資源環(huán)境審計在生態(tài)文明建設(shè)中的作用

卓志程

（湖南省審計廳，湖南 張家界 410016）

一、引言

近幾年，由于自然資源的持續(xù)過度開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的惡化，我國政府逐漸意識到可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的重要性。2007年，在我國政府繼物質(zhì)文明、精神文明、政治文明建設(shè)之后，首次提出了生態(tài)文明建設(shè)的理念。2012年，政府進(jìn)一步提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的理念引入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，適當(dāng)?shù)囊?guī)劃可以有效化解日益嚴(yán)重的資源利用與生態(tài)可持續(xù)性之間的矛盾。2018年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值是1978年的90.7倍，是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的奇跡［1］，但伴隨的是資源瀕臨枯竭，環(huán)境污染嚴(yán)重，極端天氣急劇增加。我國27.2%的土地已經(jīng)荒漠化，水土流失嚴(yán)重。全國監(jiān)測的河流有62.5%已經(jīng)被污染，其中遼河、海河、淮河污染最為嚴(yán)重，86.2%的地下水受到不同程度的污染。此外，在338個地級市中，有217個城市的空氣質(zhì)量較差，霧霾在很多地方都非常嚴(yán)重［2］。過去經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和大規(guī)模擴(kuò)張是造成生態(tài)環(huán)境惡化和生態(tài)效率低下的主要原因，這是因為大規(guī)模、高速發(fā)展消耗了大量的資源，這些資源接近甚至已經(jīng)超出了現(xiàn)有的承載范圍，導(dǎo)致環(huán)境被嚴(yán)重破壞。為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，政府已將工作的重點轉(zhuǎn)向保護(hù)生態(tài)環(huán)境和提高生態(tài)效率上。因此，2005年生態(tài)文明建設(shè)成為國家戰(zhàn)略，環(huán)境保護(hù)的法治建設(shè)也得到了強(qiáng)化。2008年開始加大對生態(tài)環(huán)境的外部監(jiān)督和評價力度，實施資源環(huán)境審計［3］。資源環(huán)境審計作為一種外部環(huán)境監(jiān)督體系，是生態(tài)環(huán)境治理的重要組成部分，具有預(yù)防、揭示、抵制等功能。環(huán)境保護(hù)法規(guī)的實施和外部監(jiān)督能否提高生態(tài)效率，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)前研究的熱點和重點。生態(tài)文明引起了眾多專家學(xué)者的重點關(guān)注。

生態(tài)效率受多種因素影響。本文從資源環(huán)境審計的視角出發(fā)，與以往研究相比，本研究的貢獻(xiàn)包括：

第一，從外部監(jiān)督的角度，分析新時期資源環(huán)境審計對生態(tài)效率的影響。

第二，研究資源環(huán)境審計對生態(tài)效率提升的時間效應(yīng)、監(jiān)督效應(yīng)和預(yù)警效應(yīng)。

第三，資源環(huán)境審計對生態(tài)環(huán)境改善的具體作用可以為我國與其他國家的生態(tài)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展提供現(xiàn)實啟示。

二、資源環(huán)境審計在生態(tài)文明建設(shè)中的研究現(xiàn)狀

國內(nèi)外關(guān)于資源環(huán)境審計與生態(tài)環(huán)境關(guān)系的研究較多，但直接考察資源環(huán)境審計與區(qū)域動態(tài)生態(tài)效率的研究相對比較少。通過文獻(xiàn)綜述可以發(fā)現(xiàn)，資源環(huán)境審計與生態(tài)環(huán)境的研究還存在以下不足。

第一，雖然一些研究對資源環(huán)境審計與環(huán)境效率的關(guān)系進(jìn)行了深入研究，但忽視了資源環(huán)境審計對區(qū)域動態(tài)生態(tài)效率的影響。此外，現(xiàn)有的研究也忽視了資源環(huán)境審計對生態(tài)效率提升的具體作用和途徑。

第二，現(xiàn)有的許多研究僅利用特定環(huán)境審計項目的結(jié)果來研究資源環(huán)境審計對環(huán)境效率的影響，未能充分反映資源環(huán)境審計在環(huán)境資金使用、節(jié)能減排等方面的監(jiān)管功能。

第三，大部分研究采用空氣污染強(qiáng)度、環(huán)境污染強(qiáng)度和能源消費強(qiáng)度作為生態(tài)效率的代理變量。雖然這些變量能夠反映對環(huán)境污染的影響，且易于計算，但它們并不能反映資源投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系。

第四，在研究方法上只是將化石能源的能源消耗作為投入指標(biāo)，沒有考慮到土地、人力、資金、水等資源。在產(chǎn)出指標(biāo)方面，只考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理想產(chǎn)出，不考慮非理想產(chǎn)出指標(biāo)，或者只考慮非預(yù)期產(chǎn)出，如空氣污染、水污染等。并進(jìn)一步分析了資源環(huán)境審計提高生態(tài)效率的具體作用和途徑。

三、資源環(huán)境審計在生態(tài)文明建設(shè)中的作用

從理論上講，資源環(huán)境審計是國家環(huán)境治理的重要組成部分，可以起到外部治理的作用，保證生態(tài)效率逐步提高。資源環(huán)境審計作為國家治理的重要組成部分，可以發(fā)揮監(jiān)測和評價的作用，在生態(tài)文明建設(shè)中不可或缺。近年來，由于環(huán)境污染對可持續(xù)發(fā)展的影響日益加重，資源環(huán)境審計因此受到了廣泛的關(guān)注。目前，資源環(huán)境審計越來越重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與資源環(huán)境沖突中的潛在風(fēng)險，并對資源環(huán)境政策和制度的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，這樣才能維護(hù)資源環(huán)境安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。此外，實施國家環(huán)境審計有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。

從機(jī)制上保障節(jié)能減排，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。政府的資源環(huán)境審計旨在實現(xiàn)低投資。從實證研究的角度來看，資源環(huán)境審計對生態(tài)效率的提升效果主要集中在幾個方面。首先，在環(huán)境治理方面，資源環(huán)境審計作為一種外部監(jiān)測工具，與其他環(huán)境法規(guī)相協(xié)調(diào)時，可能對環(huán)境污染產(chǎn)生影響。資源環(huán)境審計可以促進(jìn)節(jié)能減排，有效增強(qiáng)水污染治理效果。其次，在改善環(huán)境績效方面，利用地區(qū)審計數(shù)據(jù)分析了資源環(huán)境審計對環(huán)境績效的影響。政府專項環(huán)境審計顯著提高了環(huán)境績效，但政府行政干預(yù)大大降低了環(huán)境審計生態(tài)效率的提高。此外，從獨立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的視角來看，資源環(huán)境審計主要通過提高環(huán)保資金的使用效率和促進(jìn)環(huán)保政策的執(zhí)行來發(fā)揮環(huán)境治理功能，從而提高環(huán)境效率，這對保護(hù)生態(tài)環(huán)境和提高生態(tài)效率具有重要意義。一是政府要制定健全的環(huán)境審計制度，保證環(huán)境審計工作的規(guī)范性。二是要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，著力推進(jìn)綠色發(fā)展，從源頭提高生態(tài)效益。三是要制定完善的產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境法規(guī)，鼓勵第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引高質(zhì)量、高技術(shù)的外商直接投資流入，改善生態(tài)效率。最后，由于環(huán)境審計的短期有效性，政府應(yīng)加大審計投入，開展綜合性、多頻次的環(huán)境審計，充分發(fā)揮資源環(huán)境審計的監(jiān)測預(yù)警作用。

四、資源環(huán)境審計對生態(tài)效率的影響

可持續(xù)發(fā)展即強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。生態(tài)效率的內(nèi)涵包括經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，它要求在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中減少資源消耗和環(huán)境污染，提高經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。因此，資源環(huán)境審計是一個自變量，設(shè)計以資源消耗為投入指標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為期望產(chǎn)出，以環(huán)境污染為不期望產(chǎn)出的生態(tài)效率評價指標(biāo)體系。目的是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的外部監(jiān)督，提高環(huán)境效率，確保生態(tài)文明建設(shè)。資源環(huán)境審計具有監(jiān)督和評價功能，它以外部監(jiān)督的形式關(guān)注環(huán)保項目和資金，監(jiān)督環(huán)境保護(hù)資金的使用，并對其使用效果進(jìn)行評價。土地是人類生存的基本載體，隨著人口的快速增長和城市化進(jìn)程的加快，土地利用的強(qiáng)度不斷增加，土地資源負(fù)荷也有所變化。土地承載力研究包括土地承載力的初始階段，土地承載力是評價某一地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的重要指標(biāo)。然而，早期對承載力的研究主要集中在人口和牲畜數(shù)量上，很少綜合考慮生態(tài)環(huán)境和人類社會經(jīng)濟(jì)因素。隨著人地沖突關(guān)系的增加，環(huán)境污染的加劇，人們逐漸意識到當(dāng)前的環(huán)境問題是由人類活動引起的。

先污染后治理這種模式嚴(yán)重依賴資源和生態(tài)環(huán)境的投入，導(dǎo)致生態(tài)惡化和赤字。為了實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展，我國政府投入了大量的環(huán)保資金，并進(jìn)行了審計，以確保資金的合理使用和績效。資源環(huán)境審計具有預(yù)防、披露和防御功能。在環(huán)境治理中，可以發(fā)揮其對經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會責(zé)任的監(jiān)督作用。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，資源環(huán)境審計可以監(jiān)督環(huán)保資金的使用，提高資金的績效，助推政府提高自然資源和生態(tài)環(huán)境的管理能力，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，從而提高生態(tài)績效。在社會責(zé)任監(jiān)督方面，資源環(huán)境審計具有環(huán)境保護(hù)法不具備的靈活性。通過環(huán)境污染治理績效審計實現(xiàn)國家環(huán)境治理戰(zhàn)略，維護(hù)國家生態(tài)安全和公民生態(tài)權(quán)利，促進(jìn)生態(tài)效率的提高。因此，無論是從國家治理理論還是可持續(xù)發(fā)展理論來看，資源環(huán)境審計都可以有效降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部性，確保生態(tài)環(huán)境安全和公民健康，從而提高生態(tài)效率。

五、結(jié)語

資源環(huán)境審計在提高生態(tài)效率方面作出了重要貢獻(xiàn)。我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是粗放式的，主要消耗化石能源，不利于生態(tài)效率的提高。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和外商直接投資的流入促進(jìn)了生態(tài)效率的提高，第三產(chǎn)業(yè)的作用更加明顯。資源環(huán)境審計對生態(tài)效率提升的作用在短期內(nèi)是有效的。此外，資源環(huán)境審計的監(jiān)督和預(yù)警作用促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)。