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    積極探索政府職能定位,發(fā)揮養(yǎng)老資源效用最大化—以揚州市為例

    2021-11-24 21:38:26龔燕
    就業(yè)與保障 2021年20期
    關(guān)鍵詞:養(yǎng)老老年人農(nóng)村

    文/龔燕

    截至2019年末,揚州戶籍人口數(shù)達457.14萬人,其中60周歲以上老年人為118.84萬人,占總?cè)丝诘?6%,65周歲以上老年人為85.93萬人,占總?cè)丝诘?8.8%。預(yù)計到2025年,筆者所在城市老年人口的比重將達到30%。在揚州市委市政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)和全市人民的共同努力下,筆者所在城市“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ),社區(qū)養(yǎng)老為依托,機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的養(yǎng)老服務(wù)體系已初步建成[1]。近幾年,揚州市養(yǎng)老服務(wù)取得了較大的成績,但還存在一些短板問題,尤其是城市與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平還存在較大差距。隨著城市化進程的加快,農(nóng)村青壯年勞動力逐漸向城市轉(zhuǎn)移,“留守”老人、“失地”老人越來越多,家庭養(yǎng)老模式已日漸式微。但由于我國長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),導(dǎo)致農(nóng)村社會保障水平遠低于城鎮(zhèn),農(nóng)村養(yǎng)老社會化水平偏低。一方面農(nóng)村老人沒有固定的經(jīng)濟來源,另一方面農(nóng)村也沒有提供充足的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。當城市老人可以領(lǐng)取退休金開始晚年生活時,農(nóng)村老人正面臨著養(yǎng)老、就醫(yī)問題。

    共享是中國特色社會主義的本質(zhì)要求,也是新發(fā)展理念的落腳點。我國收入分配已經(jīng)歷了從效率優(yōu)先,兼顧公平到效率與公平并重的進程,不僅著眼于做大“蛋糕”,也要更好地分配“蛋糕”。近十幾年,由于快速城市化、工業(yè)化的需要,政府大規(guī)模地征收農(nóng)村土地,許多農(nóng)民失去了賴以生存的土地,無論是從道義上還是從社會保障可持續(xù)發(fā)展上,統(tǒng)籌城市和農(nóng)村養(yǎng)老資源,促進基本養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展刻不容緩。筆者根據(jù)揚州市的具體情況,在統(tǒng)籌城市和農(nóng)村養(yǎng)老資源、促進基本養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展方面提出以下四點建議。

    一、建立高齡老人尊老金發(fā)放制度

    根據(jù)《江蘇省老年人權(quán)益保障條例》第二十七條規(guī)定,“縣級以上地方人民政府應(yīng)當向八十周歲以上的老年人發(fā)放尊老金”,對于已經(jīng)有退休金的城市老人來說此舉實屬錦上添花,對于只有新農(nóng)保的農(nóng)村老人來說此舉算不上雪中送炭,每個月80元的額度并不能從根本上解決經(jīng)濟來源問題。當大部分農(nóng)村地區(qū)老年人養(yǎng)老還未得到保障的情況下,再對原本養(yǎng)老金享有者再發(fā)放尊老金,這是對公共資源的不適當分配。筆者認為應(yīng)廢除尊老金制度,將這部分資金充實到國家基本養(yǎng)老基金庫中,對于養(yǎng)老金低于國家最低標準的實行差額補足。例如,參加新農(nóng)保的農(nóng)村老人每月的養(yǎng)老金根本不足以支撐基本的生存,有了差額補助,即使不工作也可以不依靠子女來維持最基本的生存。

    二、公共機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展分析

    目前筆者所在城市完成建設(shè)的養(yǎng)老機構(gòu)總共為98所。其中,在各類養(yǎng)老機構(gòu)中“五?!惫B(yǎng)服務(wù)機構(gòu)達到72所,公辦的老年公寓達到8所,民辦類型的養(yǎng)老機構(gòu)有18所。通過筆者觀察,城市的養(yǎng)老機構(gòu)特別是政府投資興建的公辦養(yǎng)老機構(gòu)的硬件設(shè)施都較先進、甚至是奢華,有點類似“高級會所”和“高級療養(yǎng)院”,但優(yōu)越環(huán)境的代價必然是高昂的支付價格,這使得沒有固定退休金的老人望而卻步。由政府和集體興辦的農(nóng)村敬老院憑借著政府和社會的雙重支持,條件普遍不錯,老人在敬老院生活安逸舒適。但入住敬老院的條件非常嚴苛,必須是沒有子女的老人,所以如今農(nóng)村竟出現(xiàn)了“有子女不如無子女”的荒唐現(xiàn)象。一方面,由于老人不是“五?!睉簦瑳]有入住敬老院的資格;另一方面,家庭養(yǎng)老功能弱化,子女常年在外工打工,根本無法照料老人,如果老人生活無法自理,就只有兩種出路,要么主動終結(jié)自己的生命,要么在農(nóng)村的民營養(yǎng)老院里養(yǎng)老到終。民營養(yǎng)老院政府補貼少,又帶有營利性,所以只能通過降低服務(wù)質(zhì)量來求生存,現(xiàn)提供的服務(wù)還僅限于吃飽、穿暖的范疇。據(jù)實地調(diào)查,城市公立養(yǎng)老院和農(nóng)村民營養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量有著很大差距。這些都反映了政府職能定位模糊、在促進民營養(yǎng)老院發(fā)展上缺位、在興辦公辦養(yǎng)老院上越位的現(xiàn)象。筆者建議政府資源應(yīng)集中服務(wù)于失能半失能的普通老人,城市的公立養(yǎng)老院不必奢華,只求舒適,將節(jié)省下來的資源用于補貼農(nóng)村的民營養(yǎng)老院。養(yǎng)老本就是民生問題,應(yīng)?;?、廣覆蓋、多元化。對農(nóng)村民營養(yǎng)老院的支持并不僅限于資金的補貼,更需要的是政策的支持。政府對民營養(yǎng)老院應(yīng)履行好監(jiān)管者、服務(wù)者、支持者的角色,政府職能的錯誤定位只會不斷拉大城市與農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)的差距。

    三、深化居家養(yǎng)老服務(wù)

    筆者所在城市在居家養(yǎng)老服務(wù)上成果顯著,共新建社區(qū)(村)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)1363個,實現(xiàn)了城鎮(zhèn)社區(qū)全覆蓋,農(nóng)村覆蓋率達90%以上,其中有215個社區(qū)(村)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)達到省級示范性標準;另外還建成128個城鄉(xiāng)社區(qū)老年人助餐點、92個城市社區(qū)日間照料中心、61個農(nóng)村老年關(guān)愛之家,較好地滿足了中低收入老年人就近、就便養(yǎng)老服務(wù)需求。但人們對居家養(yǎng)老服務(wù)的概念不清以及一廂情愿地夸大居家養(yǎng)老服務(wù)的功能,導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)形式大于內(nèi)涵。通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)的居家養(yǎng)老服務(wù)站只是擺設(shè),利用效率不高。老年人助餐點的鍋碗瓢盆凌亂地擺放,上面都落著灰,這說明根本就沒有老人在助餐點吃飯。居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)一般設(shè)1名負責人,由社區(qū)負責人擔任,但居委會書記身兼數(shù)職,根本沒有精力管理居家養(yǎng)老事務(wù),墻上掛的規(guī)章制度也形同虛設(shè)。沒有人員過問,絕大多數(shù)居家養(yǎng)老服務(wù)站演變成了免費的棋牌室。這些問題都是因為政府購買服務(wù)的目標定位不清造成的。事實上,居家養(yǎng)老服務(wù)的要義是老人在家中居住,政府通過購買服務(wù)的形式向高齡、失能失智困難老人提供一些老人迫切的服務(wù),如送餐、沐浴、打掃清潔等。而現(xiàn)在居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵擴大到為每一位老人服務(wù),包括低齡健康老人。讓每位老人享受服務(wù)是好事,也是我們努力的方向,但現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展的程度并沒有達到能夠負擔此項服務(wù)的程度,所以只能通過使服務(wù)變形來達到表面上的光鮮。所以,在評估居家養(yǎng)老服務(wù)站的工作時,用接待多少人次來計算,這其實異化了居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵。由于定位對象不夠明確,居家養(yǎng)老服務(wù)只是看上去熱鬧的表面功夫,真正需要服務(wù)的老人能獲得多少優(yōu)惠我們不得而知。農(nóng)村由于空巢、留守老人的比例逐年上升、家庭贍養(yǎng)功能退化,很需要居家養(yǎng)老服務(wù),農(nóng)村也很適合居家養(yǎng)老模式。但農(nóng)村實行居家養(yǎng)老模式也有很多的障礙,最大的障礙就是農(nóng)民居住分散、集中化程度不高,設(shè)立一個居家養(yǎng)老服務(wù)中心服務(wù)覆蓋面不大,服務(wù)半徑小,導(dǎo)致服務(wù)效率低。在這種情況下應(yīng)因地制宜,以敬老院為核心,向周邊村莊擴散,為失能半失能的高齡老人提供送餐、家務(wù)、沐浴等上門服務(wù)。如果村莊離敬老院太遠,可利用村集體的閑置土地,比如廢棄的小學、村支部等建立農(nóng)村社區(qū)老年集中居住點。村黨支部在召開支委會、村民代表大會、黨員大會時,探討將農(nóng)村閑置土地進行統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè),有養(yǎng)老性質(zhì)的建設(shè)項目,一半由村集體出資,另一半由想入住的老人以管理押金方式支付,建成的養(yǎng)老社區(qū)產(chǎn)權(quán)歸集體所有,如果出現(xiàn)老人不想入住或入住期間去世,村里應(yīng)及時退還押金,這樣農(nóng)村老人就能以“離家不離村,村中享天倫”的方式安度晚年[2]。

    四、提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平

    經(jīng)調(diào)研,城市老年人享受的養(yǎng)老服務(wù)的延伸范圍遠遠超過了農(nóng)村老年人。例如,南京市政府已經(jīng)和相關(guān)社會組織合作,為老年人提供免費修腳服務(wù),非常細致周到。如今,有的城市老年人不僅享受了物質(zhì)方面的服務(wù),還參與了一系列老年人精神關(guān)愛活動。如銀發(fā)影院、讀書會、書畫社、長者生日會、民俗節(jié)日會、心靈茶吧、心理咨詢、歌唱隊、義診、計算機培訓等活動。有的先進社區(qū)甚至已經(jīng)在打造老年人參與社區(qū)活動的平臺,宣傳健康生活方式,培養(yǎng)老年人積極樂觀的生活態(tài)度。相較于城市已經(jīng)提檔升級的養(yǎng)老需求,農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)還只是集中在保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬等低層次的需求上。這種差距有其歷史性原因,在新時代條件下,農(nóng)村應(yīng)學習城市可復(fù)制的先進經(jīng)驗,充分利用農(nóng)村的先天優(yōu)勢,盡快補齊短板,縮小差距。例如,鎮(zhèn)政府、村委會可以在重陽節(jié)期間聯(lián)合社會力量為農(nóng)村的高齡、失能、半失能老人提供免費的修腳、理發(fā)服務(wù),活動不僅簡單易行,還能最大化地形成愛老、敬老效應(yīng)。如城市養(yǎng)老提倡醫(yī)養(yǎng)融合,農(nóng)村雖然沒有充足的醫(yī)療資源,但可以利用村(社區(qū))醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院上門為老人免費體檢、傳授健康養(yǎng)老理念等。養(yǎng)老服務(wù)均衡化是一個漫長的過程,但不能因為漫長而放棄努力,而是要永葆讓每一位老人都能享受優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)的初心,繼續(xù)前進。

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