糧食規(guī)模經(jīng)營支持政策資金的分配機制
——基于社會資本與土地產(chǎn)出率的視角

徐志剛,趙小松,張宗利

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院,南京 210095)

一、問題的提出

近年來,隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程推進,我國糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營的條件逐漸成熟,農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展迅速,已成為糧食生產(chǎn)的重要力量[1]。2004年以來的糧食支持政策雖然對保障糧食生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用,但是我國農(nóng)業(yè)補貼水平低、結(jié)構(gòu)不合理、精準(zhǔn)度不高、代價大等問題突出[2]。為此,國家對糧食和農(nóng)業(yè)支持政策進行了調(diào)整,轉(zhuǎn)向支持糧食適度規(guī)?；?jīng)營。2015年,國家決定調(diào)整完善良種補貼、糧食直補和農(nóng)資綜合補貼等三項補貼政策(以下簡稱“三項補貼”),一是由各地從中央財政安排下達的農(nóng)資綜合補貼中調(diào)整20%的資金,加上種糧大戶補貼試點資金和農(nóng)業(yè)三項補貼增量資金,統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營;二是選擇部分地區(qū)開展農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革試點,將農(nóng)業(yè)“三項補貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”,政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營[3]。2016年,在總結(jié)試點經(jīng)驗、進一步完善政策措施的基礎(chǔ)上,農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革在全國范圍推開。相較于以往普惠制的“三項補貼”,改革后的補貼政策對規(guī)模經(jīng)營戶具有更強的示范效應(yīng),更能影響規(guī)模戶的種植模式。

規(guī)模經(jīng)營支持政策有助于降低規(guī)模經(jīng)營戶的生產(chǎn)成本和經(jīng)營風(fēng)險,達到促進我國糧食生產(chǎn)從小農(nóng)經(jīng)營向規(guī)模化經(jīng)營轉(zhuǎn)變的目的。相對于小農(nóng)經(jīng)營,規(guī)模經(jīng)營需要的前期投入和面臨的風(fēng)險都更大,因此對支持政策的需求也更大。在規(guī)模經(jīng)營投入方面,農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營直接表現(xiàn)為以土地面積調(diào)整為中心的規(guī)模變動[4],并且往往需要以農(nóng)地的連片流轉(zhuǎn)為前提[5],這就決定了規(guī)模經(jīng)營需要較多的租金投入;其次,隨著經(jīng)營規(guī)模的增大,除了需要增加農(nóng)資和勞動力投入外,規(guī)模戶還會選擇購買或租用大型農(nóng)機具,這進一步增加了其生產(chǎn)性資金的投入;最后,用于支持規(guī)模經(jīng)營的規(guī)范管理與倉儲建設(shè)所需要的經(jīng)營成本必然大于小農(nóng)經(jīng)營。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體所面臨的風(fēng)險也隨之?dāng)U大,涌現(xiàn)出的風(fēng)險也越來越復(fù)雜[6],主要包括由自然災(zāi)害或氣候變化所帶來的自然風(fēng)險,由農(nóng)產(chǎn)品價格波動、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種植決策失誤所引發(fā)的市場風(fēng)險[7],以及因為政府政策變化而給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益帶來不確定性的政策風(fēng)險[8]等。

如果現(xiàn)實中政策資金分配不當(dāng),不僅會削弱政策支持效果,而且會造成嚴(yán)重的不公平競爭。例如,部分經(jīng)營主體對政府補貼過于依賴,減弱其提高土地產(chǎn)出率的積極性。甚至一些投機者為了享受國家補貼、優(yōu)惠政策而進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,嚴(yán)重影響政策資金的優(yōu)化配置。此外,某些地方政府在落實政策時傾向?qū)①Y金補貼給大規(guī)模的經(jīng)營主體以彰顯政績,造成不公平現(xiàn)象[6]。另外,將支持土地產(chǎn)出率作為政策目標(biāo)來看,政策資金支持對象不同,其作用的效果也不相同。如果資金支持主要瞄準(zhǔn)土地產(chǎn)出率高的經(jīng)營主體,會促使他們盲目擴大經(jīng)營規(guī)模,從而造成生產(chǎn)偏離最優(yōu)狀態(tài),最終導(dǎo)致效率降低,失去優(yōu)勢;此外還會擠壓低產(chǎn)出率經(jīng)營主體的生存空間。相反,如果主要瞄準(zhǔn)土地產(chǎn)出率低的經(jīng)營主體,可能幫助他們增加投入,但如果資金支持是連續(xù)的,則更可能促使他們維持低效率?？梢?規(guī)模經(jīng)營支持政策資金瞄準(zhǔn)對象和分配機制不同對政策效果的影響存在差異。

政策資金的分配機制影響了支持對象的確定及其土地產(chǎn)出率。然而,任何政策的落實與執(zhí)行過程,都嵌入在一定社會環(huán)境、社會規(guī)范中,社會傳統(tǒng)規(guī)范必然會對制度落實和效果造成影響[9]?；鶎诱谥袊M織制度中有著極為重要的戰(zhàn)略位置[10],基層執(zhí)行者的辦事原則會直接影響政策的實施效果。中國農(nóng)村是一個“熟人社會”[11],每一個人都構(gòu)成了熟人圈的一個節(jié)點,相互之間盤根錯節(jié)[12]。以村鎮(zhèn)基層干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家等為代表的政治性、商業(yè)性社會資本在農(nóng)村基層的社會傳統(tǒng)規(guī)范運行中起到十分關(guān)鍵的作用。社會資本在農(nóng)戶的資源獲取、配置和交易中發(fā)揮著十分重要的作用[13],也會對農(nóng)戶認知水平造成正向影響[14]。有社會資本的農(nóng)戶甚至能夠擁有壟斷村莊利益再分配的權(quán)力[15]。規(guī)模經(jīng)營支持政策的實施可能也會受到經(jīng)營主體社會資本的影響,規(guī)模經(jīng)營主體通過運轉(zhuǎn)社會資本俘獲政策資金。同時,由于補貼項目的申報和項目管理都需要基層政府經(jīng)手,這也使得擁有政治性社會資本的規(guī)模經(jīng)營主體獲得政策補貼資金的可能性更高。

我國糧食規(guī)模經(jīng)營支持政策的項目資金是如何分配的?其瞄準(zhǔn)和分配機制存在哪些問題?當(dāng)前少有實證研究從社會資本的不同性質(zhì)和強弱程度視角考察糧食規(guī)模經(jīng)營支持政策資金的分配機制。本文從社會資本和土地產(chǎn)出率角度審視了政策支持資金的分配機制。本研究不僅在學(xué)術(shù)上有助于加深對我國糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營支持政策資金分配機制與實施效果的認識，而且對于進一步完善政策資金的分配機制,提升政策資金的使用效率,優(yōu)化糧食規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展環(huán)境也有重要的政策涵義。

二、計量經(jīng)濟模型與數(shù)據(jù)

(一)模型設(shè)定

本文選用了Logit模型檢驗社會資本和土地產(chǎn)出率對規(guī)模經(jīng)營主體獲得支持政策資金概率的影響。模型具體形式如下：

θ·Zi+εi

(1)

式(1)中Pi表示規(guī)模經(jīng)營主體在2014年獲得規(guī)模經(jīng)營支持政策資金的概率。GSCi為虛擬變量，表示農(nóng)戶i是否擁有政治性社會資本，CSCi為虛擬變量，表示農(nóng)戶i是否擁有商業(yè)性社會資本，LPi為虛擬變量，表示農(nóng)戶i是否擁有較高的土地產(chǎn)出率。Zi代表一組控制變量向量，主要包括經(jīng)營耕地規(guī)模、非農(nóng)就業(yè)收入占家庭總收入的比例、戶主年齡、戶主受教育程度、規(guī)模經(jīng)營時間、支持政策了解程度、市縣虛擬變量等。α、β、γ、δ、θ為待估參數(shù)，εi為殘差項。

在考察社會資本和土地產(chǎn)出率對農(nóng)戶獲得支持政策資金總金額的影響時，由于被解釋變量是刪失數(shù)據(jù)，即部分規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶未獲得政策資金，故在本研究中選用Tobit模型進行估計。模型具體形式如下：

θ·Zi+μi

(2)

另外本文還采用以下形式的Tobit模型來檢驗社會資本的強弱對規(guī)模經(jīng)營主體獲取支持政策補貼總金額的影響。

(3)

(二)數(shù)據(jù)來源與變量描述

本文數(shù)據(jù)來自2015年對黑龍江、河南、四川、浙江4省16個縣市隨機抽樣的1 040家農(nóng)戶的實地調(diào)查,其中規(guī)模戶511戶,普通戶529戶?？紤]到我國不同地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境差異較大,為使樣本能較好反映全國糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營和支持政策資金分配的狀況,調(diào)查選擇了上述從北到南的4個省份作為樣本省份。在各省內(nèi)依據(jù)其經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)資源隨機選擇4縣8鄉(xiāng)中的32個行政村進行了實地調(diào)查。

本文將社會資本分為政治性社會資本和商業(yè)性社會資本兩類,其中,政治性社會資本用農(nóng)戶是否當(dāng)過村干部、是否有親戚朋友在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級以上政府部門任職來測度,滿足其中一項即認定其有政治性社會資本,賦值為1,反之為0。商業(yè)性社會資本用農(nóng)戶是否做生意或經(jīng)營過企業(yè)、是否有親戚朋友做生意或經(jīng)營企業(yè)等來測度,滿足其中一項即認定其有商業(yè)性社會資本,賦值為1,反之為0。土地產(chǎn)出率用農(nóng)戶的平均畝產(chǎn)是否在總樣本平均畝產(chǎn)的前20%表示,如果農(nóng)戶的平均畝產(chǎn)位于總樣本的前20%,賦值為1,反之為0。

由表1可知,獲得政策補貼的規(guī)模經(jīng)營主體占24%,其平均獲得的補貼金額為4 861元,最高金額為26萬元,這可能是由于規(guī)模及地區(qū)差異共同導(dǎo)致的。數(shù)據(jù)還表明,42%的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶擁有政治性社會資本,66%的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶擁有商業(yè)性社會資本。規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶平均經(jīng)營耕地規(guī)模為161畝,與政府提倡的重點扶持100畝左右的規(guī)模經(jīng)營主體較為吻合;農(nóng)戶平均年齡為50歲,表明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力老齡化現(xiàn)象明顯;農(nóng)戶平均教育程度為7年左右,符合現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)勞動力知識水平現(xiàn)狀;規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶經(jīng)營時間一般在5年左右,同時大多數(shù)農(nóng)戶對政策并不了解。

表1 主要變量基本統(tǒng)計量

三、實證分析結(jié)果

(一)描述性統(tǒng)計分析

表2對規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶社會資本與獲得補貼情況進行了描述性統(tǒng)計。

表2 不同社會資本的農(nóng)戶獲得補貼資金的差異

從表2可知，77.30%的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶擁有社會資本,其中26.08%獲得了政策補貼,比沒有社會資本但獲得補貼的規(guī)模戶高8.84%,平均補貼金額高3 315元。支持政策資金的分配在有無社會資本的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶間存在分配不均的現(xiàn)象。有政治性社會資本的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶獲得政策資金的比例最高,為29.63%,比沒有政治性社會資本的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶高9.63%,平均補貼金額高1 073元;其次是有商業(yè)性社會資本的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶,比例為26.79%,比沒有商業(yè)性社會資本的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶高7.93%,平均補貼金額同樣高出4 471元。有政治性社會資本或商業(yè)性社會資本的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶獲得的政策資金明顯均多于沒有該項社會資本的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶。

表3詳細地分析了規(guī)模經(jīng)驗農(nóng)戶政治性社會資本的構(gòu)成。結(jié)果發(fā)現(xiàn),社會資本類型主要以當(dāng)過村干部為主,其次是有親戚在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作,而在縣級以上政府工作的較少。大多數(shù)規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶都只有一項政治性社會資本,擁有較強政治性社會資本的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶很少。

表3 農(nóng)戶政治性社會資本基本情況

表4分析了不同政治性社會資本下規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶獲得政策資金的比例及金額。本文將擁有兩項以上政治性社會資本的定義為強政治性社會資本,一項為弱政治性社會資本。其中擁有強政治性社會資本的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶獲得財政補貼的比例為32.61%,比擁有弱政治性社會資本的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶高3.79%,平均補貼金額高7 860元。政治性社會資本強的規(guī)模戶獲得政策資金的比例更高,金額更加明顯。

表4 不同政治性社會資本農(nóng)戶獲得政策補貼的差異

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)數(shù)據(jù)整理

(二)計量分析結(jié)果

表5匯報了社會資本和土地產(chǎn)出率影響規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶政策資金獲取的回歸結(jié)果。Logit模型的估計結(jié)果顯示,政治性社會資本對規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶獲得政策資金有正向影響,參數(shù)統(tǒng)計檢驗達到了5%的顯著水平,表明支持政策資金的申報和確認工作主要由縣級及以下人民政府在負責(zé)實施和管理,因此,政治性社會資本對補貼資金的獲取有顯著影響。而土地產(chǎn)出率對政策資金的獲得影響不顯著,表明基層政府并不是以土地產(chǎn)出率作為支持政策資金發(fā)放的衡量標(biāo)準(zhǔn)。Tobit模型中政治性社會資本對規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶獲得政策資金的金額有正向作用,參數(shù)統(tǒng)計檢驗達到了5%的顯著水平,其系數(shù)明顯高于OLS回歸結(jié)果。而商業(yè)性社會資本和高土地產(chǎn)出率對獲得政策資金的金額影響不顯著。經(jīng)營耕地規(guī)模對農(nóng)戶政策資金的獲得具有顯著的正向作用,表明政策執(zhí)行者用耕地經(jīng)營規(guī)模確定政策扶持者,而且政策資金的發(fā)放一般以畝為單位。

以上結(jié)果表明,有政治性社會資本的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶更易獲得政策資金。與獲得政策資金且沒有政治性社會資本的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶相比,擁有政治性社會資本使農(nóng)戶獲得更多金額的政策資金。規(guī)模越大獲得政策資金的概率越大,同時獲得的政策補貼金額也越多。

表5 社會資本和土地產(chǎn)出率對農(nóng)戶獲得補貼資金金額的影響

表6報告了政治性社會資本的強弱對影響農(nóng)戶政策資金獲取總金額的實證結(jié)果。結(jié)果顯示,強政治性社會資本對規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶獲得高政策資金有顯著正向作用,參數(shù)統(tǒng)計檢驗達到了5%的顯著水平。表明政治性社會資本越強的規(guī)模經(jīng)營戶,獲得的規(guī)模經(jīng)營支持政策資金越多。另外,從模型總體的擬合優(yōu)度檢驗來看,5個回歸似然比卡方檢驗和F檢驗均在1%水平上顯著,表明模型的擬合程度很高。Tobit模型和OLS模型回歸結(jié)果中關(guān)鍵解釋變量的顯著性比較一致,表明模型估計結(jié)果比較穩(wěn)健。

以上結(jié)果說明,規(guī)模經(jīng)營支持政策資金的分配更傾向于分配給有政治性社會資本的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶,并且政治性社會資本越強,越有可能獲得較多的資金補助,而對有商業(yè)性社會資本和較高土地產(chǎn)出率的規(guī)模戶則沒有明顯的傾向性。作為政策資金申請和審批的基礎(chǔ),農(nóng)戶耕地經(jīng)營規(guī)模對政策性資金的獲取具有重要作用,經(jīng)營規(guī)模越大,獲取政策補貼的概率越大,獲取補貼金額也越多。這是因為土地產(chǎn)出率并未明確作為政策補貼獲得的標(biāo)準(zhǔn)之一,而相對于商業(yè)性社會資本,政治性社會資本對基層的政策執(zhí)行者的影響更加直接、有效,同時政治性社會資本越強這種影響自然也越大,所以在本文討論的影響政策資金獲取關(guān)鍵變量中,除耕地經(jīng)營規(guī)模外只有與基層政府關(guān)系最為緊密的政治性社會資本起到了關(guān)鍵作用。

表6 政治性社會資本強弱對獲得補貼資金的影響

同時從控制變量來看,農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營時間和受教育程度對補貼資金的獲得有顯著正向作用,經(jīng)營時間越長、受教育程度越高,就更易獲得政策資金,而且在相同條件下獲得的政策資金也越多。這可能是由于種植時間長和受教育程度高也意味著農(nóng)戶有更好的規(guī)模經(jīng)營和理解政策的能力,相應(yīng)的政府在選擇補貼目標(biāo)時同樣會傾向于能力更強的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶,這也就不難理解其在獲得政策資金方面所擁有的優(yōu)勢。

四、結(jié)論與討論

本文從糧食生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模戶的社會資本和土地產(chǎn)出率入手,研究了我國糧食規(guī)模經(jīng)營支持政策補貼資金的分配機制,并提供了相應(yīng)的實證依據(jù)。研究發(fā)現(xiàn),由于基層政府中的政策執(zhí)行者在申報和審批決定支持政策資金支持對象的過程中有重要影響,擁有政治性社會資本的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶可通過影響基層政策執(zhí)行者,使得政策資金在分配過程中更偏向于自己,并且,政治性社會資本越強其獲得的補貼金額越多。但是,本文并沒有發(fā)現(xiàn)商業(yè)性社會資本有這種作用。同時,研究也沒有發(fā)現(xiàn)規(guī)模戶的土地產(chǎn)出率對支持政策資金的獲取和分配有顯著影響。相反,規(guī)模戶的耕地經(jīng)營規(guī)模是其獲得政策資金支持的重要影響因素,經(jīng)營規(guī)模越大,越易獲得補貼資金,且獲得的補貼資金金額越多,有理由相信,規(guī)模戶的經(jīng)營規(guī)模是現(xiàn)實中申報和給予政策資金的重要指標(biāo)。本文研究表明,我國糧食規(guī)模經(jīng)營支持政策在實施過程中,資金分配并沒有將規(guī)模戶的糧食生產(chǎn)水平作為主要考察因素,而是主要看耕地經(jīng)營規(guī)模,并且還嚴(yán)重受到政治性社會資本的影響,這無疑會降低政策資金使用效率,造成市場不公平競爭。

本研究對優(yōu)化我國現(xiàn)行糧食規(guī)模經(jīng)營支持政策與資金分配機制具有重要的政策啟示。首先,從政策支持糧食生產(chǎn)的角度來看,需要注意的是,不論以較高土地產(chǎn)出率為標(biāo)準(zhǔn)來“獎優(yōu)”,還是以較低土地產(chǎn)出率為標(biāo)準(zhǔn)來“扶差”,都各有利弊?！蔼剝?yōu)”能夠鼓勵規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶生產(chǎn)擴張,但在市場競爭狀態(tài)下政府的干預(yù)無疑會造成規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶之間的不公平競爭,不利于其他規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的生存發(fā)展。而“扶差”雖然可能幫助資金缺乏的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶增加投入、促進生產(chǎn),但如果是長時間、多次的補助,也很可能會保護和激勵規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶保持落后的生產(chǎn)狀態(tài)。其次,簡單地支持耕地經(jīng)營規(guī)模大的規(guī)模戶雖然可以降低政策實施成本,樹立典型和示范,但更會造成不公平競爭,不應(yīng)該支持。最后,本研究揭示的社會資本對政策資金分配的重要作用,在中國這樣的人情社會極難杜絕,這也是政策資金分配機制優(yōu)化需要重點考慮的因素。

考慮到上述幾方面因素,本文建議糧食規(guī)模經(jīng)營支持政策資金的分配,或者采取普惠式的支持方式,或者就干脆放棄項目支持方式,擺脫社會資本和簡單“扶大”操作對政策資金分配的影響,而是將政策資金集中用于農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶風(fēng)險防范機制構(gòu)建上。因為,一方面,加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能有力地保障糧食生產(chǎn)和抵抗自然風(fēng)險的能力,同時有效地降低糧食生產(chǎn)成本,比如興修和維護農(nóng)田水利設(shè)施、土壤改良、統(tǒng)防統(tǒng)治等工程建設(shè);另一方面,隨著規(guī)模戶耕地經(jīng)營規(guī)模的擴大,會面臨更多自然風(fēng)險、市場風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、甚至政策風(fēng)險的沖擊,政府應(yīng)當(dāng)加強規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶風(fēng)險防范機制建設(shè)的支持力度,幫助降低和規(guī)避各種風(fēng)險和潛在損失,提高規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的經(jīng)營能力和信心,促進規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展。

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