貧困村識(shí)別的基層實(shí)踐邏輯解構(gòu)
——以湖北J縣為例

原 賀 賀

(華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，武漢 430079)

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)農(nóng)村扶貧大致經(jīng)歷了四個(gè)階段,當(dāng)前扶貧工作已精確到村和戶。第一階段,體制改革推動(dòng)扶貧階段(1978-1985年),土地制度改革解放了生產(chǎn)力,貧困戶從“涓滴效應(yīng)”中受益,該階段的扶貧工作開(kāi)始瞄準(zhǔn)特殊貧困地區(qū)(如“三西”地區(qū))。第二階段,大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧階段(1986-1993年),貧困地區(qū)成立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組,確定了開(kāi)發(fā)式扶貧方針,即以縣為扶貧開(kāi)發(fā)的基本單位。第三階段,扶貧攻堅(jiān)階段(1994-2000年),以1994年3月《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的公布實(shí)施為標(biāo)志,中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入了攻堅(jiān)階段。此時(shí),國(guó)家決定將扶貧資金全部用于國(guó)定貧困縣,并強(qiáng)調(diào)扶貧資金和項(xiàng)目要到達(dá)貧困村、貧困戶。第四階段,多元主體大扶貧格局階段(2001-),該時(shí)期,中國(guó)政府對(duì)扶貧工作的重點(diǎn)與瞄準(zhǔn)對(duì)象做了重大調(diào)整:針對(duì)貧困人口分散化的特點(diǎn),確定14.8萬(wàn)個(gè)貧困村作為扶持重點(diǎn),瞄準(zhǔn)對(duì)象開(kāi)始由貧困縣向貧困村轉(zhuǎn)移。2014年5月,國(guó)務(wù)院扶貧辦頒布了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》,明確指出，通過(guò)對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核,引導(dǎo)各類(lèi)扶貧資源優(yōu)化配置,實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶,逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制。精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧最為重要的一步,它包括貧困村瞄準(zhǔn)和貧困戶瞄準(zhǔn)兩部分,其中,貧困村的精準(zhǔn)識(shí)別是“六個(gè)精準(zhǔn)”之項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)的基礎(chǔ),然已有研究表明,比例高達(dá)48%應(yīng)該被確定為貧困村的村,卻未被瞄準(zhǔn)[1]。

當(dāng)前,學(xué)界有關(guān)貧困戶識(shí)別的研究豐富而有關(guān)貧困村識(shí)別的研究匱乏。貧困戶識(shí)別方法的構(gòu)建已從“收入單指數(shù)”發(fā)展為“多維貧困指數(shù)”。張昭等結(jié)合收入、健康、教育、生活狀況、衛(wèi)生狀況和食物支出5個(gè)非收入指標(biāo),構(gòu)建了“收入導(dǎo)向型”多維貧困指數(shù)[2];徹里和勒密采用完全模糊和相對(duì)方法識(shí)別貧困戶[3]。有關(guān)貧困戶識(shí)別偏差的研究也較為系統(tǒng)。許漢澤等認(rèn)為基層政府的選擇性平衡造成識(shí)別偏差[4],葛志軍等認(rèn)為農(nóng)戶參與度不足造成識(shí)別偏差[5],陳曉蘭等認(rèn)為技術(shù)的有限性、群眾的“平均主義”思想、貧困戶的脆弱性造成識(shí)別偏差[6],陸漢文等認(rèn)為信息不對(duì)稱(chēng)造成識(shí)別偏差[7],李棉管認(rèn)為技術(shù)難題、政治過(guò)程、文化結(jié)果造成識(shí)別偏差[8]。當(dāng)前有關(guān)貧困村的研究主要集中于貧困村的識(shí)別方法。李小云用參與式貧困指數(shù)識(shí)別貧困村進(jìn)而瞄準(zhǔn)貧困群體[9],郭輝構(gòu)建了貧困村多維測(cè)算模型具體算法[10],鄧維杰提出“指標(biāo)打分貧困村分類(lèi)法”和“二元檢索貧困村分類(lèi)法”[11]。有關(guān)貧困村識(shí)別的研究十分匱乏:汪三貴提出“政績(jī)”和“官員游說(shuō)”是貧困村瞄準(zhǔn)失敗的猜想[1],楊亮承認(rèn)為村莊治理生態(tài)、村干部能力、村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)貧困村的選擇[12]。

綜上,當(dāng)前有關(guān)貧困村識(shí)別的研究頗少,研究成果呈碎片化,系統(tǒng)性不足,且現(xiàn)有研究?jī)H停留于理論層面,缺乏實(shí)證支撐。有鑒于此,本研究以湖北J縣*按照學(xué)術(shù)慣例,文章出現(xiàn)的地名均作了化名處理。2014年的貧困村識(shí)別為原型,解構(gòu)引起貧困村識(shí)別偏差的基層實(shí)踐邏輯。

二、研究案例與資料來(lái)源

2014年4月11日,國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)《扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》),《方案》對(duì)貧困村的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定:行政村貧困發(fā)生率比全省貧困發(fā)生率高一倍以上,行政村2013年全村農(nóng)民人均純收入低于全省平均水平的60%,行政村無(wú)集體經(jīng)濟(jì)收入。其后印發(fā)的《湖北省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》沿襲了國(guó)務(wù)院扶貧辦的標(biāo)準(zhǔn)。2014年12月12日,J市完成貧困村的建檔立卡工作,J縣獲得151個(gè)貧困村指標(biāo),其中,歇鎮(zhèn)獲得10個(gè)指標(biāo)。歇鎮(zhèn)的10個(gè)貧困村指標(biāo)分別為:伍片的河村,歇片的歇村,余片的埠村、官村和吳村,李片的霞村、鳳村和古村,譚片的譚村和宗村。

表1數(shù)據(jù)顯示,在歇鎮(zhèn)的40個(gè)村莊中,歇村、官村、古村、霞村、譚村的人均純收入排名于前1/3,河村、埠村、吳村、鳳村、宗村均排名于后10名,此次貧困村識(shí)別的準(zhǔn)確率僅為50%,識(shí)別結(jié)果呈“精英俘獲”的特征。上述偏差是如何發(fā)生的?基層政府的貧困村識(shí)別實(shí)踐遵循怎樣的邏輯?實(shí)踐邏輯背后的原因又是什么?本文通過(guò)解構(gòu)縣扶貧辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的貧困村識(shí)別實(shí)踐來(lái)回答上述問(wèn)題。

表1 歇鎮(zhèn)部分村莊的人均純收入[13]184-185

本研究的經(jīng)驗(yàn)材料主要源自筆者2016年12月在湖北J縣為期20天的駐點(diǎn)調(diào)研,調(diào)研結(jié)合集體座談會(huì)和個(gè)體訪談的形式展開(kāi),主要訪談了J縣扶貧辦主任、歇鎮(zhèn)公務(wù)人員、歇鎮(zhèn)10個(gè)重點(diǎn)貧困村的村支書(shū)。以J縣的貧困村識(shí)別進(jìn)行個(gè)案研究,案例的“代表性”容易受到質(zhì)疑。Giampietro GoBo指出就案例研究而言,人們經(jīng)?；煜鋫€(gè)案本身的代表性與個(gè)案特征的代表性,相較而言個(gè)案特征的代表性才是重要的[14]。本文以一個(gè)案例縣作為基礎(chǔ),嘗試解構(gòu)造成我國(guó)貧困村識(shí)別偏差的基層實(shí)踐邏輯并探究邏輯背后的原因。

三、貧困村識(shí)別的基層實(shí)踐邏輯解構(gòu)

(一)效率優(yōu)先

1.縣扶貧辦的效率導(dǎo)向。為彰顯扶貧績(jī)效,縣政府優(yōu)先將貧困村指標(biāo)分配給基礎(chǔ)條件好、可立竿見(jiàn)影的鄉(xiāng)鎮(zhèn),基礎(chǔ)薄弱、回報(bào)率低、回報(bào)周期長(zhǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在此次指標(biāo)分配中毫無(wú)優(yōu)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì),此次貧困村指標(biāo)分解中,經(jīng)濟(jì)排名前半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得65個(gè)貧困村指標(biāo),占該鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊總數(shù)的11.3%;經(jīng)濟(jì)排名后半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得76個(gè)貧困村指標(biāo),占該鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村總數(shù)的13.5%[13,15]。雖然經(jīng)濟(jì)排名后半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困村指標(biāo)和獲得率的絕對(duì)值略高,但是考慮到經(jīng)濟(jì)條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困村數(shù)量相對(duì)較少,我們可以認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的指標(biāo)相對(duì)多,貧困村指標(biāo)分解形成“精英俘獲”之結(jié)果。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的效率導(dǎo)向。在貧困村指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中有優(yōu)勢(shì)的村莊有以下特點(diǎn)：

第一,區(qū)位好的村莊在貧困村指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中具有優(yōu)勢(shì)。歇村位于歇鎮(zhèn)的主干道上,距離鎮(zhèn)政府1.2公里,是歇鎮(zhèn)的東大門(mén),是縣城到歇鎮(zhèn)的必經(jīng)之村。因此,它不僅在此次省級(jí)貧困村名單之列,而且是歇鎮(zhèn)整村推進(jìn)的首選村莊。與歇村相反,新村距離鎮(zhèn)主干公路近兩公里,處于歇鎮(zhèn)與蕪湖管理區(qū)的交界,是歇鎮(zhèn)的邊界村莊。因地理位置的偏僻,即便新村的人均純收入在歇鎮(zhèn)排名第38[13]184-185,經(jīng)濟(jì)狀況堪憂,此次貧困村識(shí)別并未將其考慮進(jìn)去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定貧困村指標(biāo)時(shí)考慮區(qū)位因素的原因在于:打造主干道途經(jīng)的村莊,借助領(lǐng)導(dǎo)考察和媒體采訪,既實(shí)現(xiàn)了宣傳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目的,也不會(huì)給人刻意為之的印象。

第二,規(guī)模大的村莊在貧困村指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中具有優(yōu)勢(shì)。霞村2 828人,是歇鎮(zhèn)的第一大村,人均純收入13 576元,在歇鎮(zhèn)排名第13;白村人口538人,是歇鎮(zhèn)的第一小村,人均純收入11 847元,在歇鎮(zhèn)排名第26;春村人口787人,是歇鎮(zhèn)的第二小村,人均純收入11 739元,在歇鎮(zhèn)排名第29[13]184-185。盡管如此,霞村被納入貧困村,而白村和春村均被排除在外。農(nóng)業(yè)稅取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源主要靠上級(jí)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移。大村發(fā)展需要的資金口大,小村則小一些,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)先大村發(fā)展,先解決大難題。“借此次貧困村整村推進(jìn),趕快把類(lèi)似于霞村的大頭解決掉,白村和春村壓力小,后面實(shí)在不行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己想辦法也能解決”(歇鎮(zhèn)黨委書(shū)記訪談?dòng)涗?。

第三,村干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作配合程度高的村莊在貧困村指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中具有優(yōu)勢(shì)?！肮糯?村干部)很配合我們(鄉(xiāng)鎮(zhèn)),你配合我,我就不會(huì)虧待你,這樣的村莊我們要考慮”(歇鎮(zhèn)扶貧專(zhuān)干訪談?dòng)涗?。數(shù)據(jù)顯示,2013年古村的人均純收入在歇鎮(zhèn)排第10,緊挨著的羅村排第28[13]184-185?！拔以谛?zhèn)的這五六年,羅村的村干部都換了4次,村里有本事的都不愿意當(dāng)干部,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作躲著跑”(歇鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)訪談?dòng)涗?。羅村的村干部不配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,此次貧困村識(shí)別并未被鄉(xiāng)鎮(zhèn)考慮。村干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的配合程度是村莊入選貧困村的重要指標(biāo),主要是出于兩點(diǎn)考慮:以資源分配權(quán)爭(zhēng)取村莊的配合;減少?zèng)_突,降低政策執(zhí)行成本。

第四,善治的村莊在貧困村指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中具有優(yōu)勢(shì)?！肮俅宓拇迕窕旧鲜嵌⌒?村莊安定團(tuán)結(jié),村干部有威信。董村亂,兩大姓氏互相拆臺(tái)”(歇鎮(zhèn)黨委書(shū)記訪談?dòng)涗?。官村和董村相鄰,官村的人均純收入在歇鎮(zhèn)排名第8,董家排名第33[13]184-185,二者相去甚遠(yuǎn),即便如此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是把官村納入了貧困村名單,而未考慮董村。對(duì)于善治的村莊,扶貧資金可真正用于扶貧事業(yè),對(duì)于內(nèi)亂的村莊,扶貧資源的到來(lái)可能激發(fā)各類(lèi)矛盾,導(dǎo)致上訪等事件頻繁發(fā)生?！安怀鍪隆笔谴迩f爭(zhēng)取貧困村指標(biāo)的必要條件,治理混亂的村莊被鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一票否決”。

(二)選擇性平衡

1.縣扶貧辦的選擇性平衡。統(tǒng)計(jì)年鑒顯示,J縣下轄的21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均分配到了貧困村指標(biāo),少則1個(gè)指標(biāo),多則10個(gè)指標(biāo)。表2顯示,經(jīng)濟(jì)排名第1的新鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)排名第2的朱鎮(zhèn),以及經(jīng)濟(jì)排名前30%的縣政府所在地的紅鄉(xiāng)、毛鎮(zhèn)、容鎮(zhèn),均分配到了貧困村指標(biāo),貧困村指標(biāo)分配呈現(xiàn)出“利益均沾”的特點(diǎn)?！柏毨窍鄬?duì)的,即便是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r良好的新鎮(zhèn),也有相對(duì)貧困的村莊,再者,貧困村指標(biāo)意味著項(xiàng)目和資金,條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要給幾個(gè)名額,不然將來(lái)工作不好開(kāi)展”(J縣扶貧辦副主任訪談?dòng)涗?。

表2 2014年J縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困村指標(biāo)[13,15]

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇性平衡。選擇性平衡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)保護(hù)村干部積極性的一種慣習(xí)。吳村被選為貧困村,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于對(duì)其積極性保護(hù)的考慮?！拔槠倪B片開(kāi)發(fā),李片的農(nóng)田整治,譚片和埠片的大興垸興建,歇片的新型社區(qū)建設(shè),吳村都沒(méi)享受過(guò),這次產(chǎn)業(yè)扶貧這么大力度,鄉(xiāng)鎮(zhèn)再不考慮,以后吳村的工作還怎么干?”(歇鎮(zhèn)扶貧專(zhuān)干訪談?dòng)涗?。宗村入選貧困村主要出于片區(qū)間平衡的考慮?！拔槠?、埠片、李片、歇片都有指標(biāo),譚片下轄村莊多,只給一個(gè)指標(biāo)說(shuō)不過(guò)去,而宗村和吳村緊挨、條件相似,且近年來(lái)均未享受過(guò)項(xiàng)目支持”(歇鎮(zhèn)扶貧專(zhuān)干訪談?dòng)涗?。因此,譚片的宗村入選貧困村名單。

(三)遵從指示

1.縣扶貧辦的遵從指示。特色工作又叫“工作亮點(diǎn)”,是政府績(jī)效考核成績(jī)的重要項(xiàng),因此是政府的工作焦點(diǎn)。J縣“一區(qū)四園”工程,即“J縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū),城區(qū)工業(yè)園、新鎮(zhèn)糧食深加工產(chǎn)業(yè)園、朱鎮(zhèn)深加工產(chǎn)業(yè)園、白鎮(zhèn)臨港工業(yè)園”工程,是市政府牽頭的特色項(xiàng)目。為助力市政府特色項(xiàng)目進(jìn)程,J縣將國(guó)家向下輸出的各類(lèi)資源與該特色項(xiàng)目對(duì)接。目前,3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的落戶項(xiàng)目已達(dá)142個(gè),但是為繼續(xù)追加投資,縣政府將該特色項(xiàng)目滲透到該縣扶貧開(kāi)發(fā)政策中,以期盡快促成產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)的落成,加快落實(shí)市政府的指示。在2016年的全國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)排名中,新鎮(zhèn)排名第298,朱鎮(zhèn)排名第815[16]。表3顯示,新鎮(zhèn)最貧困的中村和朱鎮(zhèn)最貧困的付村均高于歇鎮(zhèn)排名第四的霞村。即便如此,因支持市政府特色工作需要,新鎮(zhèn)和朱鎮(zhèn)分別分到了10個(gè)和3個(gè)貧困村指標(biāo)?！爱?dāng)前很多工作都得圍繞該項(xiàng)特色工作開(kāi)展,扶貧攻堅(jiān)也不例外,實(shí)際上,這3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)發(fā)展的相當(dāng)好,但各部門(mén)的資源還得向那集中,這是政治任務(wù),就算你不這么做,最后領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)指示,貧困村指標(biāo)分配最終需領(lǐng)導(dǎo)簽了字才能公示?！?J縣扶貧辦副主任訪談?dòng)涗洝?/p>

表3 2013年J縣部分貧困村人均純收入[13,15]

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的遵從指示。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的貧困村指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中,具有高層政治資本的村莊具有優(yōu)勢(shì)。第一類(lèi)是內(nèi)生政治資源。內(nèi)生政治資源,指和村莊有血緣、地緣、或業(yè)緣的政治資源。譚村擁有血緣類(lèi)政治資源?？h辦公室主任是譚村人,其給鄉(xiāng)鎮(zhèn)“打了招呼”后,譚村被納入貧困村名單。埠村擁有業(yè)緣類(lèi)政治資源。“埠村的歷史遺留問(wèn)題多,村民斗的很厲害,村委班子也經(jīng)常換”(歇鎮(zhèn)古井村村支書(shū)訪談?dòng)涗?。按照前面的分析,埠村并不具備“善治”這一入選貧困村的必要條件,但是,“縣里很多領(lǐng)導(dǎo)都是從埠走出去的,現(xiàn)任組織部部長(zhǎng)第一站工作就在埠村”(歇鎮(zhèn)宣傳干事訪談?dòng)涗?。因此,埠村最終被納入貧困村名單。第二類(lèi)是外生政治資源。外生政治資源是指,政治資源并非村莊自發(fā)產(chǎn)生,而是靠村莊主動(dòng)爭(zhēng)取。河村的資源來(lái)自于村莊內(nèi)部推動(dòng)。2013年,某研究生發(fā)表的一篇有關(guān)河村貧困狀況的文章引起省政府對(duì)市政府問(wèn)責(zé),2014年,河村被納入貧困村名單,它越過(guò)中間環(huán)節(jié)直接進(jìn)入縣扶貧辦公示階段。鳳村的政治資源來(lái)自于村支書(shū)的爭(zhēng)取。“2013年,省統(tǒng)計(jì)隊(duì)駐扎鳳村,村支書(shū)積極配合統(tǒng)計(jì)隊(duì)工作,2014年,統(tǒng)計(jì)隊(duì)幫助鳳村爭(zhēng)取到貧困村指標(biāo)”(歇鎮(zhèn)辦公室主任訪談?dòng)涗?。

綜上,基層政府在貧困村識(shí)別中受“效率優(yōu)先、選擇性平衡、遵從指示”價(jià)值導(dǎo)向的驅(qū)動(dòng)?？h扶貧辦在“效率”觀導(dǎo)向下,將貧困村指標(biāo)優(yōu)先分配給經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、見(jiàn)效快的鄉(xiāng)鎮(zhèn);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“效率”觀導(dǎo)向下,將貧困村指標(biāo)優(yōu)先分配給區(qū)位好、規(guī)模大、村干部配合程度高、善治的村莊，其結(jié)果是,貧困村指標(biāo)分配結(jié)果呈現(xiàn)“精英俘獲”的特點(diǎn)?？h扶貧辦在“平衡”觀導(dǎo)向下,將貧困村指標(biāo)“撒胡椒粉”式地分散,以安撫各鄉(xiāng)鎮(zhèn);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“平衡”觀導(dǎo)向下,將貧困村指標(biāo)變相為保護(hù)村莊積極性、平衡村莊利益的手段，其結(jié)果是,指標(biāo)的稀缺性導(dǎo)致諸多真正的貧困村被排斥在外。縣扶貧辦在“唯上”觀導(dǎo)向下,將貧困村指標(biāo)輸入市政府的特色工作中;鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“唯上”觀導(dǎo)向下,將貧困村指標(biāo)優(yōu)先給擁有高層政治資源的村莊，其結(jié)果是,貧困村識(shí)別政策執(zhí)行偏差明顯。

四、貧困村識(shí)別基層實(shí)踐邏輯原因闡釋

(一)政績(jī)考核:扶貧資源對(duì)接精英化

政績(jī)考核制的主要功能為:一是統(tǒng)合自上而下的資源配置和自下而上的資源爭(zhēng)取,發(fā)揮資本吸納效應(yīng),增加地方政府的配套投入力度;二是通過(guò)程序設(shè)計(jì)和結(jié)果驗(yàn)收,加強(qiáng)對(duì)地方政府的約束。我國(guó)自上而下的科層體制通過(guò)嚴(yán)格的考核制度力求地方政府對(duì)國(guó)家政策的執(zhí)行效果最優(yōu)化。普通公務(wù)員的訴求可以劃分為三個(gè)層次:最里層是個(gè)人利益,第二層是機(jī)構(gòu)的整體利益,最外層是其代表的公共利益。前兩層是自利性的表達(dá),第三層是公益性的發(fā)揮。自利性是現(xiàn)代政府的自然屬性之一。在政績(jī)觀導(dǎo)向以及自利本性驅(qū)動(dòng)下,基層政府在貧困村識(shí)別實(shí)踐中凸顯出“效率優(yōu)先”的價(jià)值導(dǎo)向?？h扶貧辦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面分解貧困村指標(biāo)時(shí),遵循“見(jiàn)效快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)先”的原則,將貧困村指標(biāo)優(yōu)先分配給“見(jiàn)效快”的鄉(xiāng)鎮(zhèn),導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指標(biāo)獲得率高于經(jīng)濟(jì)條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面,歇村入選的主導(dǎo)因素在于其區(qū)位優(yōu)勢(shì),其扶貧效果容易被領(lǐng)導(dǎo)及媒體發(fā)現(xiàn);霞村入選的主導(dǎo)因素在于其規(guī)模優(yōu)勢(shì),其貧困問(wèn)題的解決更容易推進(jìn)整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧攻堅(jiān)進(jìn)程;古村入選的主導(dǎo)因素在于村干部配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的積極性高,官村入選的主導(dǎo)因素在于村莊內(nèi)部治理良好,這兩類(lèi)村莊高質(zhì)高效完成貧困村整村推進(jìn)的可能性更高。

后稅費(fèi)改革時(shí)期,對(duì)于J縣這類(lèi)資源稟賦水平較低的農(nóng)業(yè)縣而言,資源獲取的主要方式是上級(jí)的向下輸入。績(jī)效考核競(jìng)爭(zhēng)慘烈且差距小,貧困村指標(biāo)的有限性且競(jìng)爭(zhēng)成本高,貧困村指標(biāo)與上級(jí)政府的行政意志捆綁且基層政府支配權(quán)有限,中央與地方的“委托代理”關(guān)系為基層政府提供制度空間,等等,上述約束條件導(dǎo)致基層政府在貧困村的識(shí)別過(guò)程中執(zhí)行選擇性理性,按照“效率優(yōu)先”的原則進(jìn)行理性選擇。結(jié)果是,綜合實(shí)力強(qiáng)的精英村莊被納入貧困村名單,真正的貧困村卻被排斥于政策之外,貧困村選定過(guò)程呈現(xiàn)出“精英俘獲”[17]的特征;作為政策發(fā)包方的國(guó)家,其政治意志被科層體制吸納,置身于政策過(guò)程中間環(huán)節(jié)的政策執(zhí)行者縣鄉(xiāng)政府,成為此次整村推進(jìn)政策的真正受益者。最終,追逐政績(jī)的價(jià)值導(dǎo)向引發(fā)政策執(zhí)行偏差,政策目標(biāo)靶向偏離。

(二)授權(quán)不足:扶貧資源異化為行政激勵(lì)

當(dāng)國(guó)家對(duì)基層政府授權(quán)不足,基層政府難以在法定權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)下級(jí)實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)時(shí),基層政府則可能會(huì)將制度空間中有限的資源分配權(quán)變相為對(duì)下級(jí)的激勵(lì)手段。在此次J縣的貧困村識(shí)別中,特色項(xiàng)目之外經(jīng)濟(jì)條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也得到了縣扶貧辦的“指標(biāo)安撫”,從未享受過(guò)歇鎮(zhèn)福利的宗村和吳村被納入貧困村名單,以示鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“關(guān)心”。下面,我們從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面闡釋基層政府在貧困村識(shí)別中遵從選擇性平衡邏輯的原因。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收時(shí)期,村莊公共事務(wù)需要村民籌資籌勞合作完成,因村民易覺(jué)村莊事務(wù)是自家事,由此,村干部和村民達(dá)成權(quán)利和義務(wù)之平衡。村民有出資出力的義務(wù),村干部接受村民監(jiān)督的義務(wù);村民有監(jiān)督村干部的權(quán)利,村干部有管理村莊的權(quán)利。稅費(fèi)改革后,“一事一議”制度推行不力,所以村莊公共事務(wù)基本依賴(lài)國(guó)家的項(xiàng)目下鄉(xiāng),久而久之,村民形成“村莊公共事務(wù)是國(guó)家事”之認(rèn)知,村民與村莊的權(quán)利義務(wù)平衡被打破,村莊內(nèi)生治理機(jī)制被擊碎。當(dāng)公共產(chǎn)品的供給影響到村民利益,或有村民欲從公共事業(yè)中牟利時(shí),利益撫平成為化解村莊治理危機(jī)的依賴(lài)性路徑。1998年正式實(shí)行的《村民委員會(huì)組織法》,進(jìn)一步瓦解了鄉(xiāng)村之間行政指令關(guān)系。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收時(shí)期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在稅費(fèi)征收中有著相當(dāng)大的話語(yǔ)權(quán),能夠通過(guò)利益讓渡和戰(zhàn)略性容忍實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部的激勵(lì)和授權(quán),稅改后,“鄉(xiāng)財(cái)縣管”,村干部的任職補(bǔ)貼被縣政府上收,鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了對(duì)村干部財(cái)政方面的控制權(quán)。從此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)須借助于制度空間內(nèi)的利益交換和行政體制外的情感維系實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的控制。上述內(nèi)容也解釋了歇鎮(zhèn)的選擇性平衡行為:貧困村識(shí)別的項(xiàng)目發(fā)包方是省市一級(jí)政府,故歇鎮(zhèn)只能通過(guò)利用其有限的決策權(quán)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有指標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)和分配權(quán),而在貧困村整村推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施、具體規(guī)劃和驗(yàn)收等方面的權(quán)力,則歸相應(yīng)職能部門(mén)所有)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部積極性的保護(hù)(宗村)以及各片區(qū)利益的平衡(吳村)。

綜上,項(xiàng)目下鄉(xiāng)和稅費(fèi)改革后,不論是縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的激勵(lì)問(wèn)題,以及村民與村莊公共事務(wù)的矛盾處理,利益撫平是當(dāng)前最主要的治理方式。值得警醒的是,在基層治理“資源汲取”的路徑依賴(lài)治理背景下,一旦國(guó)家減少或取消資源輸入,基層治理可能因失去依賴(lài)機(jī)制而面臨崩潰的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)溢出效益:扶貧資源突變?yōu)榻灰踪Y本

此次貧困村識(shí)別中,縣扶貧辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)“遵從指示”的實(shí)踐指向背后潛藏著對(duì)“溢出效益”的訴求邏輯。下面,我們從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面展開(kāi)闡述。在歇鎮(zhèn)的貧困村識(shí)別中,譚村、埠村、河村和鳳村入選均為高層領(lǐng)導(dǎo)指示的結(jié)果,參照“戴帽項(xiàng)目”的定義,本研究將這類(lèi)貧困村稱(chēng)為“戴帽貧困村”,即貧困村指標(biāo)的獲得來(lái)自縣或更高層級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的指示。其中,譚村和埠村入選得益于其在縣政府的政治資源,鳳村得益于省統(tǒng)計(jì)局的協(xié)助,河村得益于市委書(shū)記的重視?！按髅必毨Т濉备哌_(dá)40%的比例背后蘊(yùn)含著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)溢出效益的追求邏輯,溢出效益主要包括來(lái)自上級(jí)的資源、信息、人事回饋。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)上級(jí)指示的領(lǐng)會(huì)程度與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)回贈(zèng)的資源水平正相關(guān)。對(duì)上級(jí)意志的正確揣摩,可為后期的項(xiàng)目申請(qǐng)做鋪墊。比如,歇鎮(zhèn)舉全鎮(zhèn)之力改善了河村的基礎(chǔ)設(shè)施,助力市領(lǐng)導(dǎo)答復(fù)了省里的問(wèn)責(zé),作為“回饋”,市領(lǐng)導(dǎo)出面支持歇鎮(zhèn)完成了大興苑片區(qū)的改造。因戴帽工程的溢出收益遠(yuǎn)高于投入,所以基層政府十分愿意在其權(quán)限內(nèi)積極運(yùn)作,甚至不惜改變既定規(guī)劃來(lái)滿足領(lǐng)導(dǎo)意志,達(dá)到以小搏大的效果。其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示的落實(shí)助力其獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的信息“還禮”。對(duì)上級(jí)指示的積極落實(shí),無(wú)形中拉近與上級(jí)的關(guān)系,上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)在后期給鄉(xiāng)鎮(zhèn)提前披露重要信息?！?扶貧)項(xiàng)目多得很,符合條件的(鄉(xiāng)鎮(zhèn))很多,給誰(shuí)不是給,你給我面子,看得起我,我記住了,(扶貧)項(xiàng)目就給你”*J市扶貧辦主任的訪談?dòng)涗?。。扶貧資源自上而下的傳遞模式,使得處于科層制的上層更容易掌握相關(guān)信息,雖然國(guó)家會(huì)通過(guò)各種制度來(lái)控制資源的分配,但處于科層制的上層仍可以選擇性地向下傳遞信息,助力資源落地至其心儀對(duì)象。最后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示的執(zhí)行有助于其個(gè)人升遷。為激發(fā)基層政府發(fā)展經(jīng)濟(jì),我國(guó)行政體制授權(quán)給基層政府半自主的經(jīng)濟(jì)決策權(quán),但為確保對(duì)基層政府的有效控制,上級(jí)政府保留了人事權(quán)。歇鎮(zhèn)通過(guò)貧困村指標(biāo)分配回應(yīng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意志,以獲得上級(jí)政府的青睞,國(guó)家扶貧資源變相為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)升遷的政治資本。

在“戴帽貧困村”溢出效益如此大的背景下,基層政府將積極發(fā)揮國(guó)家賦予的部分資源分配權(quán),以此來(lái)積極建構(gòu)與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。其結(jié)果是,國(guó)家政治意志被地方行政層層吞噬,扶貧資源突變?yōu)檎舷录?jí)交易的資本,扶貧政策執(zhí)行偏差,政策公共性受損。

五、研究結(jié)論

本文以湖北J縣的貧困村識(shí)別為例,梳理了基層政府在貧困村識(shí)別中的實(shí)踐機(jī)理,發(fā)現(xiàn)了基層政府的貧困村識(shí)別實(shí)踐遵循“效率優(yōu)先”“選擇性平衡”和“遵從指示”的邏輯導(dǎo)向,其背后分別是政績(jī)、授權(quán)不足、溢出效益驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。在“政績(jī)”觀的驅(qū)動(dòng)下,基層政府在貧困村識(shí)別中遵循“效率優(yōu)先”的邏輯導(dǎo)向?？h扶貧辦優(yōu)先將貧困村指標(biāo)分配給經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)先將指標(biāo)分給區(qū)位好、規(guī)模大、村干部配合程度高、善治的村莊。結(jié)果是,貧困村指標(biāo)被精英鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊捕獲,扶貧資源與經(jīng)濟(jì)條件好的村莊對(duì)接,真正需要國(guó)家資源的貧困村被排除在外。由于國(guó)家對(duì)基層政府授權(quán)不足,為實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)的有效激勵(lì),基層政府在貧困村識(shí)別中遵循“選擇性平衡”的邏輯導(dǎo)向?？h扶貧辦將貧困村指標(biāo)下落至所有鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)將貧困村指標(biāo)用于保護(hù)村莊的積極性。結(jié)果是,扶貧資源異化為基層政府的行政激勵(lì)手段,貧困村指標(biāo)的稀缺性導(dǎo)致諸多真正的貧困村被排斥在外。基于對(duì)溢出效益的追求,基層政府在貧困村識(shí)別中“遵從指示”,以實(shí)現(xiàn)政治關(guān)系的構(gòu)建。縣扶貧辦將貧困村指標(biāo)向市特色項(xiàng)目集中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)將貧困村指標(biāo)分配給擁有高層政治資源的村莊。結(jié)果是,貧困村識(shí)別的政策執(zhí)行出現(xiàn)嚴(yán)重偏誤。

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ),貧困村的精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)識(shí)別的重要任務(wù)之一,基層政府在貧困村識(shí)別中的偏差行為,引發(fā)貧困村識(shí)別的不精準(zhǔn),進(jìn)而影響我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行效果。在J縣的貧困村識(shí)別過(guò)程中,基層政府將人的意志融于行政過(guò)程,國(guó)家扶弱的政治意志被行政體制的內(nèi)在規(guī)則肢解,國(guó)家的公益性被科層制的自利性吸納,基層政府成為精準(zhǔn)扶貧政策的最終受益者。

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