū)進(jìn)行考量維度和評價指標(biāo)的設(shè)計[21]等研究為我國民族聚居社區(qū)治理提供了可供借鑒的發(fā)展方向，有利于促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和民族社區(qū)特色治理體系的建設(shè)。

（三）推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的路徑研究

在未來應(yīng)如何加強(qiáng)社區(qū)治理的建設(shè)方面，學(xué)者們從不同角度強(qiáng)調(diào)了治理的重點(diǎn)內(nèi)容。社區(qū)治理的創(chuàng)新發(fā)展必須先做到依法治理，并強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理中傳統(tǒng)的德治作用[22]。面對社區(qū)治理的“結(jié)構(gòu)性困境”，要全面考慮，從治理的理念、主體、方式和機(jī)制四個方面入手[23]，同時關(guān)注社區(qū)治理的制度和組織資源等方面因素[24]。在建設(shè)創(chuàng)新的過程中，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮黨建引領(lǐng)的帶頭作用，提高群眾的社區(qū)參與度[25]，在技術(shù)上，要緊跟時代的發(fā)展，在運(yùn)用信息技術(shù)的基礎(chǔ)上，推動形成“互聯(lián)網(wǎng)+”的智慧化治理模式[26]，打造以需求為導(dǎo)向的社區(qū)形象和將社區(qū)作為本位的發(fā)展模式[27]，推動實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理模式的科學(xué)化、智能化和專業(yè)化，不斷提升社區(qū)治理的效能。

通過相關(guān)文獻(xiàn)的回顧可發(fā)現(xiàn)，近年來，我國學(xué)者們對社區(qū)治理話題的研究已出現(xiàn)了話語和研究視角的轉(zhuǎn)變，更注重社區(qū)治理轉(zhuǎn)型升級及條件的研究，不足是缺乏對社區(qū)治理體系的研究，在相關(guān)文獻(xiàn)中，社區(qū)治理體系的研究僅占1.69%[28]。在實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的背景下，社區(qū)治理現(xiàn)代化是近年來該領(lǐng)域研究的新話題，通過分析相關(guān)的理論研究和地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，可知社區(qū)治理中各主體的協(xié)同作用能被有效發(fā)揮是結(jié)合了社區(qū)內(nèi)外部力量的結(jié)果。已有的案例社區(qū)研究存在驗(yàn)證性和量化研究不足的問題，因此，探索出一套具有地方特色和民族特色的基層治理方法仍面臨諸多困難，未來各地仍需要繼續(xù)進(jìn)行探索，以全面豐富社區(qū)治理領(lǐng)域的研究。

三、青秀區(qū)社區(qū)治理現(xiàn)狀及問題分析

（一）青秀區(qū)社區(qū)治理現(xiàn)狀

青秀區(qū)位于南寧市東南部，總面積872平方公里，是目前南寧市的核心城區(qū)和眾多資源的匯集地，是多區(qū)域合作地緣經(jīng)濟(jì)的中心。根據(jù)青秀區(qū)人民政府網(wǎng)站《青秀區(qū)2020年1-9月份經(jīng)濟(jì)運(yùn)行簡況統(tǒng)計公報》顯示，這一階段南寧市青秀區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長2.3%，較上半年提高1.9個百分點(diǎn)，可見居民生活水平逐漸提高。街道社區(qū)在城市治理中是基本單位，青秀區(qū)常住人口約80.80萬人，是漢族、壯族聚居地區(qū)。青秀區(qū)轄4個鎮(zhèn)和5個街道和一個經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，分別為新竹街道、中山街道、建政街道、南湖街道、津頭街道和仙葫經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，每個街道管轄的社區(qū)數(shù)不等，共轄54個社區(qū)，社區(qū)人口超50萬人次。

在社區(qū)治理方面，青秀區(qū)各街道均有不同的探索，下面將作簡要介紹。新竹街道轄11個社區(qū)，一直積極落實(shí)創(chuàng)新舉措，如舉辦群眾主題座談活動，每個社區(qū)的社區(qū)干部和居民群眾可就熱點(diǎn)和敏感問題展開討論并協(xié)商議事。同時，新竹街道開發(fā)創(chuàng)建了“立碼通”微信政務(wù)服務(wù)平臺，同時搭建“微監(jiān)督著”平臺，積極推行減員高效的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”一窗受理窗口服務(wù)，強(qiáng)化“一門式”服務(wù)模式社區(qū)應(yīng)用。中山街道下轄10個社區(qū)，該街道共組建1個街道“大工委”和10個社區(qū)“大黨委”，并密切聯(lián)系轄區(qū)企事業(yè)單位，充分整合資源力量，在新興苑社區(qū)和柳沙社區(qū)試點(diǎn)“先鋒家園”黨群服務(wù)站，不斷提升服務(wù)群眾質(zhì)量。建政街道下轄7個社區(qū)，為推進(jìn)社區(qū)規(guī)范化建設(shè)，該街道一方面加快構(gòu)建“城區(qū)—街道—社區(qū)”三級聯(lián)動體系，與轄區(qū)單位和兩新組織黨組織開展共建共駐活動;另一方面在社區(qū)推行“一窗受理、一站辦結(jié)”便民服務(wù)窗口，每個社區(qū)建設(shè)一個社區(qū)服務(wù)站，深入基層群眾。南湖街道轄8個城市社區(qū)，在原有基礎(chǔ)上，該街道將責(zé)任網(wǎng)格由原先的“一社區(qū)一網(wǎng)格”細(xì)化為“一社區(qū)多網(wǎng)格”管理，同時深入開展兩新組織黨建工作，組建南湖街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”，全面推行“黨建聯(lián)盟”。鳳嶺北社區(qū)積極推行“時間銀行”“民族之家”建設(shè)，還獲得了全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)新示范區(qū)，“創(chuàng)新基層黨建機(jī)制”也入選了南寧市第一批優(yōu)秀改革創(chuàng)新項(xiàng)目展示點(diǎn)。津頭街道轄11個社區(qū)，津頭街道黨工委開展了“先鋒引領(lǐng)，奮斗津頭”主題活動，采取八個“先鋒引領(lǐng)+”措施，強(qiáng)化黨組織的凝心聚力作用，重視惠民項(xiàng)目的開發(fā)與建設(shè)。具體做法有：以黨建引領(lǐng)村集體經(jīng)濟(jì)，帶動群眾不斷壯大村集體經(jīng)濟(jì);先鋒引領(lǐng)+規(guī)范管理;先鋒引領(lǐng)+為民服務(wù);依托“先鋒家園”陣地，引導(dǎo)黨員發(fā)揮帶頭作用，積極服務(wù)群眾;先鋒引領(lǐng)+為企分憂。仙葫經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)轄7個社區(qū)，在全面摸清轄區(qū)中符合特困人員供養(yǎng)條件對象的有關(guān)情況后，轄區(qū)內(nèi)所有社區(qū)嚴(yán)格落實(shí)《南寧市村（社區(qū)）衛(wèi)生和計劃生育工作規(guī)范》，落實(shí)率達(dá)100%。其次，社區(qū)內(nèi)成立了4個社區(qū)“大黨委”，整合52家黨組織資源，引導(dǎo)組建了4支城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)“強(qiáng)弱”搭配共建對子。第三，巧搭“組織聯(lián)建+黨員聯(lián)管+資源聯(lián)用”城鄉(xiāng)黨組織黨員互動交流平臺，推進(jìn)“共商、共建、共管、共享”基層黨建聯(lián)動工作格局。

總的來說，目前青秀區(qū)的社區(qū)治理呈現(xiàn)出黨建引領(lǐng)，黨組織、社區(qū)居民委員會、社會組織等各治理主體參與社區(qū)的治理過程中的特點(diǎn)，社會組織黨組織覆蓋率基本上達(dá)到了100%。同時，青秀區(qū)在2013年下半年就成了南寧市創(chuàng)新社區(qū)治理的試點(diǎn)。2019年3月，公共服務(wù)綜合信息平臺啟動儀式在南湖街道社區(qū)舉行，作為探索“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理”新路徑的重要成果，這有利于南寧進(jìn)一步建設(shè)智慧城市，體現(xiàn)了社區(qū)治理高效便民的宗旨，實(shí)現(xiàn)治理的提能增效。在社區(qū)治理的實(shí)踐中，青秀區(qū)各社區(qū)均表現(xiàn)出各自的特色和創(chuàng)新點(diǎn)，但由于缺乏各方面資源等原因，社區(qū)治理模式仍有待完善。

（二）青秀區(qū)社區(qū)治理存在的問題分析

1.社區(qū)治理平臺建設(shè)不夠完善。新竹街道開發(fā)創(chuàng)建的“立碼通”微信政務(wù)服務(wù)平臺和“微監(jiān)督著”平臺，有效地促進(jìn)了群眾與社區(qū)管理部門的交流，以及發(fā)揮群眾監(jiān)督社區(qū)民生開支使用情況的作用。中山街道組建了“大工委”和“大黨委”組織，試點(diǎn)運(yùn)行的“先鋒家園”黨群服務(wù)站，充分發(fā)揮了黨建組織的重要作用。建政街道構(gòu)建的“城區(qū)—街道—社區(qū)”三級聯(lián)動治理體系、“網(wǎng)格+機(jī)動”“社區(qū)+城管”的實(shí)踐模式以及南湖街道的“一社區(qū)多網(wǎng)格”管理責(zé)任網(wǎng)格模式，都是立足本轄區(qū)治理優(yōu)勢和特點(diǎn)形成的，但還不能滿足社區(qū)居民多元化的需求。總的來說，青秀區(qū)各社區(qū)的線上治理平臺不夠完善，發(fā)展還不夠成熟，例如新竹街道“立碼通”微信政務(wù)服務(wù)平臺中的“服務(wù)”板塊，存在服務(wù)功能不健全、服務(wù)功能不完善、信息公開不全面的問題。其次，線下平臺存在管理職責(zé)不清和功能資源不足等實(shí)際問題。如青秀區(qū)內(nèi)共有54個社區(qū)居民委員會，社區(qū)的治理工作一般由街道辦事處和社區(qū)居民委員會負(fù)責(zé)，但在實(shí)際工作中，存在街道辦事處未得到明確定位、社區(qū)居委會缺乏自治能力的問題，出現(xiàn)了區(qū)政府、各街道辦事處和社區(qū)居委會“條塊關(guān)系”不清的現(xiàn)象。

2.居民線上的社區(qū)參與受限。2020年爆發(fā)的新冠肺炎疫情，讓社區(qū)居民意識到了線上平臺的重要性。線上交流和治理是現(xiàn)代化背景下社區(qū)治理的發(fā)展趨勢和重點(diǎn)內(nèi)容。但是在目前社區(qū)各項(xiàng)線上治理的工作中，居民的參與度常常受到以下幾個方面的影響：一是居民參與意識不足。一直以來，社區(qū)居民真正得以參與社區(qū)治理工作的經(jīng)驗(yàn)較少，參與意識和權(quán)利意識都較淡薄。二是線上平臺的參與者以中青年群體為主，主體年齡分布不均，無法實(shí)現(xiàn)社區(qū)所有居民都參與社區(qū)治理的工作，因此，社區(qū)治理難以全面聽取和滿足不同年齡段、不同職業(yè)和不同意愿的居民需求。三是硬件設(shè)施的制約。根據(jù)廣西壯族自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展局上公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年，廣西移動互聯(lián)網(wǎng)用戶4450萬戶，移動互聯(lián)網(wǎng)用戶普及率達(dá)到89.7%。但區(qū)內(nèi)木馬病毒主機(jī)感染率、服務(wù)器木馬病毒感染率和飛客蠕蟲感染率均低于全國水平，分別為81.3、0.3、53.2起/萬IP，應(yīng)急處理機(jī)制仍需完善。青秀區(qū)的線上社區(qū)治理平臺也受到了硬件設(shè)施的影響，這直接影響了居民參與社區(qū)治理活動的效率和效益，同時也影響著社區(qū)治理的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

3.信息不對稱現(xiàn)象嚴(yán)重，資源配置不公。為了適應(yīng)當(dāng)前信息化的發(fā)展，同時提高社區(qū)治理工作的效率，青秀區(qū)內(nèi)的大多數(shù)社區(qū)已投入不少可利用的硬件設(shè)施，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理工作互聯(lián)網(wǎng)覆蓋和辦公自動化，但處于發(fā)展階段的社區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)仍存在較多問題。青秀區(qū)中還有一些不夠重視信息化和現(xiàn)代化處理的社區(qū)，其對信息的處理還停留在紙質(zhì)階段，這些弊端的出現(xiàn)都將導(dǎo)致社區(qū)治理現(xiàn)代化建設(shè)過程中電子化、智能化進(jìn)程放緩。一些社區(qū)的技術(shù)和設(shè)施還無法滿足當(dāng)前“智慧社區(qū)”建設(shè)的條件，且在社區(qū)治理過程中涉及的信息平臺不夠完善，電子信息存在一定的滯后性，無法實(shí)時完成社區(qū)治理工作。信息不能在第一時間傳遞和共享，就會出現(xiàn)信息滯后和信息錯亂的現(xiàn)象，阻礙了社區(qū)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級。

4.人才資源匱乏，易導(dǎo)致資源浪費(fèi)。作為少數(shù)民族地區(qū)，廣西近年來在社區(qū)治理方面已取得一些成績，但受地域、經(jīng)濟(jì)、人文等因素的影響，區(qū)內(nèi)高素質(zhì)人才較少，人才需求量較大。在廣西人力資源和社會保障廳發(fā)布的《廣西壯族自治區(qū)2019年度重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)急需緊缺人才目錄》中，涉及大數(shù)據(jù)、智能化、先進(jìn)技術(shù)等領(lǐng)域的人才需求較迫切，這也會導(dǎo)致社區(qū)治理在現(xiàn)代化的發(fā)展過程中缺乏貢獻(xiàn)力量的人才。例如，人才若不熟練設(shè)備操作將會導(dǎo)致資源浪費(fèi)、成本浪費(fèi)及降低治理現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展速度。因此，為實(shí)現(xiàn)更全面和更現(xiàn)代化的社區(qū)治理，青秀區(qū)需要在管理層、技術(shù)層等軟硬件配套設(shè)施方面下功夫，同時，為實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各社區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，各社區(qū)需要努力培養(yǎng)和招募更多具備高素質(zhì)、高技術(shù)、高水平的人才。特別是針對一個轄區(qū)內(nèi)含壯、苗、瑤、仫佬、侗等少數(shù)民族的民族地區(qū)而言，具有民族意識的人才更是難得，這也對當(dāng)前的社區(qū)治理工作者提出了更大的挑戰(zhàn)。

四、社區(qū)治理問題的原因分析

（一）社區(qū)治理體系有待完善

2000年民政部出臺的《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)指出，社區(qū)治理包括社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)兩個方面，其所包含的內(nèi)容涉及面廣，依賴于社區(qū)治理體系的健全程度、社區(qū)治理各主體間的權(quán)力協(xié)調(diào)程度、資源利用和配置優(yōu)化程度。社區(qū)建設(shè)和服務(wù)的重點(diǎn)仍需依靠政府充分發(fā)揮其在治理體系中的行政作用：一方面政府要制定落實(shí)相關(guān)的法規(guī)政策，維護(hù)各民族居民在社區(qū)治理中的正當(dāng)權(quán)益;另一方面，政府要持續(xù)加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)的提供能力，將“以人民為中心”的發(fā)展理念貫穿社區(qū)治理服務(wù)的全過程。

南寧青秀區(qū)有5個街道、1個開發(fā)區(qū)、54個社區(qū)，面對規(guī)模龐大的管轄范圍，當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)治理要盡可能地使社區(qū)居委會和街道辦事處明確其職能。社區(qū)治理體系要注重制度、權(quán)利和資源的現(xiàn)代化治理建設(shè)并完善社區(qū)治理體系。對于民族社區(qū)的治理，既要符合社區(qū)治理的一般要求，又要保障民族地區(qū)發(fā)展特色和族際關(guān)系的和諧發(fā)展。在建設(shè)中，既要保留可持續(xù)性的制度又要不斷更新不合時宜的體系內(nèi)容，完善形成符合民族社區(qū)治理建設(shè)和服務(wù)工作的有秩序、有質(zhì)量發(fā)展的治理體系。

（二）社區(qū)居民參與意識淡薄

治理之所以發(fā)揮作用，是依賴于多種相互發(fā)生影響的行為者的互動[29]，這也就要求社區(qū)在開展治理工作時，要重視各治理主體在實(shí)踐中的作用，既要充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢和資源，又要整合各主體的力量。但目前社區(qū)內(nèi)居民間的交流和參與社區(qū)治理活動意愿不足，影響了社區(qū)治理的群眾基礎(chǔ)建設(shè)。

比起東南沿海等市而言，南寧市是相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，豐富多樣的民族文化和特點(diǎn)更使當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)治理工作較其他非少數(shù)民族地區(qū)復(fù)雜。一方面，與發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)治理相比，民族地區(qū)少數(shù)民族受現(xiàn)代化教育程度相對較低，難以保證所有居民都有足夠的社區(qū)參與能力。另一方面，民族性增強(qiáng)了社區(qū)內(nèi)部認(rèn)同，弱化民主政治的參與意識，削弱了社區(qū)居民的參與積極性。而且社區(qū)目前難以做到真正賦權(quán)給社區(qū)居民個人、居民組織、非營利社會組織和駐區(qū)單位等各類主體，其共同參與社區(qū)治理的權(quán)力仍不夠，這也直接影響了各主體的參與意識。

（三）社區(qū)治理資源不足

1.財政資源方面。自西部大開發(fā)以來，廣西經(jīng)濟(jì)增長速度在逐年增長，但能投入社會治理的資金較少。根據(jù)廣西政府門戶網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年1-12月廣西財政收入為2969.22億元，增速6.4%，2020年受疫情影響，1-8月的財政收入為1958.09億元，同比增長-4.2%。可見，當(dāng)?shù)氐呢斦杖胴暙I(xiàn)與實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的社區(qū)治理需求仍有較大差距。并且由于南寧近年在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面壓力較大，占據(jù)了財政支出的很大一部分，導(dǎo)致社區(qū)治理較難滿足現(xiàn)代化背景下人民多元化的需求。

2.人才資源方面。南寧市現(xiàn)存的人才培養(yǎng)機(jī)制和競爭機(jī)制有待進(jìn)一步完善，總體而言，人才發(fā)展存在“出多進(jìn)少”的失衡狀態(tài)，高素質(zhì)的治理人才在社區(qū)治理的隊伍中仍是稀缺資源。

3.技術(shù)資源方面。該方面主要受限于社區(qū)治理隊伍、技術(shù)手段和信息資源不足。從社區(qū)治理隊伍來看，南寧目前還存在各項(xiàng)資源缺乏、發(fā)展不完善等弊端，一些地方存在治理隊伍發(fā)展受限和治理任務(wù)高要求之間的矛盾，導(dǎo)致解決社區(qū)問題方面缺乏效能。從技術(shù)手段來看，民族地區(qū)的信息化建設(shè)成本高于其他地區(qū)，專業(yè)人才短缺、技術(shù)手段落后等問題都將造成社區(qū)對信息數(shù)據(jù)收集不及時和不全面，阻礙了社區(qū)治理的智慧化、現(xiàn)代化進(jìn)程。

五、完善社區(qū)治理的對策建議

（一）協(xié)同共治視角：社區(qū)治理各主體間協(xié)同關(guān)系的理論基礎(chǔ)

治理理論既強(qiáng)調(diào)自上而下的社會管理也強(qiáng)調(diào)自下而上的共治理念，二者的良性互動是實(shí)現(xiàn)社會治理目標(biāo)的重要前提。協(xié)同治理的理論起源是公共管理理論，最初產(chǎn)生于新公共管理理論的反思[30]。“協(xié)同治理”概念在1995年首次提出。協(xié)同治理（Collaborative Governance）伴隨著單一主體（一個政府部門，后發(fā)展為單一政府主體）解決公共問題的乏力或失效而來，標(biāo)志著官僚體制的轉(zhuǎn)型和向治理現(xiàn)代化的邁進(jìn)[31]。2007年黨的十七大召開后，國內(nèi)關(guān)于協(xié)同治理研究逐漸走向成熟，其研究地位也逐步得到鞏固，到黨的十八大，協(xié)同治理的理論研究與實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了緊跟社會的發(fā)展步伐。

協(xié)同治理的基本內(nèi)涵有四個方面：第一，治理主體的多元化;第二，各子系統(tǒng)的協(xié)同性;第三，自組織間的協(xié)同;第四，共同規(guī)則的制定[32]?？芍瑓f(xié)同治理的重點(diǎn)內(nèi)容是多元主體和協(xié)同聯(lián)動，具有目標(biāo)導(dǎo)向公共性、參與主體多元性、參與形式互動性、參與規(guī)則正式性、政府主導(dǎo)性和參與過程的動態(tài)性等六大特點(diǎn)。在治理實(shí)踐中，協(xié)同治理因?yàn)槟墚a(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，被認(rèn)為是治理主體間最能形成合力、最為和諧的關(guān)系[33]。在協(xié)同治理視角下討論社區(qū)治理的創(chuàng)新發(fā)展，能為其現(xiàn)代化發(fā)展提供重要的理論依據(jù)與指導(dǎo)。從協(xié)同治理理論看南寧市青秀區(qū)的社區(qū)治理問題，要注重以滿足社區(qū)居民多元化的需求為基礎(chǔ)，逐步形成社區(qū)內(nèi)外組織雙管齊下的協(xié)同機(jī)制，有效解決社區(qū)治理的重難點(diǎn)問題。協(xié)同治理模式既有利于社區(qū)居民“主人翁”意識的提高，也有助于社區(qū)居民把握好一己之利和公共利益的平衡點(diǎn)，逐漸實(shí)現(xiàn)從以政府主體為主的“社區(qū)管理”轉(zhuǎn)變?yōu)辄h委領(lǐng)導(dǎo)、其他治理主體共同參與協(xié)作的多元共治的“社區(qū)治理”。

有實(shí)證研究指出，在城市社會和社區(qū)治理中有七種真實(shí)發(fā)揮作用的社會力量，這些社會力量既包括社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、議事委員會等群眾自治組織，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織，市場中的社會力量，更包括被證明能夠發(fā)揮重要作用的社會組織和自發(fā)性的社會群體[34]。社區(qū)治理依托于復(fù)雜的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對著多變且多元的社區(qū)問題，提供能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)的社區(qū)服務(wù)。所以，協(xié)調(diào)社區(qū)各主體關(guān)系、實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治、整合各方資源，都有力地推動著社區(qū)治理的創(chuàng)新升級。尤其在少數(shù)民族地區(qū)，社區(qū)居民的信仰、文化和思想等因素存在不可忽略的差異性，內(nèi)部矛盾也比非民族地區(qū)更突出，因而，在社區(qū)中形成協(xié)同共治的良好局面，將有利于提高社區(qū)居民的認(rèn)同感和社區(qū)凝聚力。

（二）協(xié)同共治視角下社區(qū)治理創(chuàng)新模式的發(fā)展建議

我國于2017年出臺并實(shí)施的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有效發(fā)揮黨基層政府主導(dǎo)作用;同時要注重發(fā)揮基層群眾性自治組織和社會力量，推進(jìn)社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”，采用在政府引導(dǎo)下，社區(qū)、社區(qū)社會組織和社會工作者協(xié)同共治的“三社聯(lián)動”的治理模式。民政部等十六個部門聯(lián)合印發(fā)的《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》明確提出了“智慧社區(qū)”建設(shè)這一目標(biāo)。目前南寧市青秀區(qū)的社區(qū)治理模式已有重大突破，技術(shù)和平臺建設(shè)均作為智慧社區(qū)的支持力量，居民好感度也逐漸提升，但受地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、文化等各方因素的制約，社區(qū)治理工作仍需進(jìn)一步完善。

1.“線上線下”相結(jié)合，完善社區(qū)治理平臺建設(shè)?！爸悄芑笔屈h在十九大報告中列為“四化”的目標(biāo)之一，新媒體和新技術(shù)的發(fā)展改變了傳統(tǒng)的治理形態(tài)。社區(qū)居民也因“智慧社區(qū)”的建設(shè)享受了更多智能化服務(wù)。智慧社區(qū)依托的社區(qū)治理平臺要注重網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、信息安全和便捷服務(wù)等多方因素，除了改善社區(qū)治理平臺硬件水平，更要注重社區(qū)參與協(xié)商的合作平臺，在培養(yǎng)社區(qū)居民、社區(qū)社會組織和社會工作者的公共精神和參與能力的基礎(chǔ)上，完善平臺服務(wù)建設(shè)。

社區(qū)治理工作應(yīng)按照“智慧+技術(shù)+服務(wù)”的發(fā)展理念，建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理”的新治理機(jī)制，將部分線下管理與服務(wù)轉(zhuǎn)至線上治理并有效實(shí)現(xiàn)線上線下合作治理。社區(qū)居民可通過社區(qū)宣傳欄、各項(xiàng)講座和培訓(xùn)等線下活動，以及app、社區(qū)公眾號和微博等線上平臺觀察社區(qū)治理動態(tài)，令部分對設(shè)備操作不熟悉的年長者也能參與社區(qū)治理工作，以此實(shí)現(xiàn)居民和社區(qū)組織之間的信息互通，提高社區(qū)治理現(xiàn)代化。

2.拓寬參與主體，規(guī)范社區(qū)治理的參與行為。社區(qū)的重要性在于它是養(yǎng)成公民能力（Civic Capacity），鍛煉公民技能（Civic Skill）的至關(guān)重要單元（Unit）[35]。民族地區(qū)內(nèi)部要形成主體合作、以“善治”為目標(biāo)的多元網(wǎng)格化社區(qū)治理格局，注重主體間的有效互動，避免讓社區(qū)治理陷入集體行動的困境。

社區(qū)治理的最終目標(biāo)是以社區(qū)居民的需求為導(dǎo)向的，因此，我們要建立健全社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目和目標(biāo)的制定制度和流程，形成完善的社區(qū)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給體系，同時落實(shí)民族區(qū)域自治制度，根據(jù)南寧市青秀區(qū)內(nèi)部的自然資源、社會資源和經(jīng)濟(jì)實(shí)力等條件逐步提升社區(qū)治理能力，充分保障各參與主體的權(quán)力和職能發(fā)揮，打造合理有序的治理格局。通過各項(xiàng)舉措逐步形成共同的社區(qū)文化認(rèn)同和社區(qū)意識，使各民族居民具有強(qiáng)烈的認(rèn)同感、歸屬感和責(zé)任感。面對社區(qū)居民多元化的需求，將社區(qū)、社區(qū)社會組織和社會工作者三者相結(jié)合，整合各種資源以提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。最后，拓寬社區(qū)治理服務(wù)供給和參與的主體，由個人到群體，由點(diǎn)到面逐步擴(kuò)大發(fā)展為社區(qū)所共有的共同價值觀念，形成社區(qū)共識，逐漸擴(kuò)大社區(qū)居民參與社區(qū)治理的主體范圍。

3.社區(qū)治理工作信息透明公開化。我國從2008年起施行的《政府信息公開條例》規(guī)定：與行政機(jī)關(guān)在行政過程中獲取、收集、制作的資料產(chǎn)生利害關(guān)系的相關(guān)公民、法人和其他組織，可以申請政府信息公開、獲取相應(yīng)的資料。該條例以行政法規(guī)的形式向公眾表明，政府及相關(guān)部門對社會公眾的知情權(quán)予以充分保障。

社區(qū)治理的智慧化和社區(qū)服務(wù)的信息化，都離不開信息手段的應(yīng)用。社區(qū)治理平臺建設(shè)在完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的前提下，更要注重信息的安全和公開透明。未來社區(qū)治理工作要做到信息公布及時，真正實(shí)現(xiàn)政府信息透明化、公開化，加強(qiáng)對線上線下治理平臺的監(jiān)督工作。社區(qū)在日常組織的活動中，應(yīng)增加對平臺治理的知識培訓(xùn)和宣傳，鼓勵不同層次的社區(qū)居民積極、正當(dāng)、有效地參與社區(qū)活動。

4.擴(kuò)大人才隊伍建設(shè)，提高資源利用率。受限于現(xiàn)實(shí)條件，我國民族地區(qū)的社區(qū)治理人才隊伍與發(fā)展程度較高的地區(qū)相比，存在人才隊伍知識水平、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和發(fā)展理念的差別。這就需要我們積極打造一支強(qiáng)有力的人才隊伍，從而提高社區(qū)治理的專業(yè)化程度以滿足現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

一方面，需提高社區(qū)治理隊伍現(xiàn)有人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，采用全周期管理的理念，從人才選拔這一源頭上開始嚴(yán)控隊伍人才質(zhì)量。在擴(kuò)大隊伍的同時要注重提高現(xiàn)有人才的業(yè)務(wù)能力，不斷加強(qiáng)在崗人才的待遇水平，將社區(qū)工作者的薪酬與工作表現(xiàn)、績效相聯(lián)系，利用競爭機(jī)制激發(fā)社區(qū)工作者的工作積極性。另一方面，可從組織外部著手。通過外部招聘或外包等手段，增加社區(qū)治理隊伍的專業(yè)人士，并通過積極的激勵制度和獎懲制度使優(yōu)秀人才服務(wù)社區(qū)、扎根社區(qū)，培養(yǎng)并發(fā)揮精英資源的最大效用。同時，宣傳并發(fā)展志愿者隊伍的力量，建設(shè)一支有力量、干實(shí)事的志愿者隊伍。從衛(wèi)生、醫(yī)療、心理等各方面保障社區(qū)居民的生活，發(fā)揮志愿者隊伍對社區(qū)治理的服務(wù)能力，強(qiáng)化“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)治理建設(shè)隊伍，重視多元主體間的合作，整合社會資源。

此外，要發(fā)揮年輕人才的資源優(yōu)勢，使青秀區(qū)的社區(qū)治理真正從“舊”過渡為“新”，將南寧市青秀區(qū)各社區(qū)的現(xiàn)有資源發(fā)揮出最大效用。把社區(qū)治理工作者打造為一名資源整合者，一方面要得到有關(guān)部門和中心組織的支持，保障社區(qū)治理工作的財力、人力、物力等;另一方面，要協(xié)調(diào)好政府、社區(qū)、社會組織和社會工作者等主體的合作關(guān)系，統(tǒng)一力量形成本土化的社區(qū)治理模式。

六、結(jié)語

“社會人”最終要變成“社區(qū)人”[36]，社區(qū)作為最小的組成單元，反映著國家現(xiàn)代化發(fā)展的程度和改革的成果。同時作為群眾社會活動的基本單元，它應(yīng)該為群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在滿足需求的基礎(chǔ)上不斷提高社區(qū)的治理效能，提高居民滿意度和幸福感。其內(nèi)部服務(wù)體系和內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)出均等化、智能化和多元化的特征，并與“互聯(lián)網(wǎng)+”相融合，共同建設(shè)智慧社區(qū)，在多元主體協(xié)同共治的社區(qū)治理模式下將社區(qū)服務(wù)與居民需求相匹配。

推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是時代發(fā)展要義，民族地區(qū)自身的特殊性也決定其治理變革和現(xiàn)代化的發(fā)展是一個逐步深入推進(jìn)的過程。青秀區(qū)在社區(qū)治理過程中應(yīng)充分發(fā)揮自身獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，在新的發(fā)展背景下積極探索，利用新技術(shù)、新方式形成本土化的社區(qū)治理模式。

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