我國國家賠償?shù)闹贫葮?gòu)建與完善
——以公有公共設(shè)施致害為視角

顧文清

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210000）

現(xiàn)階段，我國《國家賠償法》規(guī)定公有公共設(shè)施致害的問題不屬于國家賠償?shù)姆秶?，因此，我國公有公共設(shè)施致害的案件主要采用民事法律來解決，也有少部分法院選擇適用行政法律。近年來，橋梁、道路等公共設(shè)施的缺陷而致人身、財(cái)產(chǎn)遭受損失的案件日益增多。由于缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對相似的案件各法院在判決結(jié)果可能存在較大的差異，如政府的免責(zé)情形，受害者能否向第三人追償?shù)?。司法?shí)踐中類似的問題還有很多，若要有效保證當(dāng)事人的合法權(quán)益，這些問題亟待解決。因此，為了公民的利益以及發(fā)揮憲法中保障公民權(quán)利的精神，有必要擴(kuò)大國家賠償?shù)姆秶瑢⒐苍O(shè)施致害的賠償問題納入其中。

一、公有公共設(shè)施的概念和特征

（一）公有公共設(shè)施的概念

我國法律上并沒有“公有公共設(shè)施”的概念，到目前為止，學(xué)術(shù)界尚未形成通論，學(xué)者們對此有不同的看法。比較具有代表性的有，馬德懷教授認(rèn)為，公有公共設(shè)施是指由行政機(jī)關(guān)或其特許的公務(wù)法人設(shè)置或管理，供公眾使用的設(shè)施，包括公路、鐵路、橋梁、港埠碼頭、堤防、下水道、車站、機(jī)場、自來水廠、煤氣供應(yīng)站等。[1]金立琪先生認(rèn)為，公有公共設(shè)施是指由政府設(shè)置或管理，為公共使用目的而建造的設(shè)施。[2]應(yīng)松年先生認(rèn)為，公有公共設(shè)施又稱公共營造物，指道路、河川、港埠、自來水、下水道、機(jī)關(guān)辦公處所、公共場所等。[3]綜合上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，公有公共設(shè)施指的是行政機(jī)關(guān)及其特許主體為滿足社會公共利益提供給公眾使用的設(shè)施，其設(shè)置或管理不以營利為目的，包括但不限于航空站、市場、河流、道路、公園、學(xué)校、停車場、車站、橋梁等。

（二）公有公共設(shè)施的特征

1．“公有”應(yīng)做擴(kuò)大解釋

傳統(tǒng)上的“公有”意味著歸國家、集體所有，但隨著社會發(fā)展的需要，出于對行政機(jī)關(guān)的行政效率的考慮和提高社會公共資源的利用效率，也出現(xiàn)了許多個(gè)人、企業(yè)或者其他組織將自己所有的財(cái)產(chǎn)設(shè)備出租給國家所用，或者國家征收征用的情形，國家又將該財(cái)產(chǎn)設(shè)備設(shè)施投放于社會公共服務(wù)領(lǐng)域。[4]因此，“公有公共設(shè)施”中的“公有”概念應(yīng)當(dāng)作一個(gè)擴(kuò)大化的解釋，只通過設(shè)施所有權(quán)的歸屬去判斷是否屬于“公有”過于狹隘，即使設(shè)施屬于私人所有，但只要該設(shè)施投放公共場合，為了公共利益的實(shí)際需求，使用對象不特定，就在“公有”的范圍。

2．由國家公權(quán)力行政機(jī)關(guān)和特許主體進(jìn)行設(shè)置或管理

公有公共設(shè)施一般由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行設(shè)置和管理，但在實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)往往由于本部門的人力、物力和財(cái)力的限制，會通過許可、委托或授權(quán)的方式把設(shè)置或管理公有公共設(shè)施的資格交給符合條件、具有能力的社會組織機(jī)構(gòu)，這樣就提高了社會資源的利用效率。這些社會主體本質(zhì)上還是代表國家在行使權(quán)利、履行職能。

3．設(shè)立和管理必須是為了公共利益，不以營利為目的

通常情況下，公共設(shè)施的設(shè)置是為了公共利益，提高公眾的生活便捷度和幸福感，一般情況下其使用是免費(fèi)的。但“不以營利為目的”不等同于所有的公共設(shè)施都是無償使用的，也存在部分收費(fèi)的情況，如高速公路通過費(fèi)和過橋費(fèi)。這些費(fèi)用不是以營利為目的，而是維持正常運(yùn)作和用來維護(hù)保養(yǎng)公有公共設(shè)施。因此，即使管理者會對公有公共設(shè)施收取使用費(fèi)，也與營利性質(zhì)的企業(yè)不同，旨在通過收取費(fèi)用加強(qiáng)管理，更好地為公眾服務(wù)。

二、我國公有公共設(shè)施致害救濟(jì)的賠償現(xiàn)狀

關(guān)于公有公共設(shè)施致害的賠償救濟(jì)問題，目前我國《國家賠償法》尚未規(guī)定。實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)、公民等在解決公有公共設(shè)施致害問題時(shí)一般都選擇民事賠償途徑。但民事途徑具有一定的局限性和不對等性，因?yàn)楣泄苍O(shè)施在其性質(zhì)和用途、負(fù)責(zé)的設(shè)置和管理的行政機(jī)關(guān)的屬性和職權(quán)上，很明顯與民事賠償有較大的區(qū)別。筆者通過分析發(fā)現(xiàn)我國公有公共設(shè)施致害的救濟(jì)現(xiàn)狀如下：

（一）過錯(cuò)歸責(zé)原則不利于受害者舉證

目前我國《國家賠償法》的歸責(zé)原則是過錯(cuò)原則，即國家機(jī)關(guān)有過錯(cuò)才承擔(dān)責(zé)任。若要證明國家機(jī)關(guān)在安裝和管理公有公共設(shè)施上存在過錯(cuò)，由賠償請求人承擔(dān)舉證責(zé)任。由于賠償請求人身份、信息的不對等性，他們通常都處于不利地位，舉證上存在困難，拿不出有力證據(jù)，面臨著敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。因此，目前的過錯(cuò)規(guī)則原則不利于受害者舉證，無法有效保護(hù)受害者的合法權(quán)益。

（二）現(xiàn)有法律規(guī)定存在缺陷

現(xiàn)行法律法規(guī)并未對公共設(shè)施的概念作出明確的界定，學(xué)者的觀點(diǎn)也不完全相同?！睹穹ǖ洹分幸?guī)定的建筑物致害與公共設(shè)施致害不同，公共設(shè)施的范圍大于建筑物公共設(shè)施，其不僅包括建筑物，同時(shí)也包括公益性質(zhì)的有形物。《民法典》侵權(quán)責(zé)任編第一千二百五十二條至第一千二百五十八條對建筑物及建筑物上的擱置物、懸掛物致害的情形進(jìn)行了規(guī)定。但可見目前的法律規(guī)定較少，適用情形有限，并且沒有區(qū)分這些設(shè)施的公有屬性和私有屬性?，F(xiàn)行立法的不完善不利于受害人尋求法律救濟(jì)，責(zé)任主體難以確定且容易逃避責(zé)任。

（三）賠償主體不合理

行政機(jī)關(guān)或特許法人、企事業(yè)單位是目前法律中規(guī)定的主要賠償主體，筆者認(rèn)為這種規(guī)定不太不合理?，F(xiàn)階段，很多具備管理、維護(hù)能力的企業(yè)、事業(yè)單位通過行政合同、特許經(jīng)營、委托等方式從國家手中獲得了管理維修的資格。但當(dāng)公有公共設(shè)施致害結(jié)果嚴(yán)重時(shí)，企、事業(yè)單位可能因數(shù)額巨大而無法承擔(dān)賠償費(fèi)用，不有利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益。

三、公有公共設(shè)施致害納入國家賠償?shù)膬?yōu)勢

（一）有利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益

目前我國公共設(shè)施管理、經(jīng)營缺少相應(yīng)的制度，通常是無人負(fù)責(zé)。當(dāng)損害發(fā)生要追究管理人的民事責(zé)任時(shí)，各部門之間相互“踢皮球”，推卸責(zé)任，難以找到適格主體。

（二）避免公有公共設(shè)施的設(shè)置和管理者承擔(dān)過重的責(zé)任

若適用民法，就可能會直接導(dǎo)致本應(yīng)該由國家承擔(dān)的損害補(bǔ)償責(zé)任直接轉(zhuǎn)移到了公有公共設(shè)施的行政主體，當(dāng)損害賠償數(shù)額較大時(shí)容易造成較重的負(fù)擔(dān)。而事實(shí)上，設(shè)置和管理公有公共設(shè)施的本意是為了人民群眾的權(quán)益，所以由社會承擔(dān)責(zé)任更為合理。應(yīng)該將損害賠償納入國家賠償?shù)姆秶?，同時(shí)應(yīng)該區(qū)分國家賠償責(zé)任和公用企業(yè)之間的民事責(zé)任，即并非所有的公用設(shè)施的致害都由國家承擔(dān)公法責(zé)任，對于沒有特殊條款明確規(guī)定的公用設(shè)施和企業(yè)所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損害，我們應(yīng)當(dāng)依據(jù)特殊條款予以解決，國家也不需要擔(dān)負(fù)其賠償?shù)呢?zé)任。

（三）我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)

我國于1994年制定了《國家賠償法》，當(dāng)時(shí)我國以國有經(jīng)濟(jì)為主，財(cái)政并不富裕。隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家財(cái)政越來越充足，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，私營經(jīng)濟(jì)占有越來越重要的地位，國家承擔(dān)賠償?shù)哪芰σ仓鸩皆鰪?qiáng)。有學(xué)者認(rèn)為國家賠償會對國家財(cái)政造成較大的負(fù)擔(dān)，筆者認(rèn)為可以通過完善保險(xiǎn)、行政追償?shù)绕渌绞綔p輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，雖然國家是賠償?shù)闹黧w，但并不會免除組織機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人以及相關(guān)工作人員的責(zé)任。

（四）長期民法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)

《民法典》正式頒布之前，原《侵權(quán)責(zé)任法》為確立國家賠償責(zé)任奠定了基礎(chǔ)。民法作為國家賠償法的重要淵源，對國家賠償法中的問題具有重要的借鑒意義。各地法院已經(jīng)適用民事法律規(guī)定審理了不少類似的案件，為解決公有公共設(shè)施致害問題積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，比較出名的有1999年“全國高速公路第一案”“長沙公路百慕大案”“重慶綦江彩虹橋倒塌案”，這些案件均在當(dāng)時(shí)受到大量關(guān)注，引發(fā)學(xué)者對公共設(shè)施致人損害救濟(jì)模式的熱烈討論和深刻思考。

四、公有公共設(shè)施致害國家賠償?shù)闹贫葮?gòu)建

（一）構(gòu)成要件

1．致害物須為公有公共設(shè)施

如上文所述，公有公共設(shè)施是指由國家行政機(jī)關(guān)及其特許的主體，不以營利為目的，為滿足社會公共利益設(shè)置或管理的提供給公眾使用的設(shè)備，只有滿足公有公共設(shè)施的范圍才適用國家賠償，包括道路、公園、學(xué)校、停車場、車站、橋梁、航空站、市場、河流等等。需要注意的是，如前文所述，“公有”應(yīng)做擴(kuò)大化的解釋。若設(shè)施具有“私人”屬性，則不屬于公有公共設(shè)施的范圍。

2．該公有公共設(shè)施的設(shè)置或管理有缺陷或者瑕疵

公有公共設(shè)施致害的一個(gè)前提條件是在其設(shè)置和管理上存在缺陷或瑕疵，也就是說公有公共設(shè)施本身存在安全問題和致害的可能性，無法讓公民安全使用。當(dāng)偷工減料、設(shè)計(jì)不合理、技術(shù)不合格時(shí)，公有公共設(shè)施在安裝時(shí)就存在安全隱患。當(dāng)缺少管理人員或管理人員怠于行使檢查、維修、保養(yǎng)的職能時(shí)，公有公共設(shè)施建設(shè)完成之后就存在管理上的瑕疵，如橋梁有裂縫未及時(shí)修補(bǔ)。

3．造成受害者的人身或財(cái)產(chǎn)損害

有損害是賠償?shù)那疤岷鸵罁?jù)，為了避免國家賠償范圍的隨意擴(kuò)大，增加不必要的財(cái)政支出，因此要對公有公共設(shè)施致害的范圍進(jìn)行界定。結(jié)合各國的立法現(xiàn)狀和學(xué)者的觀點(diǎn)來看，主要有以下兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是公有公共設(shè)施致害的賠償范圍僅包括人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，只有在人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害時(shí)才予以賠償；另一種觀點(diǎn)是將賠償范圍擴(kuò)大到各種人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即除了人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之外還包括如人格權(quán)、名譽(yù)權(quán)等等。[5]

筆者認(rèn)為，賠償?shù)姆秶鷳?yīng)僅限于人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因?yàn)楝F(xiàn)行的《國家賠償法》中明確規(guī)定了行政賠償和刑事賠償?shù)姆秶鷥H限于人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此可以推定公有公共設(shè)施致害賠償范圍也應(yīng)限定于受害者的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)損害且客觀存在，若是未來可能發(fā)生的、如可得利益的損失，則應(yīng)當(dāng)被排除在外。

4．公有公共設(shè)施的瑕疵與損害結(jié)果之間有因果關(guān)系

因果關(guān)系是指行為與結(jié)果之間決定與被決定，引起與被引起之間的關(guān)系。因果關(guān)系的作用大體體現(xiàn)在兩方面：一是確定責(zé)任是否成立，二是確定責(zé)任的范圍。此要件要求損害事實(shí)與公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理的缺陷或瑕疵有著直接的因果關(guān)系，如果損害的發(fā)生并不是由公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理的缺陷或瑕疵所直接導(dǎo)致，則不應(yīng)認(rèn)定兩者之間有因果關(guān)系。[6]例如，2019年無錫高架橋坍塌事故中，貨車嚴(yán)重超載，導(dǎo)致橋梁兩側(cè)受力不均而側(cè)翻，致3人死亡、2人受傷。橋梁的設(shè)計(jì)、建造及維護(hù)上并不存在瑕疵，因此損害結(jié)果與公有公共設(shè)施的瑕疵無因果關(guān)系，受害人就不能要求國家賠償。

（二）歸責(zé)原則

國家賠償?shù)臍w責(zé)原則是國家賠償責(zé)任的理論基石，是從法律價(jià)值上判斷國家在何種情況下承擔(dān)賠償責(zé)任的根本標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。[7]筆者認(rèn)為，我國公有公共設(shè)施致害國家賠償應(yīng)采用無過錯(cuò)的歸責(zé)原則。無過錯(cuò)歸責(zé)原則是指只要公有公共設(shè)施致人損害的事實(shí)真實(shí)發(fā)生，且致害結(jié)果與公有公共設(shè)施的缺陷存在因果關(guān)系，即使行政主體主觀上沒有致害的故意或過失，受害人就可以要求國家賠償。無過錯(cuò)歸責(zé)原則減輕了賠償請求人的舉證難度，有利于保障受害人的權(quán)益，而且加強(qiáng)了建立和管理公共設(shè)施的行政機(jī)構(gòu)的管理責(zé)任。

（三）賠償義務(wù)機(jī)關(guān)

國家賠償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)為國家，但國家作為一個(gè)抽象的概念，實(shí)際中并不存在，必須要依托于相應(yīng)的單位或組織，作為公有公共設(shè)施的賠償請求權(quán)人，在尋求救濟(jì)時(shí)，只能通過向特定的行政機(jī)構(gòu)申請賠償。為了防止出現(xiàn)賠償請求權(quán)人無處索賠以及賠償義務(wù)機(jī)關(guān)相互推托的情況，侵害賠償請求權(quán)人的權(quán)益，因此在公有公共設(shè)施致害領(lǐng)域，筆者認(rèn)為賠償國有公共設(shè)施造成的損害的機(jī)關(guān)應(yīng)該是實(shí)際設(shè)立或管理的機(jī)關(guān)。

（四）免責(zé)事由

1．不可抗力

不可抗力可以免責(zé)的情況有兩類。一是自然災(zāi)害，如地震、龍卷風(fēng)、暴風(fēng)雨等；二是由當(dāng)事人以外的第三人的行為導(dǎo)致的損害，這些情形無法預(yù)防且不能為人類所控制。損害的發(fā)生不是由公有公共設(shè)施本身的缺陷或瑕疵導(dǎo)致的，而是自然災(zāi)害或第三人行為導(dǎo)致的建筑物坍塌致人傷亡，因此受害者不能要求國家賠償。

2．受害人故意

受害人故意指的是受害人故意造成損害，即明知道自己的行為會導(dǎo)致不利后果，但仍然希望或放任不利后果的發(fā)生。如受害人未遵守使用方法錯(cuò)誤地使用了不存在任何缺陷或瑕疵的公有公共設(shè)施致自己受害，這種情況下不能要求國家賠償。

五、結(jié)語

本文主要探討公有公共設(shè)施致害是否應(yīng)歸入國家賠償以及公有公共設(shè)施致害國家賠償?shù)闹贫葮?gòu)建。目前，世界上很多國家和地區(qū)都已經(jīng)將公有公共設(shè)施致害歸入國家賠償?shù)姆秶?，而我國在此方面還存在不足之處，未將其歸入國家賠償?shù)姆秶?，因此受害人在尋求救?jì)時(shí)多采用民事途徑，但民事法律尚不完備，不利于保障受害者的合法權(quán)益。筆者從公有公共設(shè)施及概念界定和特征入手，結(jié)合國情，分析現(xiàn)行制度的不足和歸入國家賠償范圍的理由。綜上所述，筆者認(rèn)為，我國的公有公共設(shè)施致害應(yīng)該歸入國家賠償法的范圍并不斷完善相關(guān)制度建設(shè)。