淺議生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)

韓雨辰

（中南民族大學(xué)，湖北 武漢 430074）

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度研究意義

環(huán)境保護(hù)理念由來已久，隨著我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境的不斷重視，認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)更重要的是及時(shí)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，理念重心也由停止污染向彌補(bǔ)損害轉(zhuǎn)變。并且由于訴訟程序復(fù)雜、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，不能滿足“及時(shí)性”的需要，可兼顧效益與公平的賠償磋商制度開始設(shè)立。但是，分析磋商的法律文件可以看出，2015年《試點(diǎn)方案》才開始規(guī)定建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制，2017年《改革方案》確定在全國(guó)范圍內(nèi)正式推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。直到2019年《若干規(guī)定》，雖然第一次明確提起賠償訴訟前要先磋商，但更多的著墨于賠償訴訟的可操作性。以上文件都未把磋商性質(zhì)明確下來，但是準(zhǔn)確把握磋商性質(zhì)是進(jìn)行磋商的前提。因此為了增強(qiáng)磋商制度在實(shí)務(wù)中的運(yùn)用，明確磋商的法律屬性十分必要。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的性質(zhì)認(rèn)定現(xiàn)狀

當(dāng)下學(xué)界對(duì)磋商制度的認(rèn)知雖各有不同，但主要存在兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為磋商為私法性質(zhì)。他們從民事規(guī)范的角度進(jìn)行理解，認(rèn)為政府和賠償義務(wù)人能夠磋商，是基于它自然資源所有者代表的身份。政府和賠償義務(wù)人處于純粹平等的地位，二者互不隸屬，賠償權(quán)利人不能向賠償義務(wù)人“發(fā)號(hào)施令”，磋商協(xié)議簽署的“自愿性”是磋商制度屬私法性質(zhì)的有力佐證。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為賠償磋商公法屬性明顯，從啟動(dòng)到磋商的終結(jié)都具有強(qiáng)烈的行政主導(dǎo)性，并且我國(guó)環(huán)保法也明確將生態(tài)保護(hù)的職權(quán)授予給行政機(jī)關(guān)，雙方簽訂的是行政契約性質(zhì)的賠償協(xié)議①?gòu)埩著櫍鸩芎觋?yáng).生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律困境與制度跟進(jìn)——以全國(guó)首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案展開［J］.華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018（1）：78-85+96.。

以上兩種觀點(diǎn)都未能準(zhǔn)確說明磋商制度的性質(zhì)，第一種觀點(diǎn)過度關(guān)注談判桌上的磋商環(huán)節(jié)，將磋商制度定性為私法性質(zhì)。第二種觀點(diǎn)未準(zhǔn)確把握磋商制度設(shè)置的目的，沒有看到行政機(jī)關(guān)妥協(xié)的一面。我認(rèn)為將以上兩種觀點(diǎn)結(jié)合起來才能全面理解磋商制度，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到磋商制度具有手段上的平等性和目的上的公益性，將磋商定性為協(xié)商行政更為準(zhǔn)確。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的性質(zhì)新解讀

磋商制度是一個(gè)綜合性的制度體系，賠償權(quán)利人和義務(wù)人在談判桌上實(shí)質(zhì)磋商只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)。因此理解生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度需要全面地、動(dòng)態(tài)地加以把握，可以先簡(jiǎn)單在對(duì)磋商制度中重要程序分析基礎(chǔ)上進(jìn)行界定。根據(jù)實(shí)務(wù)中的經(jīng)驗(yàn)，不妨以狹義的“磋商談判”為界，簡(jiǎn)單將磋商制度分為三部分探討。

（一）磋商談判之前

1.從賠償權(quán)利人的設(shè)置來看

和環(huán)境公益訴訟不同，根據(jù)最高法發(fā)布的《若干規(guī)定》第1條，賠償權(quán)利人為“省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，或者受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門”。把賠償權(quán)利人限定在行政機(jī)關(guān)更利于實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)磋商程序，因?yàn)楫?dāng)政府機(jī)關(guān)或者被委托的機(jī)關(guān)出面要求磋商時(shí)，賠償義務(wù)人一般情況下不會(huì)就采取不合作的態(tài)度予以拒絕，而如果由環(huán)保組織等民間組織出面要求磋商，則很可能會(huì)屢屢碰壁，磋商制度最終可能流于形式。

由此可以看出在行政機(jī)關(guān)看似平等協(xié)商表象下，磋商制度同樣蘊(yùn)藏著行政權(quán)力。賠償磋商制度中的“協(xié)商”，并非傳統(tǒng)私法論者主張的絕對(duì)意義上的民事商談，而是在復(fù)合法律關(guān)系中以垂直關(guān)系為背景式設(shè)置的環(huán)境公共議題的平等協(xié)商解決方式。①黃錫生.生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析［J].政法論叢，2017（1）：14-21.

2.從初始的調(diào)查階段來看

最高法發(fā)布的“紹興市環(huán)境保護(hù)局、浙江某建材有限公司、諸暨市次塢鎮(zhèn)人民政府生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議”（以下簡(jiǎn)稱“某環(huán)境損害案”）一案中體現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)。在該案中，某公司為盡多排放污染物，通過各種手段干擾監(jiān)測(cè)②韓緒光（責(zé)任編輯）.人民法院保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革典型案例［EB/OL］.最高人民法院網(wǎng).http：//courtapp.chinacourt.org/zixun-xiangqing-162312.html，2020-8-10.。我們都知道空氣有較強(qiáng)的流動(dòng)性，提高了對(duì)空氣質(zhì)量檢測(cè)難度；并且它的自凈能力強(qiáng)，也不用實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)修復(fù)，對(duì)空氣污染的索賠不易。況且企業(yè)天然逐利，面對(duì)環(huán)境損害的事實(shí)，很可能通過種種手段干擾“檢測(cè)”，或者抵賴式“靠天修復(fù)”不想賠償，一般的社會(huì)組織在對(duì)抗這種“無賴式”企業(yè)過程中顯得有些力不從心，此時(shí)行政機(jī)關(guān)的參與調(diào)查就不能簡(jiǎn)單等同于普通的民事主體收集證據(jù)的行為，而應(yīng)當(dāng)界定為在法律授權(quán)下的行政行為。

3.從賠償義務(wù)人的反應(yīng)來看

《試點(diǎn)方案》《改革方案》《若干規(guī)定》以及各省市方案都規(guī)定磋商制度原則是自愿性，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》也將“磋商”解釋為“互相商議；交換意見”，表面上看起來似乎是民事行為。但從生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的整個(gè)環(huán)節(jié)來看，都能體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)性。

在“息烽”磋商案件中，將修復(fù)定為磋商階段的前提是一種創(chuàng)新。但是對(duì)“某環(huán)境損害案”的案情分析可以看出，表面看上峰公司沒有必要積極參與修復(fù)從而獲得磋商時(shí)責(zé)任減免。但某公司未選擇更為復(fù)雜的訴訟程序來拖延責(zé)任，而是在省律師協(xié)會(huì)主持下，積極與賠償權(quán)利人展開磋商并達(dá)成磋商協(xié)議。分析背后的原因，顯然對(duì)磋商的定性不能僅僅從手段上界定，更應(yīng)該考慮它的實(shí)際內(nèi)涵。生態(tài)環(huán)境損害具有公共性的色彩，磋商是為了修復(fù)生態(tài)，是將生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品加以保護(hù)的。磋商手段蘊(yùn)含的并不是民事行為的內(nèi)涵，某公司潛意識(shí)也并未將賠償權(quán)利人——“紹興市環(huán)保局”看作自己的平等主體。因此生態(tài)損害賠償磋商是賠償義務(wù)人與行政機(jī)關(guān)的平等協(xié)商，但這種平等并非傳統(tǒng)民事理論中的平等，而是蘊(yùn)含了國(guó)家公權(quán)力。

（二）磋商過程中

分析最高法發(fā)布的“息烽”磋商案和“浙江某環(huán)境損害案”可得，兩案都對(duì)磋商協(xié)議申請(qǐng)了司法確認(rèn)。雖然磋商程序的組織活動(dòng)以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，社會(huì)組織參與其中，但是在“狹義”的磋商階段，采取的是平等協(xié)商方式，是一種新型的行政法律關(guān)系的體現(xiàn)，排除了行政強(qiáng)制性。在此階段，各方均可圍繞生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償議題提出自身主張及事實(shí)依據(jù)，并可于合意達(dá)成前的任何階段退出協(xié)商程序；在協(xié)商程序中，行政機(jī)關(guān)無權(quán)單方確定賠償方案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，而是必須與各參與方通力合作，展開平等的交流與互動(dòng)，形成各方均可接受的共識(shí)性方案?！跋⒎椤卑鸽m然不是由民事調(diào)解活動(dòng)中的人民調(diào)解委員會(huì)組織開展，但是首創(chuàng)引入了獨(dú)立第三方幫助主持磋商的制度，淡化了行政色彩、充分體現(xiàn)協(xié)商性質(zhì)。③武建華.從五個(gè)方面完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制［N］.人民法院報(bào)，2018-9-12.

這也就意味著雖然政府是公權(quán)力的代表，但是在具體的磋商階段，并不能以命令者或者管理者的姿態(tài)要求賠償義務(wù)人“聽話”，行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況，綜合賠償義務(wù)人的主觀過錯(cuò)程度、支付能力和生態(tài)修復(fù)難度等因素，就損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償承擔(dān)方式及履行期限④董正愛，胡澤弘.協(xié)商行政視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的規(guī)范表達(dá)［J］.中國(guó)人口·?資源與環(huán)境，2019（6）：148-155.等存在自由裁量權(quán)空間的地方與賠償義務(wù)人進(jìn)行平等協(xié)商，最終達(dá)成合意，此種磋商過程體現(xiàn)的是協(xié)商行政的現(xiàn)代行政方式。

（三）磋商終結(jié)階段

通過磋商會(huì)形成兩種結(jié)果，一種是成功磋商，雙方達(dá)成賠償磋商協(xié)議；另一種是磋商不成，賠償權(quán)利人基于職責(zé)提起賠償訴訟。第二種情況在此不做討論，第一種情況下，磋商協(xié)議是通過互相“妥協(xié)”直至達(dá)成合意的，協(xié)議內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)職權(quán)內(nèi)的行政事務(wù)，協(xié)議本身實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的行政目的，符合行政協(xié)議的核心判斷標(biāo)準(zhǔn)：行政性、合意性、法定性⑤章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論［M］.北京：法律出版社，2014.，因此可以界定為行政協(xié)議。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，認(rèn)定磋商制度的性質(zhì)首先應(yīng)當(dāng)把握住磋商制度設(shè)置的根本目的，我們知道法律與實(shí)踐密不可分、相互促進(jìn)、修補(bǔ)、完善。通過結(jié)合實(shí)務(wù)案例分析，明確賠償磋商協(xié)議為行政協(xié)議，明確磋商是一種更加高效有兼具溫和屬性的協(xié)商行政。這種性質(zhì)界定更具有理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義，也符合現(xiàn)代法制社會(huì)構(gòu)建中“限制公權(quán)、保障私權(quán)”的根本思路，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度也將在實(shí)踐探索中的不斷發(fā)展完善。