探索坮塬區(qū)土地整治項目引入資本的模式

張玲玲

（陜西省土地工程建設(shè)集團有限責任公司，陜西 西安 710065）

一、前言

土地整治既是我國扶貧開發(fā)的重要方式，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地綜合利用的有效方法。在此環(huán)節(jié)，有關(guān)部門需要積極推動我國土地整治融資方式改革、融資結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，豐富融資途徑，進而保障資金的充足。PPP模式是目前較為常見的一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目運作模式，將其合理地引入土地整治項目有助于緩解項目融資難的情況。因此，對此項課題進行研究具有十分重要的意義。

二、土地整治項目的資金來源

土地整治項目對資金的需求量極大，若無法保證資金充足，必然會讓項目推進受阻?，F(xiàn)階段，土地整治項目資金主要源于三個方面。

首先，財政注資。在此環(huán)節(jié)，財政撥款是土地整治項目的資金來源，資金供給情況深受財政收支現(xiàn)狀影響。國家和地方財政無法負擔所有的土地整治項目開支，所以財政注資大部分只存在于土地整治項目開展初期，這筆資金可充當土地儲備機構(gòu)成立的啟動金。

其次，銀行貸款。從當前情況來看，銀行貸款是最為常見的土地整治項目資金來源。銀行在收到土地儲備機構(gòu)提交的貸款申請后，根據(jù)實際情況批款，并確定還本付息期限［1］。當前，商業(yè)銀行提供的貸款可用于土地收購、前期開發(fā)和整理等工作。需要注意的是，只有土地一級開發(fā)機構(gòu)才可以充當土地儲備貸款的借款人。

最后，儲備機構(gòu)。開展土地整治項目必須持續(xù)投入大量資金，項目開展周期長，所以投資回收周期也相對較長。在這種情況下，儲備機構(gòu)有權(quán)支配的資金也十分有限，無法為土地整治項目提供有力支持。對于土地儲備機構(gòu)而言，資金占用時間長、自有資金少的問題始終存在，對土地整治項目融資造成嚴重阻礙。

三、社會資本參與的優(yōu)勢與可行性

目前，土地整治項目數(shù)量不斷增多，相關(guān)工作人員也在竭力解決融資難的問題。隨著金融衍生產(chǎn)品的豐富和土地儲備機構(gòu)融資渠道的拓展，眾多新型融資模式應(yīng)運而生，如信托融資模式、債券融資模式、項目融資模式。項目融資模式類型眾多，其中的PPP模式、BOT模式、ABS模式都廣泛應(yīng)用于城鄉(xiāng)基建項目，PPP模式所受關(guān)注最多。

如今，在土地整治項目開展過程中，PPP模式的應(yīng)用率幾乎為零，但將這種模式引入土地整治項目卻十分可行。當前，具備社會資本參與土地整治項目的宏觀環(huán)境可行性，國家為社會資本進入壟斷行業(yè)提供了良好環(huán)境，還不斷出臺政策鼓勵和支持社會資本參與［2］。同時，PPP模式已經(jīng)在其他公共基礎(chǔ)設(shè)施項目中積累了大量經(jīng)驗，吸引社會資本參與土地整治項目，將PPP模式引入其中可獲得經(jīng)驗支持，能為進一步優(yōu)化土地整治項目融資模式提供輔助。對于土地整治項目而言，社會資本可以為項目推進提供大量資金，有利于盤活市場和分擔風險。此外，社會資本方只需要提供資金，彼此的利益關(guān)系十分明確，有利于保證利益最大化和風險最小化。

四、基于PPP模式土地整治項目要點

雖然PPP模式在土地整治項目當中應(yīng)用極少，但是該模式在減負債、多融資方面的優(yōu)勢十分突出，將其引入土地整治項目十分必要。為探討土地整治項目中的社會資本參與方式以及PPP模式運作形式，本文基于坮塬區(qū)土地整治項目的資本引入模式進行詳細論述。

（一）坮塬區(qū)土地整治項目

坮塬區(qū)土地整治項目的主要內(nèi)容是水源開發(fā)再利用、荒草地整治與梯田修筑，整治工程主要是為了整理出具有一定產(chǎn)能的旱地和水澆地。在項目開展環(huán)節(jié)對田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持等工程加以跟進，為實現(xiàn)土地綜合治理、切實提升土地可利用率以及耕地質(zhì)量提供了極大保障。坮塬區(qū)土地整治項目工程規(guī)模大且耗時久，資金需求量極大。在實踐中，財政撥款以及銀行貸款所提供的資金無法完全填補坮塬區(qū)土地整治項目的資金缺口，所以相關(guān)工作人員選擇引入社會資本，基于PPP模式推進坮塬區(qū)土地整治項目。為此，社會資本選擇以股權(quán)融資方式參與項目，為項目提供無債權(quán)資金，與政府達成平等合作關(guān)系。

（二）土地整治項目運作管理

在PPP模式下，土地儲備機構(gòu)需要充分發(fā)揮自身的土地儲備職能，基于國土部門委托開展項目投資人招標。中標者就是土地整治項目的社會投資人，該企業(yè)需要與土地儲備機構(gòu)全資子公司合作成立項目公司，從而為土地整治項目注資。在運作過程中，需要重點關(guān)注五個方面。

1.委托與整治

與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目相比，土地整治項目具有特殊性，根本原因是土地屬于國家資源，土地儲備機構(gòu)雖然具備土地儲備職能，但在參與土地整治時依然需要獲得政府授權(quán)。因此，土地整治項目需要經(jīng)過委托才可開展，政府部門應(yīng)授權(quán)委托土地儲備機構(gòu)，再由它進行階段性轉(zhuǎn)委托整治，而社會資本與該機構(gòu)共同投資的項目公司就是受托整治方，需要承擔整治工作責任。

2.交付與出讓

在土地整治項目開展環(huán)節(jié)，項目公司完成整治工作后，需要將土地交給土地儲備機構(gòu)，再基于國土部門實現(xiàn)土地招拍掛，最終完成土地出讓。在這一過程中，土地儲備機構(gòu)的主要工作有兩個：一是驗收已整治土地；二是收回土地并準備出讓手續(xù)。國土部門需要保證土地出讓價格的合理性和科學性。

3.利益分配

一旦土地出讓，就意味著投資人可以獲得收益。在這一環(huán)節(jié)，地方財政部門需要將土地成本以及部分收益返還給土地儲備機構(gòu)，然后再由其返還給項目公司，最終讓社會投資人獲得成本和收益。在分配收益時，政府與社會資本必須基于前期簽訂的合同要求進行合理分配。當土地整治項目的成本、收益以及分紅都開始返還后，社會投資人應(yīng)該著手準備退出工作。此時，社會投資人需要以資金需求為基礎(chǔ)，分期減資、分期退出。當土地整治項目全部完整，而項目公司收回所有的成本和收益后，該公司就會進入注銷清算環(huán)節(jié)，社會投資人也將退出該項目。

4.風險管控

PPP融資模式下，土地整治項目面臨的風險類型十分多樣，為保障資金安全、持續(xù)穩(wěn)健推進土地整治，相關(guān)工作人員也必須在項目運作環(huán)節(jié)關(guān)注風險管控。當前，土地整治項目負責人需重點關(guān)注信用風險、政策風險、金融風險、運營風險和不可抗力風險，在項目推進過程中持續(xù)進行風險評估與風險監(jiān)管，從多角度出發(fā)提出完善的風險防控對策，為有效管控風險做好充足準備。在社會資本注入的過程中，信用風險管控最為重要，政府部門必須提高招標合理性，強調(diào)中標單位資質(zhì)與能力審查，杜絕融資風險。需要注意的是，有關(guān)部門需要制定明確的投資人退出機制，確保社會投資人退出的時間節(jié)點科學、條件清晰，以免對項目產(chǎn)生影響。為此，可建立獨立監(jiān)管部門，直接監(jiān)督土地整治項目的全部運作流程，為保證各項工作有序開展和社會投資人安全退出做好準備。

5.資本引入優(yōu)化路徑

社會資本的參與為土地整治項目注入了充足的資金，使市場作用得以充分發(fā)揮。為進一步提升土地整治項目的融資便捷性，相關(guān)工作人員需要積極優(yōu)化資本引入路徑，優(yōu)化PPP模式應(yīng)用，讓社會資本的參與質(zhì)效得到提高。為此，需要推進招標優(yōu)化，如嚴格制定招標單位黑名單和白名單，提高中標標準與條件，加強土地整治項目的可行性研究和預(yù)算編制的科學性。為便于社會資本融入，有關(guān)部門還需要積極完善政策法規(guī)，鼓勵社會資本積極參與；同時還可通過成立PPP專屬機構(gòu)的方式，簡化社會資本注入流程，深化PPP模式在土地整治項目中的合理應(yīng)用。在設(shè)立PPP專屬機構(gòu)方面，可基于實際需求選擇機構(gòu)設(shè)立形式，該機構(gòu)可完全獨立于政府部門，也可以是相對獨立的中央機構(gòu)，更可以被設(shè)置在政府部門之下。在實際運用環(huán)節(jié)，PPP專屬機構(gòu)要發(fā)揮政策解讀與指導、多部門協(xié)調(diào)、宣傳推廣、引導社會資本有效參與等多元作用。

五、結(jié)語

讓社會資本參與到土地整治項目中十分有利于解決此類項目的資金短缺問題，可以有效緩解政府部門的壓力，為推動項目持續(xù)穩(wěn)健開展提供助力。在實踐工作中，土地整治項目負責人需要掌握PPP模式的運作特點，實現(xiàn)政府部門與社會資本的有效合作，打造利益共享、風險共擔的伙伴關(guān)系。