生態(tài)理念下福州市水岸同治機制研究

田 潔

（閩江學(xué)院 福建 福州 350108）

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)是統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容。水生態(tài)為生態(tài)文明的重要組成部分，是重要的環(huán)境問題，在國家治理體系中占有重要地位。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，福州市水環(huán)境污染、水生態(tài)系統(tǒng)退化、水資源承載能力偏低等問題較為凸顯，治理工作艱巨，治理力度和治理方式都需要進一步改進。福州市需要積極開展水生態(tài)文明的建設(shè)，實現(xiàn)美麗福州愿景。

一、水岸同制理論相關(guān)文獻綜述

河流為水生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，也是人類生存延續(xù)的根基，是陸地和水域的交界地。作為河流生態(tài)系統(tǒng)的銜接點，河岸是重要的生態(tài)棲息地，且具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)等生態(tài)功能，是河流生態(tài)修復(fù)的重要組成部分。河岸作為極具活力的地帶，也是親水、商業(yè)、文化等活動地。作為城市洪澇災(zāi)害的第一道防線，河岸對于緩沖災(zāi)害、保護城市有著重要的作用；因此它是彈性城市的重要一環(huán)。關(guān)于“彈性城市”的概念，Albert（2003）提出“彈性城市”，將其定義為城市在面臨結(jié)構(gòu)和過程發(fā)生重組變化之前，可以化解和吸納變化的能力和程度。彈性聯(lián)盟（Resilience Aliiance,2007）認為彈性城市指城市系統(tǒng)或城市可以容納并化解外界的沖擊或干擾，維持原有的主要功能結(jié)構(gòu)、特征的能力。[1]在彈性城市理念下，對福州進行水岸同治。水岸同治是從整體性和可持續(xù)性上考慮恢復(fù)或維持生態(tài)系統(tǒng)，是國內(nèi)外水域管理的研究熱點，通過深入分析福州市河湖生態(tài)問題和生態(tài)治理的現(xiàn)狀，運用景觀生態(tài)的理念，通過整體性治理的原則，構(gòu)建多元、多層次的福州水岸同治機制，以個案為出發(fā)點來實證福州的河湖生態(tài)環(huán)境治理，以期對河湖生態(tài)治理理論產(chǎn)生有益的補充。

目前，國內(nèi)外對水岸同治、河流生態(tài)的相關(guān)研究主要有：從制度研究角度，在對水岸同治機制的研究中，制度的基礎(chǔ)性作用一直受到較高重視。埃莉諾奧斯特羅姆在其《公共事務(wù)的治理之道》一書中認為，制度需要規(guī)范、監(jiān)督不良行為。從生態(tài)治理的層次角度，Mark Pennington在《Classical Liberalism and ecological rationality》中提出，生態(tài)理性原則是區(qū)域環(huán)境合作治理的重要基礎(chǔ)，基于市場機制的自發(fā)、多層次、靈活的環(huán)境治理模式適應(yīng)生態(tài)理性原則的要求。從河流生態(tài)問題產(chǎn)生根源角度，王惠娜在其《區(qū)域環(huán)境治理中的新政策工具》中認為，消除環(huán)境污染可以借助三個工具：基于市場的工具，以清潔生產(chǎn)為主的自愿型工具，以環(huán)境標(biāo)志為主的信息工具。

本文基于生態(tài)學(xué)理論視角，調(diào)研梳理福州河湖存在的治理問題包括治理難點，討論當(dāng)前的治理模式所產(chǎn)生的瓶頸和難題，從多區(qū)域（福州各個區(qū)縣等）、多主體（政府、市場和社會）及多維度（彈性城市、海綿城市等）去探討福州水岸同治機制模式。[2]

二、福州河湖治理現(xiàn)狀

1.基本概況

福州主城區(qū)三面環(huán)山，是較為典型的盆地地形，福州內(nèi)河縱橫交錯，河網(wǎng)密度平均高達3000米/平方千米，閩江是福建省最大的河流，福州市中心城區(qū)的內(nèi)河數(shù)量在107條，總長約244千米，根據(jù)河道的分布特點，城區(qū)的主要河道分為六大水系：（1）以晉安河為主的水系共有內(nèi)河22條；（2）以白馬河為主的水系共有內(nèi)河15條；（3）南臺島水系共有內(nèi)河40條；（4）以光明港為主的河口水系共有內(nèi)河7條；（5）以磨洋河為主的水系，共有內(nèi)河11條；（6）新店片區(qū)水系共有內(nèi)河12條。福州多樣的河道類型，一般可以概括為北部山區(qū)的山地急流型、中心城區(qū)的水鄉(xiāng)型和閩江結(jié)合部的港潮型。[3]

2.存在的問題

為了增強人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的獲得感，福州市近年來在河湖治理方面取得了一些成效，但部分河道及周邊環(huán)境仍存在污水直排、管網(wǎng)混接、沿河兩岸臟亂差的問題，以政府為主導(dǎo)的傳統(tǒng)水生態(tài)環(huán)境治理模式存在著較為嚴重的問題：政府環(huán)保預(yù)算壓力，政府與公眾信息不對稱、無法滿足社會多元化需求，相關(guān)政策法規(guī)不完善、社會參與度低等。[4]

首先，“河長制”沒有全面覆蓋；部分污染問題較多的微型水體未在河長制的管轄范圍，大多是經(jīng)過居民投訴反饋，相對來說發(fā)現(xiàn)、治理都是滯后的。其次，治理方式不完善；污染水體未從源頭截斷，對于造成水體污染的生活污染、工廠污染、建筑污染的源頭不甄別、整治。底泥未完全清淤，在夏季高溫季節(jié)產(chǎn)生大量營養(yǎng)物質(zhì)，造成富營養(yǎng)化，造成季節(jié)性污染。另外，監(jiān)管不到位；偷排暗排問題嚴重，福建省在近海的匯水區(qū)如廈門、平潭等市區(qū)會有一級排放標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)中央第五環(huán)境保護督察組向福建省反饋督察情況，福州市大量生活污水直接排放到河湖，是因為污水管網(wǎng)嚴重不足，管網(wǎng)未排區(qū)域達到了78平方公里，占到城區(qū)面積的三分之一。[5]另外，污水收集系統(tǒng)不健全，造成每天大量的生活污水排入城市內(nèi)河，生活垃圾也因管理不到位漂浮在水面，河水發(fā)臭嚴重。最后，居民參與不夠；居民主動參與環(huán)境保護的意識不足，更關(guān)心自身利益，當(dāng)治理措施在短時間內(nèi)影響到自身利益時，還會阻礙治理設(shè)施的開展。因此，基于生態(tài)理念的水岸同治方式，治標(biāo)又治本，從內(nèi)源解決問題，研究水岸同治的機制建設(shè)，對于完善福州河湖長效機制具有創(chuàng)新和補充意義。

三、生態(tài)理念下福州水岸同治總體規(guī)劃方案

1.內(nèi)外源治理

在生態(tài)理念下，可實施排口整治、河道清淤、水生態(tài)修復(fù)等內(nèi)源治理，同步開展雨污分流改造、管網(wǎng)建設(shè)等外源治理，形成水岸同治局面。抓住幾個關(guān)鍵因素——水、岸、管網(wǎng)，建立污水源頭的管理、污水系統(tǒng)的提升和完善、沿岸景觀生態(tài)提升三個重要環(huán)節(jié)，同時實施。通過排口改造、安裝在線監(jiān)測設(shè)備等方式，加強107條內(nèi)河沿岸的3224個污染源整治，有效保留自然的彎曲岸線和深潭淺灘，確保城區(qū)水環(huán)境質(zhì)量的長期、整體提升。[6]

2.景觀規(guī)劃融入水岸同治

將濱水景觀規(guī)劃融合進水岸同治中，提升沿河景觀，打造福州特色內(nèi)河名片。做河岸帶植被的廊道，保護生物多樣性，為生物提供棲息和遷徙的路徑，通過海綿、彈性技術(shù)、生境營造、高效管理的手段，以本土河湖植物為基礎(chǔ)，恢復(fù)植被生態(tài)，營造小生境，提升水土保持、污染講解、生物多樣性保護及防洪等生態(tài)功能。同時，作為城市的重要組成部分，設(shè)計多樣的親水水岸，如修建棧橋、親水平臺、沙灘等親水設(shè)施?？刹捎枚喾N駁岸設(shè)計形式，避免大面積硬質(zhì)駁岸，營造多層次、豐富的景觀空間，打造適宜不同動植物生長、生存的連續(xù)且富有變化的生境基底。

四、生態(tài)理念下的福州水岸同治機制思考

在福州河湖建設(shè)管理機制的研究基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建一個適合福州本土的水岸同治機制模式。實現(xiàn)高效率水岸同治機制的有效手段，需要重點解決明確治理人、治理的手法方式、治理的后期保障這三個問題；因此，從觀念、制度、措施和保障四個層面提出福州市水岸同治機制建設(shè)的相關(guān)對策。首先，培育生態(tài)意識。發(fā)揮政府在水岸同治中的作用，發(fā)揮公眾在水岸同治中的參與監(jiān)督作用，建立以黨政為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會廣泛參與的水岸同治主體結(jié)構(gòu)。其次，制定水岸同治總體規(guī)劃制度，完善福州市河湖建設(shè)管理的績效評估機制，完善、落實河湖長制，制定切實的水岸同治總體規(guī)劃方案，通過明確福州生態(tài)環(huán)境評價主體、構(gòu)建多元評估體系。再次，創(chuàng)新管護舉措。最后，通過加大人力資源保障機制建設(shè)、健全民眾參與決策機制等，構(gòu)建健全的水岸同治機制建設(shè)保障機制。

1.鼓勵多元主體參與

協(xié)同共治需要政府、企業(yè)、非政府組織和公民共同發(fā)揮作用。企業(yè)是生態(tài)環(huán)境污染的制造者之一，可通過對環(huán)保型企業(yè)予以各方面鼓勵政策來增加企業(yè)方參與環(huán)保治理的積極性。另外，環(huán)保NGO組織有著廣泛的民眾基礎(chǔ)和較為強大的網(wǎng)絡(luò)體系，對生態(tài)環(huán)境管理制度的擬定和開展有著極大的推動作用[7]；公眾的積極參與是福州水岸同治機制能取得更好效果的重要保障，樹立正確的生態(tài)觀，培養(yǎng)對環(huán)境保護的意識。賦予公眾一定的監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動公眾參與水岸同治的責(zé)任感和主人意識，對破壞生態(tài)環(huán)境的公民行為制定懲罰措施。

2.健全河湖建設(shè)管理長效機制

健全長效管理機制是福州市水岸同治的基礎(chǔ)和保障，建議從以下兩個方面健全河湖建設(shè)管理長效機制：第一，完善運行機制、各部門之間的聯(lián)合互動機制，形成長期有效的治理。第二，加強動力機制，治理主體更關(guān)注河湖生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加強環(huán)境治理工作動力。企業(yè)和公眾追求自身利益，忽視生態(tài)環(huán)境，非營利組織也缺乏有效的參與。

3.創(chuàng)新管護舉措

第一，建立聯(lián)合執(zhí)法機制。涉水執(zhí)法部門和公安機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，打河湖水事違法行為組合拳，既保留了行政執(zhí)法中的證據(jù)，也有效打擊了暴力抗法行為。第二，構(gòu)建聯(lián)絡(luò)溝通機制。充分運用大數(shù)據(jù)和云計算平臺，對河湖管護數(shù)據(jù)進行交換、共享，形成完善的管護網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)體系。第三，實施全過程的項目建設(shè)管理模式。以運行維護為核心，將水質(zhì)驗收作為運行維護費用支出的前提條件，解決投入產(chǎn)出比不均衡的問題，并用市場手段去彌補水環(huán)境處理中出現(xiàn)的管護缺失。通過“監(jiān)測吹哨、管養(yǎng)報到”機制[8]，建立精細化的管護舉措。

4.健全多元評估的保障機制

在生態(tài)環(huán)境治理績效的評估指標(biāo)構(gòu)建中，要層級性和綜合性相結(jié)合，指標(biāo)的制定要在保障機制中具有代表性，具有宏觀的有效性。對于指標(biāo)的數(shù)量要精簡，降低其評估的繁雜程度。在層次性方面，要對不同層次和各自層次之間進行細分，對指標(biāo)權(quán)重和指標(biāo)體系的復(fù)雜程度進行評估，依托整體方案框架考慮綜合性和層次性。

五、結(jié)語

目前，福州河湖生態(tài)環(huán)境方面存在突出問題，如水環(huán)境污染、水生態(tài)損害、地下水下降等，在推進福州市河湖治理提升上，要深入貫徹習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想，水生態(tài)文明是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，落實習(xí)近平總書記在閩工作期間對木蘭溪治理理念，基于福州河流生態(tài)環(huán)境特點，水岸同治作為水環(huán)境治理探索的“新路徑”，具有較強的實踐性、政策性特征，是長期系統(tǒng)綜合性工程。不再是單一的治污，是一場涉及價值觀念、生產(chǎn)方式、生活方式及發(fā)展模式的全方位變革，從學(xué)術(shù)選題意義上，可構(gòu)架起多元化、多層次、多主體有效銜接的水岸同治模式，實現(xiàn)福州河湖生態(tài)治理的實證研究，以期對福州河湖建設(shè)管理的長效機制產(chǎn)生有益的補充；從實踐的選題意義上，對福州水岸同治機制的研究，選取福州部分內(nèi)河河段作為個案分析，在研究視角上具有較強的針對性和可操作性，對其他地區(qū)水岸同治起到較好的借鑒參考意義。