公眾環(huán)境權(quán)益在城市建設(shè)過程中受到的侵害和法律保障

丁德恒

（滁州市行政學(xué)院，安徽 滁州 239000）

環(huán)境權(quán)益作為公眾獲取居住舒適度的重要依據(jù)，在城市建設(shè)和發(fā)展中，面對只考慮經(jīng)濟利益而忽視環(huán)境保護的問題，只有在法律層面給予公眾環(huán)境權(quán)益上的保護，才能減少因為城市建設(shè)而帶來直接和間接性的權(quán)益損害。不但為大眾行使自身的合法權(quán)益提供保障，還能夠監(jiān)督城市規(guī)劃和建設(shè)，使城市的規(guī)劃建設(shè)更加合理，形成城市內(nèi)部良好的循環(huán)，為大眾各項權(quán)益提供基礎(chǔ)的保護。

一、公眾環(huán)境權(quán)益在城市建設(shè)中受到的侵害

（一）城市建設(shè)帶來的環(huán)境污染承擔(dān)問題增多

城市的建設(shè)與發(fā)展離不開自然資源，大多數(shù)城市規(guī)劃建設(shè)以地理條件和政策為參考，缺少對環(huán)境資源保護，造成在城市建設(shè)和發(fā)展中，自然生態(tài)資源和環(huán)境承受著較大的壓力。具體而言，在空氣資源上，城市建筑物的增多會增加一定范圍內(nèi)的人口密度，人類出行和活動帶來的空氣污染，會給生態(tài)系統(tǒng)造成一定傷害，也會對人的身心健康帶來影響。[1]在水資源上，城市大范圍擴展造成水資源的使用率增高，而短時間的大量降雨更是給城市集群內(nèi)的排水帶來一定的壓力。城市依照地質(zhì)結(jié)構(gòu)進行建造，城市建筑走向有著明顯的特征，部分地勢不高的建筑會造成水資源的聚集，而出現(xiàn)城市內(nèi)澇，不但會對建筑安全帶來威脅，還會造成城市居住者人身和財產(chǎn)的損害。面對城市建設(shè)對不同自然資源的破壞，我國在環(huán)境保護和治理上投入大量的資金，據(jù)統(tǒng)計2018年全國污染治理總額超過9000億元，占據(jù)總GDP的1．5%左右。這些環(huán)境污染所造成問題，會對公眾環(huán)境權(quán)益的侵害，成為權(quán)益保護中容易忽視的問題。

（二）城市建設(shè)帶來公眾環(huán)境權(quán)益上的糾紛

城市的建設(shè)和發(fā)展為人們生活帶來較大的便利，改善了人們物質(zhì)的條件，但同時也對公眾環(huán)境權(quán)益帶來一定的威脅，產(chǎn)生不同權(quán)益上的糾紛。從不同角度展開分析，這種糾紛主要存在于城市鄰里間、社區(qū)間、城市中。首先，城市大規(guī)模的擴建，增加了建筑的密集度，城市居住者生存空間相鄰，在建筑采光和通風(fēng)方面，這種城市建設(shè)方式會帶來一定的風(fēng)險。同時，不同居住者的生存習(xí)慣有著較大的差異，不同生存方法和相處形式間的沖突，可能會造成公眾寧靜權(quán)受到損害。[2]其次，在城市社區(qū)中，不同功能建筑的建設(shè)，會對公眾景觀權(quán)和寧靜權(quán)造成損害。比如在住宅旁建設(shè)鐵路和高架橋、城市綠化建設(shè)不合理、社區(qū)功能布局不合理等。2016年某小區(qū)的維權(quán)糾紛，就是針對在社區(qū)中設(shè)立垃圾中轉(zhuǎn)站展開的，垃圾的堆積會造成環(huán)境和空氣上的污染，不但對社區(qū)服務(wù)質(zhì)量造成影響，還會使建筑失去原本的價值，對公眾合法權(quán)益造成破壞。最后，在城市發(fā)展定位上，部分以工業(yè)為主導(dǎo)的城市，為獲得更大的發(fā)展空間，在規(guī)劃時會較少考量環(huán)境權(quán)益，容易產(chǎn)生大眾權(quán)益上的糾紛。而對于產(chǎn)業(yè)的布局和規(guī)劃，各類生活和建筑資源的分配，勢必會造成小部分人群的公眾環(huán)境權(quán)益受到破壞。同時，產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的大量垃圾，會加重城市污染的負擔(dān)，為公眾各類環(huán)境權(quán)益帶來危險。

二、城市建設(shè)過程中完善公眾環(huán)境權(quán)益法律保障的對策

（一）構(gòu)建城市建設(shè)公眾參與機制，強化公眾環(huán)境權(quán)益法律保障

第一，應(yīng)積極利用新媒體與傳統(tǒng)媒體平臺，大力宣傳推廣生態(tài)文化與公眾環(huán)境權(quán)益法律，提高社會公眾的生態(tài)意識，以多形式和多層次開展生態(tài)知識普及教育，倡導(dǎo)綠色文明生活習(xí)慣、消費觀和環(huán)境價值觀，將公眾環(huán)境權(quán)益法律滲透到社會公眾，并轉(zhuǎn)化為社會公眾自覺行動。同時，還可通過加強對《中華人民共和國環(huán)境保護法》《公共環(huán)境影響評價法》等公共環(huán)境權(quán)益法律保障體系的宣傳教育，強化公眾參與環(huán)境權(quán)益的法律意識，引導(dǎo)其主動參與。第二，還可通過構(gòu)建公開透明的城市信息共享平臺，賦予社會公眾信息知情權(quán)、獲取權(quán)，使社會公眾及時了解城市建設(shè)過程中的公共環(huán)境權(quán)益、法律相關(guān)信息，了解城市建設(shè)進展情況，利用信息手段推動公眾參與機制作用發(fā)揮。此外，還可通過多渠道建立健全公眾環(huán)境權(quán)益法律保障機制，完善城市規(guī)劃公眾參與聽證制度，對切實關(guān)系社會公眾環(huán)境權(quán)益法律保障的規(guī)劃或政策措施，以論證會、聽證會等形式，召集社會公眾參與論證，提高城市建設(shè)過程中的公眾環(huán)境權(quán)益法律保障建設(shè)民主性。

（二）建立城市規(guī)劃控制指標，保障公眾環(huán)境合法權(quán)益

我國城市規(guī)劃控制指標，通常包括有建筑密度、容積率、建筑高度、綠地率以及日照和消防距離等，由于在建設(shè)此類城市規(guī)劃控制指標過程中，缺少對公眾環(huán)境權(quán)益法律的融入，而導(dǎo)致控制指標無法保障公眾環(huán)境權(quán)益。因此，就需要相關(guān)部門在建立城市規(guī)劃控制指標過程中，依照公眾權(quán)益需求，納入公眾環(huán)境權(quán)益法律，來保障公眾環(huán)境合法權(quán)益。首先，完善綠地及日照指標，需要充分考慮建筑室內(nèi)日照面積，從多維度考慮日照時間和日照面積。并加強對城市建設(shè)過程中綠化的指標規(guī)劃，轉(zhuǎn)變以往為獲得更高經(jīng)濟效益，而將原本綠地改為停車位的建設(shè)手段，歸還社會公眾原本應(yīng)享有的綠地率，確保綠化范圍與容積率相結(jié)合，更好地保障綠地功能及公眾居住舒適性。[3]其次，還需要采用節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧經(jīng)濟等城市規(guī)劃控制指標，合理規(guī)劃城市建設(shè)中的車位配比指標，保證停車位與一定范圍內(nèi)車輛保有數(shù)據(jù)相匹配，并對未來車輛增減作出相應(yīng)預(yù)測，以此為參考得出停車位配件數(shù)據(jù)，來促使社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。此外，還可通過加強城市建設(shè)過程當(dāng)中的區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃，采取公眾意見及公眾環(huán)境權(quán)益法律，實行環(huán)境信息共享、生態(tài)共建等城市建設(shè)模式，加強與相鄰城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)合作，共同完成對產(chǎn)業(yè)、公眾環(huán)境權(quán)益法律建設(shè)等合理規(guī)劃，從而達到更好的城市規(guī)劃與建設(shè)目標。

（三）完善城市規(guī)劃行為法律責(zé)任，加強城市規(guī)劃區(qū)域協(xié)調(diào)

在城市建設(shè)過程中，相關(guān)部門出臺的法律責(zé)任多為內(nèi)部檢查、行政處分責(zé)任，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門掌握大部分權(quán)力，而承擔(dān)的責(zé)任卻相對較小，進而在很大程度上提高城市建設(shè)行為的任意性，削弱城市建設(shè)法律約束。因此，為有效解決這一問題，應(yīng)遵循利益衡量及統(tǒng)籌兼顧的原則，依據(jù)公開、公正、公平的城市建設(shè)標準，將以往以城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門單方認定利益衡量標準，轉(zhuǎn)變?yōu)橛伤痉ㄗ罱K認定利益衡量標準。明確提出司法部門應(yīng)對城市建設(shè)部門編制城市規(guī)劃行為中，含有侵犯公眾環(huán)境權(quán)益的行為及措施承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，最大化削弱城市建設(shè)對公眾環(huán)境權(quán)益的侵犯。[4]

總而言之，環(huán)境權(quán)益作為個體的基本權(quán)益，大眾作為這項權(quán)益的主體，需要在法律層面給予大眾充分的保護和權(quán)益的支持，才能在城市建設(shè)和發(fā)展的過程中，減少因為權(quán)力的實施而造成環(huán)境和自然資源的破壞，為大眾的合法權(quán)益帶來充足的保障。然而，在以往建設(shè)中，由于我國長期致力于經(jīng)濟發(fā)展，城市的建設(shè)忽視對自然資源和環(huán)境的保護，容易造成對公眾環(huán)境權(quán)益的破壞。為維護廣大人民群眾根本利益，構(gòu)建和諧環(huán)境和法治的社會，黨和國家提出公眾環(huán)境權(quán)益保護的法律規(guī)制，表明對大眾權(quán)益的重視。并依據(jù)城市發(fā)展的需要，來作出一定的協(xié)調(diào)，保障權(quán)益不受到侵害的同時，滿足國家建設(shè)和發(fā)展的需要。