駐村干部和村兩委的協(xié)同治理

李丹陽(yáng)，張等文

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117)

截至2020年底，全國(guó)累計(jì)選派300多萬(wàn)名第一書記和駐村干部，同數(shù)百萬(wàn)名村干部奮戰(zhàn)在扶貧一線，并構(gòu)成“雙軌并行”的協(xié)同治理主體。鄉(xiāng)村治理效能提升的關(guān)鍵在于促進(jìn)協(xié)同治理中多元主體行動(dòng)與社會(huì)需求匹配的精準(zhǔn)性[1]。駐村干部和村兩委達(dá)成協(xié)同治理有兩種取向上的嘗試：一種是強(qiáng)調(diào)村兩委的引領(lǐng)性，在這一政策框架下部分弱化、虛化、邊緣化的村兩委紛紛以“一肩挑”等策略深植鄉(xiāng)村社會(huì)；另一種是積極引入外部力量，借助駐村干部代理等形式，力圖彌補(bǔ)基層組織的角色功能不足，進(jìn)而重新激活鄉(xiāng)村自治力量。但隨著城鄉(xiāng)關(guān)系逐步向還權(quán)賦能型轉(zhuǎn)變，承接越來(lái)越多下沉政策資源的鄉(xiāng)村社會(huì)，如何有效規(guī)避“精英俘獲”現(xiàn)象并實(shí)現(xiàn)前述兩種取向上的兼容并蓄，成為鄉(xiāng)村治理中亟待解決的難題。該背景下，如何以村莊為基本范疇將存在實(shí)踐張力的駐村干部與村兩委納入?yún)f(xié)同治理的生產(chǎn)體系？如何在駐村干部與村兩委之間營(yíng)造主體間協(xié)同治理生態(tài)？以上均是鄉(xiāng)村治理實(shí)踐和理論研究中亟須解決的關(guān)鍵問(wèn)題，亦是本文的問(wèn)題意識(shí)所在。鑒于此，為兼顧相容性和排他性的集體利益以及達(dá)成一致性的集體行動(dòng)，本文從駐村干部與村兩委協(xié)同治理視角切入，通過(guò)搭建“雙軌并行”分析框架，從理論和實(shí)踐層面探析“雙軌并行”主體協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)理，并對(duì)其治理效能展開(kāi)研討。

一、駐村干部與村兩委的關(guān)系張力

向農(nóng)村地區(qū)下派駐村干部是我國(guó)基層治理特有的現(xiàn)象，能夠在一定程度打破原有行政體制束縛。國(guó)家下派干部駐村經(jīng)歷了革命駐村、運(yùn)動(dòng)駐村以及幫扶駐村三個(gè)階段。具體而言，駐村制度最早可追溯至土改時(shí)期的農(nóng)村“工作隊(duì)”模式。該時(shí)期的駐村干部側(cè)重干群關(guān)系重構(gòu)，他們被抽調(diào)下鄉(xiāng)后負(fù)責(zé)“發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾進(jìn)行土地改革”[2]。新中國(guó)成立后，遵循“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的管理邏輯，駐村干部主要負(fù)責(zé)貫徹中央各項(xiàng)方針政策。改革開(kāi)放以來(lái)，駐村干部繼續(xù)扮演政府代理人角色，其“與以村干部為代表的村治力量的良好互動(dòng)”[3]被視為駐村幫扶的重要前提。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段，國(guó)家需要駐村干部繼續(xù)在“聯(lián)結(jié)政府與農(nóng)民、整合政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者力量、調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性”[4]等層面發(fā)揮作用。但從實(shí)踐來(lái)看，作為層級(jí)壓實(shí)的制度安排，代表國(guó)家正式制度的駐村干部和代表村莊內(nèi)生秩序的村兩委并非天然耦合，并由此形塑了二者間的張力關(guān)系。

目前學(xué)界對(duì)駐村干部與村兩委關(guān)系的論述主要集中在鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧等領(lǐng)域。從文化視角來(lái)看，貧困現(xiàn)象可歸因?yàn)槲幕瘑?wèn)題，駐村干部能在一定程度彌補(bǔ)村兩委文化扶貧能力的不足[5]。從鄉(xiāng)村治理的理想形態(tài)來(lái)看，基于文化能力補(bǔ)足的黨政干部下沉到鄉(xiāng)村后，主動(dòng)肩負(fù)起政策執(zhí)行、組織建設(shè)、治理提升等振興職責(zé)，由此構(gòu)筑起國(guó)家、制度、干部以及村社間的互動(dòng)治理格局。但這種制度中軸的理想格局易受到分利秩序的系統(tǒng)沖擊，同時(shí)遭受鎮(zhèn)村干部“共謀”的結(jié)構(gòu)性排斥，使駐村干部不得不面臨鄉(xiāng)村不規(guī)則社會(huì)的挑戰(zhàn)[6]。從鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，駐村干部與村兩委在貧困治理場(chǎng)域形成“雙軌治理”新格局[7]，但二者基于組織、角色、職權(quán)、規(guī)則和利益等多重疊加和錯(cuò)置，往往導(dǎo)致“權(quán)力過(guò)密化”[8]。以角色錯(cuò)置為例，駐村干部主要扮演配合村兩委工作的角色，但由于部分村兩委的不作為導(dǎo)致角色更替，使自身轉(zhuǎn)置為駐村干部的協(xié)助者，為兩者關(guān)系沖突埋下隱憂[9]。角色沖突折射的是權(quán)責(zé)關(guān)系的失衡。從權(quán)責(zé)關(guān)系角度來(lái)看，上級(jí)政府在向下分解目標(biāo)責(zé)任時(shí)往往遵循“以指標(biāo)體系為核心、以責(zé)任體系為基礎(chǔ)、以考核體系為動(dòng)力”[10]等原則，但當(dāng)多重目標(biāo)責(zé)任的安排過(guò)載以及權(quán)力監(jiān)督考核制度的設(shè)計(jì)失當(dāng)，將直接加劇駐村干部尋租行為的觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。從資源配置視角來(lái)看，在資源稟賦差異化的鄉(xiāng)村社會(huì)，僅靠自治力量難以有效解決基層治理失靈問(wèn)題，仍需通過(guò)干部駐村幫扶等方式汲取外部資源并維持鄉(xiāng)村秩序[11]。但是，貧困群體基于駐村干部原單位資源汲取強(qiáng)弱的扶貧能力評(píng)判，也影響了后者幫扶的主動(dòng)性與積極性[12]。對(duì)扶貧資源的競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)為利益博弈。從利益博弈視角來(lái)看，外部嵌入的駐村干部將改變村莊治理及利益格局，這必然會(huì)對(duì)村兩委的實(shí)體利益產(chǎn)生沖擊[13]，進(jìn)而引發(fā)鄉(xiāng)土性力量的本能抵制。

綜上可見(jiàn)，學(xué)者們主要從制度、權(quán)力、結(jié)構(gòu)、角色等維度出發(fā)，著重探討了精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、駐村干部、村兩委、村民等多元主體關(guān)系。由于受多重因素影響，有些駐村干部遭到村兩委等鄉(xiāng)土性力量的無(wú)形抵制和結(jié)構(gòu)規(guī)避，其治理效果大打折扣甚至化解于無(wú)形，二者呈現(xiàn)出非均衡的互動(dòng)張力和非協(xié)同的實(shí)踐樣態(tài)。

鑒于此，本文運(yùn)用協(xié)同治理理論探索駐村干部和村兩委“雙軌并行”的鄉(xiāng)村治理邏輯。作為治理理論的3.0版本[14],協(xié)同治理是多方行動(dòng)者為共同面臨的挑戰(zhàn)一起制定、執(zhí)行和管理規(guī)則，并提供長(zhǎng)期解決方案的過(guò)程[15]，是公民與公共機(jī)構(gòu)代表進(jìn)行的理性協(xié)商行為，且這種行為已經(jīng)逐漸嵌入到地方治理工作中[16]。該理論由于契合了“以政府為唯一主體的政治管理正在走向以多主體協(xié)同治理為特征的公共治理”[17]的現(xiàn)實(shí)需要而被引入國(guó)內(nèi)治理研究。不難發(fā)現(xiàn)，協(xié)同治理理論不僅跨越了政府與非政府行動(dòng)者、個(gè)體與組織間的現(xiàn)實(shí)連接障礙，而且著重強(qiáng)調(diào)多元主體在基層治理場(chǎng)域以公共性為導(dǎo)向的協(xié)商合作、平等互惠以及合意達(dá)成。這為本文探討鄉(xiāng)村振興背景下多元行動(dòng)主體如何打破科層限制并產(chǎn)生持續(xù)互動(dòng)提供理論分析資源。

黨的十九屆四中全會(huì)提出健全和完善共建共治共享的社會(huì)治理格局，關(guān)鍵在于將差異化的力量整合到一個(gè)有序的多元主體互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中[18]，搭建分權(quán)或授權(quán)的協(xié)同關(guān)系，繼而重塑地方性的公共治理秩序。本文通過(guò)搭建“雙軌并行”分析框架，引入?yún)f(xié)同治理理論，同時(shí)結(jié)合筆者于2020年7月—8月在A省B市(1)按照學(xué)術(shù)規(guī)范，本文中出現(xiàn)的地名、人名等均已做匿名化處理。的田野調(diào)查及相關(guān)報(bào)道，探索駐村干部得以有效嵌入村域社會(huì)的策略選擇以及與村兩委實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的邏輯結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)意義。

二、雙軌并行：一個(gè)分析框架

探究駐村干部與村兩委的協(xié)同治理，需要梳理治理主客體及其相互關(guān)系。一方面，本文借鑒費(fèi)孝通提出的“雙軌政治”[19]分析鄉(xiāng)村振興背景下分別處于內(nèi)、外力軌道的村兩委和駐村干部的實(shí)踐狀況及運(yùn)行邏輯；另一方面，本文試圖建構(gòu)駐村干部和村兩委“雙軌并行”的分析框架，從理論層面進(jìn)一步剖析處于“雙軌”中的駐村干部和村兩委如何圍繞鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。

(一)駐村干部：鄉(xiāng)村治理的外力軌道

深陷“結(jié)構(gòu)科層化、功能行政化、成員職業(yè)化”[20]等窠臼的村兩委組織，亟須外來(lái)力量補(bǔ)位。駐村干部在參與村治過(guò)程中，不僅能夠獲得體制內(nèi)資源，還能打破科層限制以獲取體制外資源，在資源整合中實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，有效緩解因外部條件受限而導(dǎo)致的村莊內(nèi)卷現(xiàn)象，進(jìn)而調(diào)動(dòng)村兩委的發(fā)展積極性。自2015年中組部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》后，選派優(yōu)秀干部駐村日趨常態(tài)化并逐漸在全國(guó)鋪開(kāi)。

駐村干部代表國(guó)家權(quán)力嵌入村治場(chǎng)域，在政策宣傳、資源輸送等層面發(fā)揮重要作用?；隈v村實(shí)踐的村治結(jié)構(gòu)逐漸偏向非科層化，此運(yùn)作樣態(tài)有利于解決村莊治理面臨的資源困境，由此形塑鄉(xiāng)村治理的外力軌道(圖1M軌)。鄉(xiāng)土社會(huì)整合需依靠強(qiáng)大的國(guó)家能力，鄉(xiāng)村自治不能完全脫離國(guó)家治理的影響，這使得鄉(xiāng)村社會(huì)形成多元治理新局面。但憑借國(guó)家權(quán)力硬性嵌入的駐村干部時(shí)常受到基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的無(wú)形排斥，致使他們因難以有效調(diào)配村域發(fā)展資源而受到?jīng)_擊。

(二)村兩委：鄉(xiāng)村治理的內(nèi)力軌道

基層黨組織作為黨在農(nóng)村工作的戰(zhàn)斗堡壘,其功能的有效發(fā)揮是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵；村委會(huì)作為村民自治的重要組織載體，是健全“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系不可或缺的一環(huán)。以村兩委為主體的內(nèi)力軌道(圖1N軌)構(gòu)成了鄉(xiāng)村自治的組織基礎(chǔ)。但是隨著村委會(huì)結(jié)構(gòu)科層化和功能行政化，村級(jí)治理呈現(xiàn)出公共性不斷減弱的趨勢(shì)，陷入“內(nèi)卷化”的村級(jí)組織“距離自治的組織性質(zhì)卻愈來(lái)愈遠(yuǎn)”[21]。而作為鄉(xiāng)村振興“領(lǐng)頭雁”的村黨組織，隨著鄉(xiāng)村精英不斷外流，亦逐漸演化為村莊公共利益的“排水機(jī)”，呈現(xiàn)出反轉(zhuǎn)、空轉(zhuǎn)與停轉(zhuǎn)的異化樣態(tài)[22]。

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下，駐村干部與村兩委如何協(xié)同脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接是值得深入探討的問(wèn)題。其中，產(chǎn)業(yè)振興作為配置性資源基礎(chǔ)，是解決二者有效銜接問(wèn)題的“牛鼻子”，駐村干部協(xié)同村兩委以“拉項(xiàng)目、跑市場(chǎng)”等形式對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行再造，為鄉(xiāng)村文化、生態(tài)、組織及人才振興奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。不寧惟是，作為國(guó)家代理人的駐村干部屬于外部嵌入力量，能有效避開(kāi)鄉(xiāng)村熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，一定程度為其扮演好中立者角色創(chuàng)設(shè)條件。該背景下，作為國(guó)家代理的駐村干部與作為村治載體的村兩委在村治場(chǎng)域形成了協(xié)同治理新格局，即圖1MN軌治理。

(三)雙軌并行：駐村干部與村兩委協(xié)同治理的理論框架建構(gòu)

“雙軌政治”主要用于分析傳統(tǒng)皇權(quán)官僚體制下鄉(xiāng)村政治生態(tài)結(jié)構(gòu)[23]，但其實(shí)質(zhì)是上層士紳的“雙軌政治”，最終被中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地改革運(yùn)動(dòng)終結(jié)[24]?？梢?jiàn)，中國(guó)鄉(xiāng)村早已走出傳統(tǒng)的“雙軌政治”，國(guó)家治理和基層治理亦不啻兩軌分離的運(yùn)行樣態(tài)，而更多表征為互動(dòng)、協(xié)同、合作的關(guān)系。對(duì)此，筆者提出“雙軌并行”概念，以對(duì)當(dāng)前中國(guó)極具特色的駐村幫扶現(xiàn)象進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。村民自治并不意味國(guó)家從鄉(xiāng)村社會(huì)的退出，反而是國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)的重建[25]，村兩委由此構(gòu)成承載鄉(xiāng)村治理的內(nèi)力軌道。與此同時(shí)，駐村干部代表國(guó)家行政力量構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的外力軌道，其下派初衷即為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的政治目標(biāo)，這也無(wú)疑是國(guó)家進(jìn)行村治改革的新嘗試。但“雙軌并行”的治理格局也使駐村干部與村兩委形成相對(duì)矛盾的競(jìng)合關(guān)系，并由此規(guī)制扶貧績(jī)效的強(qiáng)弱。因此，以鄉(xiāng)村全面振興為導(dǎo)向，更應(yīng)加強(qiáng)駐村干部與村兩委的協(xié)同治理。

圖1中共同作用于村莊與農(nóng)戶等治理客體的雙軌，又從村莊與農(nóng)戶層面優(yōu)化了鄉(xiāng)村治理內(nèi)容及效果。駐村干部“落地”鄉(xiāng)村社會(huì)以前，村和戶層面均由村兩委發(fā)揮主要治理功能，相對(duì)應(yīng)的作用場(chǎng)域及治理效果僅覆蓋虛線Y1及其左邊或虛線X1及其下面所構(gòu)成區(qū)域。隨著2018年中央一號(hào)文件的出臺(tái)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路成為大勢(shì)所趨。作為判斷鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化重要標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同性，既是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的基本屬性，更是全面振興鄉(xiāng)村的時(shí)代要求。有鑒于非常態(tài)治理碎片化和常態(tài)治理動(dòng)員化的結(jié)構(gòu)張力，外部嵌入的駐村干部與內(nèi)力運(yùn)行的村兩委通過(guò)協(xié)同方式將作用場(chǎng)域和能量范圍由虛線Y1輻射至Y2，從虛線X1擴(kuò)展到X2，由此達(dá)成協(xié)同治理新格局，共促治理目標(biāo)的有效達(dá)成，形塑鄉(xiāng)村善治的重要耦合路徑。

圖1 雙軌并行框架下駐村干部與村兩委的協(xié)同治理分析

三、駐村干部與村兩委的協(xié)同實(shí)踐

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，國(guó)家資源下沉雖為鄉(xiāng)村治理帶來(lái)新契機(jī)，但相伴發(fā)生的精英俘獲又進(jìn)一步加劇基層內(nèi)卷困境。該背景下，駐村干部和村兩委協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理，并呈現(xiàn)組織培育、爭(zhēng)資跑項(xiàng)、文化建設(shè)、調(diào)解糾紛等協(xié)同治理實(shí)踐樣態(tài)，有效“整合了扶貧資源、激活了基層組織建設(shè)、改善了當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)”[26]。

(一)田野素描：駐村干部與村兩委協(xié)同治理的生成背景

B市為縣級(jí)市，歸A省S市管轄，全市下轄5個(gè)街道、20個(gè)鎮(zhèn)和4個(gè)鄉(xiāng)，戶籍人口約為66.56萬(wàn)人。2016年，B市共有建檔立卡貧困戶880戶、1854人。截至2016年底，B市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困人口全部脫貧及7個(gè)省級(jí)重點(diǎn)貧困村脫貧銷號(hào)，并于2017年完成鞏固脫貧成果任務(wù)。

表1 A省B市駐村干部與村兩委協(xié)同治理實(shí)踐概況

早在2015年11月，B市按照《S市進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)施方案》要求，從45周歲以下工作能力較強(qiáng)的中共黨員中下派駐村干部。至2017年底，B市共有202位干部開(kāi)展駐村幫扶工作，其中處級(jí)干部86人，科級(jí)干部116人。2018年2月，A省出臺(tái)《關(guān)于大規(guī)模選派干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和任村第一書記推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施方案》，要求選派1.2萬(wàn)名干部到鎮(zhèn)村工作，對(duì)全省593個(gè)經(jīng)濟(jì)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1.17萬(wàn)個(gè)村實(shí)現(xiàn)全覆蓋。根據(jù)前述要求，截至2020年中旬，B市共有335名干部扎根基層，駐村工作時(shí)間為3年，與原單位工作脫鉤，其黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，并參加相應(yīng)的組織生活，以省市兩級(jí)交叉督查、隨機(jī)抽查等機(jī)制督促駐村干部開(kāi)展工作。

(二)實(shí)踐樣態(tài)：駐村干部與村兩委協(xié)同治理的運(yùn)行表征

1.組織培育：打造“黨支部+合作社+貧困戶”的組織協(xié)同模式

“給錢給物不如給個(gè)好支部”。增強(qiáng)政黨組織建設(shè)的重要標(biāo)志即較高的政治制度化水平與較為廣泛的群眾性支持[27]。在村治場(chǎng)域，僅僅依靠國(guó)家行政抑或村民自治的單軌力量無(wú)法形塑有效的雙軌治理格局，切入點(diǎn)即在于加強(qiáng)基層黨建。對(duì)此，A省B市把黨建作為“一號(hào)工程”，并印發(fā)了《X縣抓黨建促脫貧攻堅(jiān)工作實(shí)施方案》，在發(fā)揮駐村干部提升基層黨組織治理能力的同時(shí)[28]，也形塑出與村兩委的組織協(xié)同模式，以此達(dá)成組織能力提升、村民集體增收等多項(xiàng)成效。

H鎮(zhèn)G村屬于集體經(jīng)濟(jì)空殼村，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施不全，干群矛盾突出，村莊發(fā)展合力受限。下派的駐村干部LY憑借中立身份，通過(guò)協(xié)助村干部進(jìn)行土地確權(quán)加強(qiáng)支部協(xié)調(diào)組織能力建設(shè)，同時(shí)依托新丈量出的2000余畝稻田地聯(lián)合全體村民成立承包托管型土地股份合作社，由黨支部代表村集體對(duì)外簽訂托管協(xié)議并履行日常監(jiān)管職能，借此為村集體增收近200萬(wàn)元的同時(shí)，7戶貧困戶亦得以順利脫貧。G村案例中，獨(dú)立于鄉(xiāng)村熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的LY以支部能力建設(shè)為抓手，成功建構(gòu)“黨支部+合作社+貧困戶”的組織協(xié)同模式，有效推動(dòng)支部重塑、集體增收以及農(nóng)戶脫貧。

2.爭(zhēng)資跑項(xiàng)：建立“國(guó)家下發(fā)+單位幫扶+項(xiàng)目制”的產(chǎn)業(yè)協(xié)同樣態(tài)

基于立場(chǎng)中立而脫嵌于分利秩序的駐村干部，通過(guò)引進(jìn)扶貧資源盤活了貧困村自有資源，使得鄉(xiāng)土地方能夠以更好的資源條件發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目[29]。具體而言，村兩委亟須借助駐村干部破解鄉(xiāng)村資源傳遞的分利秩序通道，后者依托原派出單位調(diào)動(dòng)利用國(guó)家的配置性資源，并與具備權(quán)威性資源的村兩委圍繞資源信息溝通和村莊需求摸排達(dá)成供需一致的產(chǎn)業(yè)協(xié)同策略，進(jìn)而促進(jìn)兩類私人資源在村治層面的公共化運(yùn)作。下派的335名駐村干部充分發(fā)揮爭(zhēng)資跑項(xiàng)能力，共為B市引進(jìn)345個(gè)富民項(xiàng)目以及1.2億元資金，同時(shí)聯(lián)合村兩委依據(jù)村莊資源稟賦及發(fā)展需求建成87個(gè)產(chǎn)業(yè)示范村，由此形成“國(guó)家下發(fā)+單位幫扶+項(xiàng)目制”的產(chǎn)業(yè)協(xié)同樣態(tài)，直接帶動(dòng)7000余個(gè)農(nóng)戶找準(zhǔn)致富路子。

兩類主體構(gòu)筑的產(chǎn)業(yè)協(xié)同樣態(tài)與駐村干部原派出單位的性質(zhì)密切相關(guān)。一般來(lái)說(shuō)，市委市政府、發(fā)改委、財(cái)政局等部門派遣的駐村干部更容易通過(guò)原單位關(guān)系為所駐村莊爭(zhēng)取額外項(xiàng)目資源。以S鎮(zhèn)H村為例，駐村干部FJ的原派出單位為某國(guó)企，實(shí)力雄厚且十分支持FJ開(kāi)展幫扶工作。借力于此的FJ持續(xù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、基建有待完善的H村引進(jìn)多筆資金及項(xiàng)目，形成多類并發(fā)型的產(chǎn)業(yè)協(xié)同樣態(tài)。在國(guó)家項(xiàng)目資源與鄉(xiāng)村社會(huì)承接中扮演中介角色的FJ，依靠與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村兩委的擬條塊協(xié)同，為村里鋪設(shè)了一條4.4公里長(zhǎng)、5米寬的柏油馬路，以及引入果蔬種植項(xiàng)目等，并通過(guò)平臺(tái)推送以及直播等激活了農(nóng)產(chǎn)品線上銷售模式，使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增收。

3.文化建設(shè)：構(gòu)建“文化設(shè)施+文化活動(dòng)+特色文產(chǎn)”的文化協(xié)同格局

文化建設(shè)作為更高層次需求，往往滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而越是貧困的地區(qū)，文化建設(shè)水平也相對(duì)較低。幫扶實(shí)踐中，駐村干部能有效彌補(bǔ)村干部文化扶貧的能力短板[5]，二者在行動(dòng)能力協(xié)同中實(shí)現(xiàn)文化建設(shè)協(xié)同。但實(shí)現(xiàn)能力協(xié)同的梗阻在于，依附于正式文化網(wǎng)絡(luò)的駐村干部與彌散于非正式文化網(wǎng)絡(luò)的村兩委存在難以轉(zhuǎn)譯的資源結(jié)構(gòu)張力，且這種張力隨著村莊文化資源的消解而日趨擴(kuò)大。W村的文化設(shè)施不全，村民文化活動(dòng)較少。鑒于此，駐村干部ZYB通過(guò)原派出單位的資源引入，協(xié)助村兩委籌建健身場(chǎng)所、文化廣場(chǎng)等，二者在實(shí)現(xiàn)以健身、文學(xué)等現(xiàn)代正式文化載體補(bǔ)位傳統(tǒng)非正式文化缺失的同時(shí)，形塑以行動(dòng)能力協(xié)同增益文化建設(shè)協(xié)同的格局。

此外，文化能力協(xié)同還受駐村干部與村兩委共有知識(shí)的影響。X鎮(zhèn)Q村的駐村干部ZZL通過(guò)聯(lián)合村兩委舉辦科技下鄉(xiāng)、普法宣傳等知識(shí)宣傳活動(dòng)，不僅有效引導(dǎo)公共文化活動(dòng)中的村民參與以及價(jià)值培育，還漸次生產(chǎn)出基于價(jià)值判斷耦合的共有知識(shí)。駐村干部和村兩委借助共有知識(shí)蔓延強(qiáng)化村級(jí)文化建設(shè)協(xié)同能力的同時(shí)，對(duì)這些自上而下的共有知識(shí)進(jìn)行模式轉(zhuǎn)置并類比運(yùn)用到自下而上的村級(jí)文化建設(shè)中，由此實(shí)現(xiàn)邊界跨越和資源套利。在科技下鄉(xiāng)中形成品牌共識(shí)的ZZL與Q村兩委，將本村具有特色優(yōu)勢(shì)的花生、金盞花及相關(guān)文化衍生品注冊(cè)為國(guó)家地理標(biāo)志產(chǎn)品，繼而將嵌入性的傳統(tǒng)玉米種植改造為脫嵌于村莊社區(qū)并實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化對(duì)接的品牌化經(jīng)營(yíng)，在提高本村農(nóng)產(chǎn)品知名度的同時(shí)還拓展了銷路。Q村案例中，駐村干部和村兩委以行動(dòng)能力協(xié)同助力“文化設(shè)施+文化活動(dòng)+特色文產(chǎn)”的文化建設(shè)協(xié)同，使村民真正實(shí)現(xiàn)精神生活豐富以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)增收。

4.糾紛調(diào)解：確立“組織領(lǐng)導(dǎo)+設(shè)施保障+矛盾不出村”的善治協(xié)同目標(biāo)

“治理的有效性寓于政治制度與公共生活協(xié)調(diào)互動(dòng)的過(guò)程中”[30]。駐村干部能有效調(diào)解矛盾糾紛[31]，而與村兩委的有效協(xié)同則利于提升村莊公共事務(wù)的處理水平。K村村民SK的牛不慎吃了CWL的玉米苗，二者未就賠償達(dá)成共識(shí)，便請(qǐng)求駐村干部和村兩委調(diào)解。駐村干部LW原單位為S市法院，他首先邀請(qǐng)當(dāng)事人來(lái)到玉米地中查看情況，并讓雙方講清來(lái)龍去脈，之后LW結(jié)合法院工作經(jīng)驗(yàn)，向當(dāng)事人闡明相關(guān)法規(guī)并提出調(diào)解方案，最終SK賠付CWL 100元現(xiàn)金。

對(duì)于部分并未下派懂法駐村干部的村莊而言，也會(huì)盡量采取“組織領(lǐng)導(dǎo)+設(shè)施保障+矛盾不出村”的措施。譬如B鎮(zhèn)D村成立了一支由駐村干部TY擔(dān)任組長(zhǎng)、村兩委和村民小組長(zhǎng)為成員的“D村調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并讓調(diào)解能力強(qiáng)、威望高的普通村民擔(dān)任調(diào)解員，負(fù)責(zé)處理村民的矛盾糾紛化解工作。對(duì)于無(wú)法調(diào)解的矛盾糾紛，領(lǐng)導(dǎo)小組還引入互聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程視頻調(diào)解系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)律師在線視頻調(diào)解，真正確立“組織領(lǐng)導(dǎo)+設(shè)施保障+矛盾不出村”的善治協(xié)同目標(biāo)。

四、雙軌并行視角下協(xié)同治理的生成機(jī)理

借助B市駐村干部與村兩委協(xié)同治理實(shí)踐的田野觀察，發(fā)現(xiàn)二者呈現(xiàn)出組織協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、文化協(xié)同以及善治目標(biāo)協(xié)同的多重實(shí)踐樣態(tài)?；凇半p軌并行”的解釋框架，駐村干部和村兩委達(dá)致協(xié)同治理實(shí)踐樣態(tài)的根源分別在于結(jié)構(gòu)嵌套、資源競(jìng)合、價(jià)值建構(gòu)以及角色主體互動(dòng)。

(一)結(jié)構(gòu)嵌套：組織協(xié)同的系統(tǒng)前提

人們的生活需通過(guò)與他人交互而實(shí)現(xiàn)，這種交互通常是在組織框架內(nèi)進(jìn)行[32]。然而，以村兩委為主的單一組織結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)日趨復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理形勢(shì)，而組織結(jié)構(gòu)重塑即將單一線性組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榇鍍晌?、駐村干部協(xié)同治理的交互扁平結(jié)構(gòu)，以有效應(yīng)對(duì)前述挑戰(zhàn)。該結(jié)構(gòu)模式以推動(dòng)組織協(xié)同為目標(biāo)，以鄉(xiāng)村振興為中心，以治理議題為導(dǎo)向，著眼于駐村干部和村兩委的結(jié)構(gòu)嵌套及功能優(yōu)化。G村案例中，駐村干部LY聯(lián)合村兩委打造的產(chǎn)業(yè)協(xié)同模式，既打破單一線性結(jié)構(gòu)束縛以充分發(fā)揮二者協(xié)同治理的功能優(yōu)勢(shì)，也在優(yōu)化村莊協(xié)同治理系統(tǒng)環(huán)境的同時(shí)有效加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨建。

在加強(qiáng)組織協(xié)同過(guò)程中，駐村干部與村兩委呈現(xiàn)出有互動(dòng)、有交流的關(guān)系協(xié)同樣態(tài)。以D鎮(zhèn)為例，秉持政黨情感傳統(tǒng)的駐村干部WP與懷揣鄉(xiāng)土情感傳統(tǒng)的A村兩委基于交互扁平的結(jié)構(gòu)嵌套，圍繞各項(xiàng)治理議程互通信息、相互協(xié)商，衍生出相對(duì)綿密的情感關(guān)系協(xié)同，并以此反哺組織協(xié)同。處于嵌套結(jié)構(gòu)的WP主動(dòng)協(xié)助A村兩委召開(kāi)協(xié)商民主會(huì)議，并將協(xié)商對(duì)話元素嵌入村民會(huì)議等，打造多元主體共同參與的開(kāi)放協(xié)同治理系統(tǒng)，不斷擴(kuò)展多元主體的組織協(xié)同性。

(二)資源競(jìng)合：產(chǎn)業(yè)協(xié)同的運(yùn)行邏輯

項(xiàng)目制運(yùn)作遵循著發(fā)包打包抓包的邏輯規(guī)律[33]。項(xiàng)目資源也往往影響協(xié)同治理的模式和進(jìn)程，可將其分為兩個(gè)層面，即以鄉(xiāng)村建設(shè)資金、鄉(xiāng)土人力資源等為核心的物質(zhì)資源和以駐村干部聲望、村兩委權(quán)威等為載體的象征性資源。這些資源為構(gòu)建鄉(xiāng)村振興保障體系提供物質(zhì)保障。譬如中央資金常以項(xiàng)目制方式轉(zhuǎn)移支付到地方，地方再以項(xiàng)目申報(bào)等方式競(jìng)爭(zhēng)幫扶資金。由于駐村干部更為熟悉項(xiàng)目申報(bào)流程與規(guī)則，且可借助原單位關(guān)系汲取更多項(xiàng)目資源，進(jìn)而使村兩委對(duì)其所擁有的資源優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生依賴。如S鎮(zhèn)E村駐村干部ZLW利用原單位資源優(yōu)勢(shì)為村莊爭(zhēng)取諸多項(xiàng)目資源，但當(dāng)其期滿離職后，E村干部及村民卻因外部物質(zhì)資源輸入的中斷而耗散內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。

駐村干部在爭(zhēng)資跑項(xiàng)中確立了自身在產(chǎn)業(yè)協(xié)同中的結(jié)構(gòu)洞位置，但并不能由此忽視村兩委的資源稟賦。作為國(guó)家項(xiàng)目與鄉(xiāng)村社會(huì)中介的駐村干部，在承接項(xiàng)目資源落地村域社會(huì)的過(guò)程中，仍離不開(kāi)具備權(quán)威象征性資源的村兩委的協(xié)助配合，二者基于資源競(jìng)合差異形塑不同產(chǎn)業(yè)協(xié)同生態(tài)。如H村駐村干部FJ，原單位為某國(guó)企，借助在爭(zhēng)資跑項(xiàng)中的比較優(yōu)勢(shì)，同時(shí)聯(lián)合村兩委進(jìn)行資源協(xié)作，構(gòu)建了更為多樣的產(chǎn)業(yè)協(xié)同生態(tài)。與之相對(duì)的X村駐村干部ZX，原單位資源條件遠(yuǎn)不如FJ，內(nèi)外交困的資源競(jìng)合狀況形塑了X村相對(duì)單薄的產(chǎn)業(yè)協(xié)同生態(tài)。

(三)價(jià)值建構(gòu)：文化協(xié)同的精神符碼

貧困現(xiàn)象的發(fā)生看似為經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，實(shí)為文化問(wèn)題。文化扶貧在駐村幫扶中“發(fā)揮著基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用”[34]。村莊公共文化建設(shè)的最終目的在于價(jià)值維度的村莊公共精神再生產(chǎn)。但由于駐村干部和村兩委分別背負(fù)來(lái)自政府、村莊的特定使命，往往基于本位主義而在利益均衡、協(xié)調(diào)溝通及信息共享時(shí)有所保留，由此導(dǎo)致兩者公共精神層面的文化價(jià)值協(xié)同偏差。對(duì)此，二者需致力公共生活改善及公共秩序建設(shè)，以實(shí)踐公共性彌合價(jià)值公共性偏差并助力文化協(xié)同。

此外，文化傳統(tǒng)在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮以文化人的重要功能。駐村干部和村兩委對(duì)村莊傳統(tǒng)文化的認(rèn)同感影響協(xié)同治理程度，認(rèn)同感越高，其協(xié)同成效越顯著。認(rèn)同感受公共性制約。對(duì)此，駐村干部應(yīng)協(xié)同村兩委參與糾紛調(diào)解等鄉(xiāng)村公共事務(wù)，扭轉(zhuǎn)村治場(chǎng)域僅有“自治之名”卻無(wú)”自治之實(shí)”的現(xiàn)狀，使日益衰微的村莊公共性重拾生機(jī)。W村和Q村所形成的“文化設(shè)施+文化活動(dòng)+特色文產(chǎn)”模式，在提升村民公共精神的同時(shí)亦實(shí)現(xiàn)村莊經(jīng)濟(jì)增益。但值得注意的是，駐村干部在參與鄉(xiāng)村文建時(shí)若難以突破傳統(tǒng)科層的刻板標(biāo)準(zhǔn)則致遠(yuǎn)恐泥，應(yīng)積極融入鄉(xiāng)村文化語(yǔ)境，以柔性嵌入彌補(bǔ)村兩委在文化扶貧中的能力短板，二者進(jìn)而通過(guò)文化協(xié)同共推鄉(xiāng)村文化振興。

(四)角色互動(dòng)：目標(biāo)協(xié)同的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)

作為協(xié)同實(shí)踐載體，多元主體的角色界定和互動(dòng)關(guān)系形塑了協(xié)同治理的基本格局。就主體邏輯而言，“誰(shuí)應(yīng)該參加治理”成為協(xié)同治理面臨的首要問(wèn)題，同時(shí)也成為影響協(xié)同效果的重要因素。作為國(guó)家行政派遣的駐村干部和代表村莊內(nèi)部力量的村兩委需具備參與村莊公共事務(wù)所需的聯(lián)合行動(dòng)能力。協(xié)同治理客體主要涉及“村與民”這對(duì)核心范疇。無(wú)論是旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，還是瞄準(zhǔn)“為農(nóng)民而建”的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，“村與民”均為駐村干部和村兩委的協(xié)同工作對(duì)象。由此形塑協(xié)同治理中的主客體角色互動(dòng)邏輯，并內(nèi)在驅(qū)動(dòng)“誰(shuí)之鄉(xiāng)村建設(shè)”的協(xié)同目標(biāo)導(dǎo)向，優(yōu)先解決貧困戶等邊緣群體的生產(chǎn)生活困難成為二者的共同工作內(nèi)容。

事實(shí)上，駐村干部得以有效嵌入鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村往往囿于治理難題卻又無(wú)法依靠自身力量加以根本解決，遂將村治難題訴諸外部嵌入力量。但在當(dāng)前村治格局中，重視村兩委包辦而忽視駐村干部等多方參與的現(xiàn)象較為普遍，鄉(xiāng)村治理往往成為村兩委的“獨(dú)角戲”。為此，既要繼續(xù)發(fā)揮村兩委的作用，又要鼓勵(lì)駐村干部等多元主體充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、均衡、互補(bǔ)的功能，形成村莊治理合力。依托“組織領(lǐng)導(dǎo)+設(shè)施保障”新型模式，D村駐村干部和村兩委在實(shí)現(xiàn)各自角色扮演及良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上達(dá)成“矛盾不出村”的善治協(xié)同目標(biāo)。因此，明確駐村干部和村兩委的角色定位并促進(jìn)其良性互動(dòng)，成為協(xié)同治理得以實(shí)現(xiàn)并持續(xù)助力鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力源泉。

圖2 雙軌并行視角下駐村干部與村兩委協(xié)同治理的生成機(jī)理

五、基本結(jié)論與討論

村治場(chǎng)域中的駐村干部和村兩委共同在場(chǎng)作為基本事實(shí)而廣泛存在于中國(guó)鄉(xiāng)村治理的長(zhǎng)時(shí)段議程中，基于二者關(guān)系的協(xié)同性表達(dá)，不僅在理論范式上彌補(bǔ)了不同視角下的二者非均衡互動(dòng)張力爭(zhēng)論，也借此回應(yīng)了中國(guó)短時(shí)期取得巨大脫貧成就的經(jīng)驗(yàn)共識(shí)。運(yùn)行于內(nèi)力軌道的村兩委，其自治角色及功能存在一定程度夸大；而運(yùn)行于外力軌道的駐村干部，其借以進(jìn)入村治場(chǎng)域并與村兩委達(dá)成一致行動(dòng)的策略選擇又被嵌入性邏輯簡(jiǎn)單遮蔽。事實(shí)上，駐村干部的外部嵌入并非天然有效，其與村兩委的有效銜接并非易事，尚需駐村干部以柔性調(diào)適方式來(lái)應(yīng)對(duì)村莊既生的結(jié)構(gòu)化排斥。如果無(wú)法建立雙軌協(xié)同運(yùn)行的治理體系，村域社會(huì)內(nèi)在排斥力量必然引發(fā)鄉(xiāng)村治理的新困境。

本文以A省B市個(gè)案為基礎(chǔ)，通過(guò)建構(gòu)“雙軌并行”的分析框架，探究運(yùn)行于外力軌道的駐村干部與運(yùn)行于內(nèi)力軌道的村兩委何以在村治場(chǎng)域內(nèi)營(yíng)造主體間協(xié)同治理生態(tài)并實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理效能的整體提升。借助B市駐村干部與村兩委協(xié)同治理實(shí)踐的田野觀察，發(fā)現(xiàn)二者呈現(xiàn)出組織模式協(xié)同、產(chǎn)業(yè)樣態(tài)協(xié)同、文化格局協(xié)同以及善治目標(biāo)協(xié)同的多重實(shí)踐樣態(tài)，并分別助推鄉(xiāng)村組織振興、產(chǎn)業(yè)振興、文化振興等?；凇半p軌并行”的解釋框架，駐村干部和村兩委達(dá)致協(xié)同治理實(shí)踐樣態(tài)的根源分別在于組織結(jié)構(gòu)嵌套、產(chǎn)業(yè)資源競(jìng)合、文化價(jià)值建構(gòu)以及角色主體互動(dòng)。

從制度可及性來(lái)看，駐村干部和村兩委的協(xié)同治理應(yīng)遵循普遍與具體相結(jié)合的原則。一方面，多元主體協(xié)同治理具有普遍運(yùn)行邏輯，即要從整體上優(yōu)化村域協(xié)同治理的外部系統(tǒng)環(huán)境，準(zhǔn)確把握協(xié)同治理過(guò)程中的主客體及其互動(dòng)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理效果存量增效為目標(biāo)導(dǎo)向，確立以協(xié)同效果序列和協(xié)同效果層級(jí)為核心的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。另一方面，不同區(qū)域差異明顯，制定農(nóng)村政策應(yīng)遵循因地制宜、分類指導(dǎo)的基本原則。針對(duì)遭遇外部系統(tǒng)環(huán)境障礙的村莊實(shí)施主體協(xié)同及組織協(xié)同策略，重構(gòu)駐村干部同村兩委的合作關(guān)系；對(duì)于偏重多元主體公共精神偏離的村莊實(shí)施價(jià)值協(xié)同策略，促進(jìn)駐村干部同村兩委的公共精神再生產(chǎn)；對(duì)待外部資源汲取便捷的后發(fā)村莊實(shí)施資源競(jìng)合策略，發(fā)揮駐村干部、村兩委產(chǎn)業(yè)協(xié)同作用，持續(xù)增益鄉(xiāng)村治理效能。