促進邊境旅游發(fā)展的財政政策研究

朱永久

（黑龍江省財政廳資產(chǎn)管理中心，哈爾濱 150006）

隨著經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的推進，跨境旅游進入前所未有的戰(zhàn)略機遇期。黑龍江省是東北亞區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重點區(qū)域，也是中國積極融入東北亞區(qū)域發(fā)展的橋頭堡，研究促進邊境旅游業(yè)發(fā)展的財政政策，更有利于帶動邊境地區(qū)經(jīng)濟增長、促進對外交流、加快全省“十大工程”建設，對促進對俄戰(zhàn)略升級具有十分重要的意義。

一、黑龍江省發(fā)展中俄邊境旅游的必要性

（一）邊境旅游可以促進地方經(jīng)濟的發(fā)展

1.帶動產(chǎn)業(yè)結構的調整

中國與俄羅斯在經(jīng)貿往來、旅游消費、文化交流等方面的需求帶動了兩國邊境口岸的第三產(chǎn)業(yè)消費，尤其是交通、餐飲、住宿等領域。綏芬河市是黑龍江省對俄貿易、旅游的“排頭兵”，五年來，其第三產(chǎn)業(yè)財政貢獻率最高達84 %，以此帶動相關行業(yè)大發(fā)展。

2.促進外向型經(jīng)濟的發(fā)展

以邊境旅游為龍頭，帶動外向型經(jīng)濟發(fā)展。黑龍江省逐步形成以邊境貿易、經(jīng)濟技術合作，利用外資、境內外投資等多種形式的外向型經(jīng)濟發(fā)展。綏芬河市已經(jīng)成為黑龍江省最大的赴俄邊境旅游城市，以青云、海天、聚源等為代表的民貿市場，每年接待俄羅斯顧客上百萬人次，貿易額穩(wěn)步提升，逐漸形成了日雜商品、紡織小商品百貨、五金建材、家電等七大市場體系，市場總面積達57.5萬平方米，其中萬米以上商場有15個，企業(yè)及商戶近萬家，相關從業(yè)者超過2萬人，年營業(yè)額突破50億元，被俄羅斯人譽為“中國的俄語城”和“俄羅斯人購物天堂”。經(jīng)過多年的發(fā)展，黑龍江省邊境口岸地區(qū)的涉外旅游行業(yè)發(fā)展迅速，對俄旅游服務企業(yè)及商戶數(shù)量保持穩(wěn)定增長，逐步形成了黑河市大黑河島國貿城等馳名中外的大型民貿市場，旅游接納能力大大提升，黑龍江省邊境旅游品牌效應凸顯，吸引多國游客赴中俄邊境體驗特色邊境口岸旅游。

3.增加地方財政收入

邊境旅游不僅可以提升口岸人流，還可以帶動口岸物流、資金流，邊境旅游收入已經(jīng)成為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展不可缺少的一部分。旅游稅收等相關收入在財政收入中占比逐步提升，提高了對地方財政的貢獻率。2020年，黑龍江省文化和旅游廳指導并發(fā)布了《2019—2020年度黑龍江省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告》，從報告中可以得知，黑龍江省出入境旅游約占全國出入境旅游的40 %，其中黑河市2019年上半年接待出入境游客突破40萬人次，旅游總收入超40億元，邊境旅游收入突破7億元。

（二）邊境旅游可以更好地促進對俄經(jīng)貿關系的發(fā)展

中俄兩國作為緊密合作的戰(zhàn)略伙伴，在多個領域精誠協(xié)作，尤其是兩國國土緊鄰，有著漫長的邊境線，沿線山水風光秀麗，人文歷史迥異，有著廣闊的旅游合作空間。中俄兩國近年來在旅游領域的合作日益密切，合作方式不斷增加，合作機制也在不斷創(chuàng)新，大量的學術討論會、合作交流論壇在邊境旅游領域展開了熱烈討論，圍繞中俄邊境旅游這一議題進行了廣泛交流。兩國通過將旅游產(chǎn)業(yè)與周邊產(chǎn)業(yè)融合，充分發(fā)揮旅游業(yè)的拉動力、融合能力，以及催化、集成作用，為相關產(chǎn)業(yè)和領域發(fā)展提供旅游平臺，插上“旅游”的翅膀，形成新業(yè)態(tài)，提升其發(fā)展水平和綜合價值。隨著兩國旅游主管部門不斷加強合作，構建合作渠道，在旅游服務、旅游教育、旅游保險等方面開展交流，提升雙方的服務接待能力。并且邊境旅游不再局限于只有少數(shù)幾個邊境城市知曉，而是更加廣泛地向其他省份擴展，在一、二線城市潛在游客當中引起了濃厚的興趣，從國家、省份、城市多個維度構建立體旅游合作框架，對于社會發(fā)展和經(jīng)濟提升有著積極作用，帶動兩國更加務實且友好發(fā)展。

二、黑龍江省對俄邊境旅游的優(yōu)勢及現(xiàn)狀分析

（一）黑龍江省開展中俄邊境旅游的優(yōu)勢

1.地緣優(yōu)勢

俄羅斯和我國有著漫長的邊境線，僅黑龍江省就與俄羅斯有著3 000公里的共同邊境線，利用兩國相鄰的優(yōu)勢，中俄邊境旅游已成為我省旅游的重要組成部分。沿線有多個口岸城市，兩國邊境城市基本開通公路、鐵路、河運、航運等交通渠道，并且在黑龍江省內重點城市與俄羅斯邊境主要城市基本開通直達航班，實現(xiàn)了短時間內將游客送達。

2.中俄景觀及文化差異性形成互補優(yōu)勢

兩國邊疆民族依然保留著各自特有的民族風情，因此兩國開發(fā)民族風情旅游產(chǎn)品的潛力巨大。

（二）黑龍江省對俄邊境旅游現(xiàn)狀

1.新發(fā)展時期下的中俄邊境旅游

中俄邊境旅游人數(shù)呈逐年上升趨勢，中俄邊境旅游收入提升明顯，兩國更豐富、更新穎的跨境旅游產(chǎn)品頻頻出現(xiàn)。兩國應進一步加強黑龍江省與俄羅斯相關州區(qū)旅游領域的交流合作，加強中俄旅游企業(yè)的交流對接，以推動兩國邊境旅游健康、快速發(fā)展。

2.邊境旅游帶動地方社會經(jīng)濟發(fā)展

旅游業(yè)的發(fā)展對區(qū)域經(jīng)濟，特別是對相對落后的邊境地區(qū)經(jīng)濟來說，有很大的帶動作用。從調查情況來看，近幾年的邊境旅游已成為地方經(jīng)濟發(fā)展新的增長點。

三、當前中俄邊境旅游還存在的一些問題

（一）俄羅斯方面

俄羅斯地方政府相關部門的發(fā)展政策和思維對邊境旅游有著至關重要的影響。根據(jù)俄羅斯媒體報道及相關公開數(shù)據(jù)來看，邊境旅游對俄羅斯的經(jīng)濟帶動作用明顯，對于維護社會穩(wěn)定也有積極的作用。但是依然有幾個問題存在：第一，俄羅斯來華旅游目的較為單一，基本以購物為主，目的地也只是幾個大型民貿市場，旅游時間較少，其他服務消費不足，這樣就限制了邊境旅游發(fā)展的多樣性。第二，俄羅斯口岸基礎設施較為落后，旅游設施也是如此，邊檢口岸工作部門工作效率低下，審查手續(xù)煩瑣。第三，語言問題，俄羅斯人幾乎不會英語，大部分建筑物及交通設施等標識都是俄語標注，這就對自助游游客造成了很大不便，有導游帶團的團游在導游較少時，也會產(chǎn)生諸多不便。第四，天氣問題，俄羅斯邊境處于中、高緯度地區(qū)，冬季極寒，夏季時也有極度炎熱的情況，而且天氣變幻無常，這讓很多游客無法適應。第五，損害中國游客利益的情況時有發(fā)生，根據(jù)俄羅斯當?shù)孛襟w報道，在俄羅斯邊境城市中會有專門為中國游客設置的商鋪，價格設置不合理，向中國游客兜售商品賺取不當利益，而且專門服務于中國游客的非法導游屢禁不止。

（二）國內方面

一是旅游護照改革問題。根據(jù)目前的護照辦理政策，雖然可以進行異地辦照旅游手續(xù)，但由于辦照時間長、手續(xù)復雜，使異地游客望而止步，對出境游影響很大。二是較為混亂的旅游市場秩序。目前，黑龍江省擁有邊境旅游經(jīng)營權的國際社為7家，是全國有邊境旅游經(jīng)營權旅行社數(shù)量最多的省份，但是由于旅行社之間的軟硬件基礎有較大差距，服務水平和涉外游客接待能力也是參差不齊，并且中俄涉外旅游市場中還存在資質不全、接待能力嚴重不足的非涉外旅行社，損害中俄邊境旅游生態(tài)環(huán)境。三是旅游基礎設施較落后，除了少數(shù)幾個大型邊境口岸，其他的邊境口岸普遍存在著接待能力較低、交通基礎設施不發(fā)達、旅游市場廣度不夠、商品服務種類較單一的問題，未能將邊境的特色旅游優(yōu)勢發(fā)揮出來。四是旅游業(yè)的高速發(fā)展，急需必要的政策和資金支持。旅游業(yè)的發(fā)展和壯大離不開旅游新產(chǎn)品的開發(fā)和對外的宣傳促銷。旅游業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在的規(guī)模和水平，得益于國家和省內的一些政策，如對外開放、異地辦照等政策。目前，旅游業(yè)的發(fā)展面臨企業(yè)經(jīng)營資金困難，旅游資源開發(fā)和產(chǎn)品促銷宣傳缺乏必要的資金支持，整體的宣傳促銷還停留在企業(yè)各自為戰(zhàn)的階段，沒有形成城市整體宣傳、整體促銷的規(guī)模。

四、促進旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的財政政策建議

（一）財政通過促進旅游業(yè)基礎設施建設，提高旅游業(yè)整體素質

要不斷提高全省對俄旅游企業(yè)的國際競爭力，同時加大財政對旅游促銷活動的支持力度，特別是促進建立能夠與國內旅游供給能力相適應、與境外旅游競爭對手相抗衡的促銷機制，擴大旅游業(yè)的國際流通規(guī)模，增強對俄旅游業(yè)在國際市場上的競爭力。

（二）充分利用財政政策

積極鼓勵社會投資，調整收入分配，有效擴大內需，發(fā)揮財政的宏觀調控作用，為旅游業(yè)的發(fā)展奠定良好的基礎。加大資金投入力度，促進旅游業(yè)發(fā)展。首先，積極爭取優(yōu)惠政策，在異地辦照、簡化出入境手續(xù)、稅收減免等方面，爭取國家或政府政策的支持。同時，積極敦促省相關部門落實“全省十強縣市”的相關優(yōu)惠政策。其次，研究制定本市有利于旅游資源開發(fā)、景區(qū)（點）開發(fā)和線路開發(fā)的優(yōu)惠政策，按照“政府主導、市場運作、穩(wěn)步推進”的原則，推動景區(qū)“三權”（所有權、經(jīng)營權和管理權）分離。最后，參照省旅游局的模式，設立專項的旅游發(fā)展基金，用于全市旅游業(yè)的對外宣傳促銷、旅游線路開發(fā)、旅游產(chǎn)品開發(fā)等。目前，在一些旅游景區(qū)（點）的前期開發(fā)中，一些資金的支出加大了投資商的開發(fā)成本，如旅游景區(qū)（點）的可行性研究報告。如果這筆資金用于旅游發(fā)展的支出，既可減免投資商的投資成本，又能夠保證投資商在進行景區(qū)（點）開發(fā)建設中少走彎路。

（三）加大財政資金支持力度，加快旅游基礎設施建設

1.要在力所能及的范圍內，籌集財政資金，吸引社會資金和境外資金，加快旅游基礎設施建設

加強資金管理，發(fā)揮資金使用效益。加強資金的使用和監(jiān)督管理，同時加強與部門的協(xié)調配合，做好專項資金使用的事前參與、事中監(jiān)督和事后跟蹤問效工作，切實提高各項資金的使用效益。充分利用財政資金的無償性，引導和吸引社會資金、境外資金，加快旅游資源發(fā)達地區(qū)基礎設施建設的步伐。

2.要充分利用優(yōu)惠財稅政策，支持旅游業(yè)的發(fā)展

在促進邊境旅游的過程中，可以通過資金支持政策、旅游基礎設施投資優(yōu)惠政策、旅游商品退稅政策、加快旅游改革和發(fā)展的財政政策、鼓勵旅游創(chuàng)匯獎勵政策，以及建立規(guī)范的旅游稅等，促進旅游企業(yè)良性、快速地發(fā)展，從而加速我國旅游業(yè)的發(fā)展。

（四）積極幫助旅游業(yè)進行現(xiàn)代企業(yè)制度改革，提高旅游企業(yè)參與國際競爭的實力

隨著企業(yè)體制改革和國民經(jīng)濟結構調整的深化，產(chǎn)業(yè)重組、資本重組已經(jīng)成為經(jīng)濟生活的一個熱點，各級財政部門應大力支持國有旅游企業(yè)加強內部管理，特別是完善企業(yè)內部財務管理，形成一批具有國際競爭力的旅游集團，從而使旅游企業(yè)在日益激烈的市場競爭環(huán)境中提高經(jīng)濟效益。

（五）做好全省旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，促進旅游業(yè)繁榮可持續(xù)發(fā)展

統(tǒng)籌25個口岸的資源優(yōu)勢，形成具有各自特點的產(chǎn)業(yè)集群。借鑒海南離島免稅政策，積極爭取黑瞎子島離島免稅政策，把旅游業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，納入地方和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的范圍，進一步搞好旅游業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃和分步實施計劃，使旅游資源優(yōu)勢真正轉化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，使旅游、環(huán)境和生態(tài)保護有機結合，促進相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

中俄邊境旅游發(fā)展不僅順應社會經(jīng)濟發(fā)展的需求，更是兩國政府和人民積極響應“一帶一路”倡議，加強兩國經(jīng)貿往來，促進政府和民間交流，呼應東北亞區(qū)域的大發(fā)展趨勢。在兩國政府、企業(yè)的不懈努力下，黑龍江省的中俄邊境旅游已經(jīng)逐步成為我國加強對外交流的新突破點，不但實現(xiàn)了旅游經(jīng)濟收益，更是通過跨國旅游帶來的良好政治合作與文化交流，增強兩國合作，樹立邊境旅游典范，為中俄兩國的發(fā)展架設一道新橋梁。