關(guān)于規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的政策研究
——以浙江省為例

孟凡友 楊鑫

諸城市自然資源和規(guī)劃局 山東諸城 262200

1 浙江省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)狀和管理舉措

1.1 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)狀

根據(jù)浙江省2018年土地利用變更調(diào)查，全省設(shè)施農(nóng)用地（包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地、規(guī)?；Z食生產(chǎn)所需的配套設(shè)施用地）面積16.21萬(wàn)畝，與全國(guó)其他?。▍^(qū)）相比（如山東省273.2萬(wàn)畝、河北省131.6萬(wàn)畝），浙江省設(shè)施農(nóng)用地總面積較小。全省只有杭州市、湖州市、金華市、衢州市的設(shè)施農(nóng)用地面積超過(guò)2萬(wàn)畝，各縣（市、區(qū)）中設(shè)施農(nóng)用地面積較大（超過(guò)5000畝）的分別是杭州市蕭山區(qū)、余杭區(qū)，湖州市吳興區(qū)、南潯區(qū)，金華市婺城區(qū)、蘭溪市、龍游縣和江山市。這些市、縣（市、區(qū)）地形地貌類型的都是平原、盆地，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的自然條件較優(yōu)越[1]。

1.2 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的主要舉措

2015年，浙江省出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》（浙土資發(fā)[2015]9號(hào)），進(jìn)一步完善和規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地使用和管理，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。主要舉措是：一是將區(qū)域特色農(nóng)業(yè)納入設(shè)施農(nóng)用地范圍。根據(jù)浙江省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，將食用菌、規(guī)?；B(yǎng)殖中給排水設(shè)施等納入生產(chǎn)設(shè)施用地范圍；將水產(chǎn)養(yǎng)殖尾水生態(tài)化處理池、漁業(yè)機(jī)械臨時(shí)存放場(chǎng)所，自用飼料加工、包裝、晾曬、烘干場(chǎng)等產(chǎn)品分級(jí)處理場(chǎng)所，小型的保鮮儲(chǔ)藏冷庫(kù)用地納入附屬設(shè)施用地范圍。二是嚴(yán)格保護(hù)耕地和節(jié)約用地。引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地合理選址，不占或少占耕地特別是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)等優(yōu)質(zhì)耕地[2]。確需占用耕地的，通過(guò)采取耕作層土壤剝離和再利用、架空或預(yù)制板鋪面隔離等工程技術(shù)措施，盡量減少對(duì)耕作層的破壞。嚴(yán)格控制各類附屬設(shè)施用地的比例和用地規(guī)模，比如工廠化作物栽培附屬設(shè)施用地，不超過(guò)生產(chǎn)用地2%和上限7畝的控制比例和最大規(guī)模，比國(guó)家規(guī)定比例5%和上限10畝更加嚴(yán)格。三是規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地備案手續(xù)。設(shè)施農(nóng)用地審核備案流程分為：提出申請(qǐng)，受理初審，勘測(cè)、領(lǐng)資料、公示，簽訂設(shè)施農(nóng)用地與土地復(fù)墾協(xié)議，審核備案，完工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)。根據(jù)浙江省實(shí)際情況，統(tǒng)一印發(fā)設(shè)施農(nóng)用地備案申請(qǐng)表格，明確設(shè)施農(nóng)用地備案材料和清單，規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地備案管理。

2 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理中存在的主要問(wèn)題

2.1 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地選址存在小、散、亂現(xiàn)象，設(shè)施農(nóng)用地的調(diào)查口徑未統(tǒng)一

目前，設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)是直接通過(guò)單個(gè)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的申請(qǐng)備案來(lái)管理，缺乏統(tǒng)一的設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和用地規(guī)劃，導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)用地零散分布。很多縣（市、區(qū)）缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是當(dāng)?shù)卣恼猩桃Y項(xiàng)目，選址任由經(jīng)營(yíng)者選擇，很多設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目選址在交通便利的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等優(yōu)質(zhì)耕地上，甚至落到連片耕地的中央位置，而且小、散、亂。農(nóng)戶對(duì)設(shè)施農(nóng)用地有需求但無(wú)申請(qǐng)備案意識(shí)，于是未批先建的小型看護(hù)房多而亂。設(shè)施農(nóng)用地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體資格缺乏準(zhǔn)入門檻，有的設(shè)施農(nóng)用地申請(qǐng)備案后，因缺乏農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)用地閑置。有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以設(shè)施農(nóng)用地名義申請(qǐng)用地，實(shí)際為了搞其他經(jīng)營(yíng)。在設(shè)施農(nóng)用地的調(diào)查口徑方面，由于《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）將設(shè)施農(nóng)用地與耕地中的水田、水澆地、旱地并列，在耕地上發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，若都納入設(shè)施農(nóng)用地調(diào)查范圍，會(huì)出現(xiàn)縣域耕地面積減少，使得一個(gè)縣（市、區(qū)）的國(guó)土空間總體規(guī)劃耕地保有量目標(biāo)達(dá)不到，因此很多地方將耕地上地面已經(jīng)硬化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地都按照原地類調(diào)查，不列為設(shè)施農(nóng)用地調(diào)查[3]。

2.2 設(shè)施農(nóng)業(yè)用房建設(shè)大都破壞耕作層，有的還占用永久基本農(nóng)田，涉及占用林地的設(shè)施農(nóng)用地審批難

設(shè)施農(nóng)業(yè)用房建設(shè)占用耕地的，要采取表土剝離、架空或預(yù)制板鋪面隔離等工程技術(shù)措施，減少對(duì)耕作層的破壞。但從各地的設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在建設(shè)過(guò)程中普遍造成了耕作層破壞和地力流失，與一般的非農(nóng)建設(shè)沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，比如園藝場(chǎng)中的進(jìn)口花卉種子存儲(chǔ)冷庫(kù)作為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理，采用的是工業(yè)廠房式結(jié)構(gòu)，耕作層都被破壞且澆上水泥硬化面，用地協(xié)議到期后，地塊復(fù)墾成本高，難度很大。根據(jù)原國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國(guó)土資發(fā)[2014]127號(hào)）要求，平原地區(qū)從事規(guī)模化糧食生產(chǎn)涉及的配套設(shè)施建設(shè)，選址不能避讓基本農(nóng)田的，通過(guò)相關(guān)部門組織論證后，可占用永久基本農(nóng)田，其余類型的設(shè)施農(nóng)用地都不能占用永久基本農(nóng)田。按照最近的自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（自然資規(guī)[2019]4號(hào)）規(guī)定，養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地和破壞耕地耕作層的種植業(yè)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，選址確實(shí)無(wú)法避讓永久基本農(nóng)田的，允許占用少量、零星的永久基本農(nóng)田。浙江省平原、盆地區(qū)域的永久基本農(nóng)田保護(hù)率非常高，而設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目選址在交通便利、集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地上，這些地塊大部分為永久基本農(nóng)田，歷年來(lái)審批或備案的設(shè)施農(nóng)用地中也有一定數(shù)量的設(shè)施農(nóng)用地占用永久基本農(nóng)田。

3 結(jié)語(yǔ)

設(shè)施農(nóng)業(yè)具有高投入、高產(chǎn)出、高效率的特征，可有效地提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和產(chǎn)量，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑。從浙江省10多個(gè)縣（市、區(qū)）設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展情況來(lái)看，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策為支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了較為顯著的成效，但與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的需求相比仍有較大差距，存在較多問(wèn)題，需完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策。