蘭州市民辦中小學校園安全管理及法律風險防控研究

張藝凡 史曉雯 王佳敏 王曉妹 潘 醒

（甘肅農業(yè)大學人文學院，甘肅 蘭州 730000）

一、研究民辦中小學校園安全管理的相關概念及意義

（一）公辦與民辦中小學的區(qū)別及蘭州市的現(xiàn)狀

中小學從經(jīng)營的性質上大體分為兩種，一種是由政府的教育系統(tǒng)所承辦的公辦中小學；另一種是個體經(jīng)營者辦的民辦中小學。從單位性質來看，公辦中小學的性質是事業(yè)單位，而民辦中小學的性質是民營企業(yè)。在公辦中小學中，共同的特點是政府或者企業(yè)事業(yè)單位的資金投入占運營成本的大部分，擁有豐富的教育資源，在校園環(huán)境和基礎設施建設方面，資金的調入、教師的培訓和政策扶持等方面都相對處于優(yōu)勢地位，因此公辦中小學的師資力量相對比較穩(wěn)定，家長對其認可度也很高。在個體經(jīng)營的民辦中小學中，大多數(shù)的經(jīng)營者資金力量是雄厚的，使其擁有優(yōu)美的校園環(huán)境以及較高水平的師資。這一類學校是為了適應家長以及市場的需求而產(chǎn)生的，經(jīng)營者為了使自己的學校更具有吸引力，一般會聘請受過專業(yè)訓練的教師，他們會更熟悉學生的特點以此來達到更好的教育效果，但這相較于公辦教育的收費會更高。

蘭州市的民辦中小學的出現(xiàn)是1993年創(chuàng)辦的求實中學，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，在2005年時就已經(jīng)有19所民辦中小學，出現(xiàn)了社會團體辦學、企業(yè)集團辦學、個人獨立辦學或者多人合作辦學等多種形式。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，蘭州市的民辦中小學的數(shù)量也在不斷發(fā)展。

（二）我國中小學校園安全管理法律保障原因及現(xiàn)狀

中小學生是祖國的未來和希望，其校園不僅僅是孩子們學習知識的場所，更是他們成長進步的重要基地。目前來看，中小學校園安全事故中比較常見的是食物中毒、校園暴力、車禍、自然災害和由于學習等方面的心理壓力而導致的自殺或者離家出走。產(chǎn)生這些問題的原因有社會的因素，有學校管理的紕漏以及家庭的責任，但其中最重要的還是相關法律的欠缺和各責任主體協(xié)調共同管理的不足。調查顯示，在我國的中小學生中平均每天因為各種原因導致意外死亡的有40多人，每年致傷致殘的有近50萬人。

雖然我國目前有例如《侵權責任法》第三十八條、第三十九條、第四十條，《中華人民共和國未成年人保護法》，《義務教育法》等有關于校園安全管理的法規(guī)，但是還沒有真正關于校園安全的專門立法，況且這些現(xiàn)有的法律鮮少有規(guī)定相關部門的具體權利義務，更多的是號召式、宣示性的內容。在這方面，美國作為最早開始注意校園安全的國家，有一些經(jīng)驗還是值得我們借鑒的，如美國國會早在1990年時就通過了《校園安全法》，不僅對學校在校園安全方面的責任做了詳細的規(guī)定，還通過立法的方式確認了校園警察制度。［2］

（三）研究的緣由及意義

校園安全事故頻發(fā)，盡管有的事故沒有發(fā)生在校園中，但根據(jù)事故發(fā)生的實際情況來看，學校的管理者一般都不可避免地成為事件的責任主體之一。從客觀的角度來說，校園安全事故的發(fā)生與校園管理之間是緊密相連的，校園管理的不到位很大程度上會引起校園安全事故的發(fā)生。民辦中小學的單位性質及辦學主體的不同決定了其辦學目的是營利，教育教學是它的營利業(yè)務，這方面不同于公辦學校是義務教育，因此在民辦學校中一些有關校園安全管理的政策和對于安全的宣傳可能存在落實不到位的現(xiàn)象。

校園安全管理是通過管理手段實現(xiàn)控制安全事故、消除安全隱患、減少人財損失、保護師生安全的目的而進行的一系列計劃、決策，組織和控制的活動。我們通過問卷調查法、比較分析法和訪問調查法對蘭州市民辦中小學存在的校園安全問題進行了調查和了解，從中分析影響學校安全的主要因素和特點，對有關著作和法律進行了查閱和研究，通過走訪學校、教育行政部門、學生和家長等提出的問題找出解決問題的有關方法。一方面，希望可以深化學校管理者對于校園安全問題的關注從而有效地防止事故的發(fā)生；另一方面，也希望引起社會對校園安全問題的關注，以此提出更好預防此事的辦法。

二、蘭州市民辦中小學校園安全問題及原因

（一）學生心理狀態(tài)導致安全事故頻發(fā)

在中小學校園中，大多數(shù)屬于未成年人，本身屬于弱勢群體，他們對危險的防范意識和對安全的重視程度不夠，當他們進行某一行為時并不會過多地去考慮行為所產(chǎn)生的后果；此外他們處于青春期，很多人會產(chǎn)生叛逆心理，容易沖動產(chǎn)生越軌行為，這在我們的調查中有所反映，有107名被調查者認為學生的心理健康狀態(tài)對校園安全管理有影響。同時，中小學生的心理等方面相對比較脆弱，容易產(chǎn)生自殺自殘等行為，我國每年約有16234名中小學生自殺身亡，占自殺死亡總數(shù)的五分之一，且還在呈逐年上升趨勢。我們在問卷調查中一個問題的結果顯示，“某老師在管理學生后，學生出現(xiàn)自殘、自殺等嚴重自我傷害的行為時，有超過百分之六十的被調查者認為學校應該承擔責任”：這客觀的說明大部分人認為中小學學校應當關注學生的心理健康。越來越繁重的課程和緊張的學習對學生的心理造成了巨大的壓力，所以社會對學校管理的要求不僅僅只停留在人身安全，還包括對心理健康的關注。

（二）相關法律的空白與缺位

目前我國有關中小學校園安全的法律還存在一些空白和缺位。

首先是相關的法律法規(guī)對責任的界定不清楚。我國很多關于校園安全的案件都存在此類問題——盡管有相關的法律和規(guī)定，但是沒有明確的有關責任主體的劃分，使案件在審理過程中歸責困難，無法明確的確定責任承擔的主體，為案件的審理增加了難度。

其次是在我國法律中出現(xiàn)了層級斷帶。盡管教育部在制定的一些部門規(guī)章中對校園安全管理的內容有所涉及，但是由于立法主體的不統(tǒng)一等因素致使這些部門規(guī)章的內容交叉重復，實際操作性不強。迫于校園安全管理的嚴峻形勢，很多地方制定了地方性的法規(guī)來規(guī)范校園安全管理，但這樣做不可避免地產(chǎn)生了一些問題，例如各地在立法的質量方面參差不齊，在規(guī)定適用方面具有很強的地方性，沒有辦法大范圍的推廣使用。［6］

除此之外，在1994年公安部出臺的《關于企業(yè)事業(yè)單位公安機構體制改革的意見》中表明“校園安全保衛(wèi)組織，作為學校內部的職能部門，不是公安機關的基層組織”這使得校園保衛(wèi)組織所具有的公安性質以及職權被取消了，這使得校園治安更加難以保障。

（三）責任主體不清，各級重視不夠

各類校園事故頻頻發(fā)生，雖然有相關的法律法規(guī)來規(guī)定預防，但在事故的預防和處理方面卻缺乏可操作的方案。在一些地方，政府對校園安全管理的重視程度不夠，導致有的問題本來在法律等行政法規(guī)中有明確的規(guī)定可是卻無法落實到位；還有一些地方出臺了地方性的法律規(guī)章，在一定程度上對保障學校安全起到了作用，但是缺乏可操作性；［1］還有學校安全管理的經(jīng)驗推廣不夠，其實在很多地方采取的措施都非常的有效，例如四川省德陽市設置了法制副校長和校園警務民警，還制定了《校園安全工作規(guī)范》，在很大程度上減少了校園安全事故的發(fā)生，但這些經(jīng)驗在其他地方并沒有得到很好的推廣。

（四）中小學校園安全事故的特殊性

第一，中小學校園安全事故具有普遍性。在生活中存在著各種各樣的安全隱患，無論是人為的還是自然災害帶來的，都是客觀并且無法避免的，它是無法消除的，因此校園安全事故發(fā)生的可能性是普遍存在的。第二，校園安全事故的發(fā)生具有隨機性。人們無法預料事故的發(fā)生，事故發(fā)生也沒有任何的規(guī)律，每一起安全事故的嚴重程度都不同，這也為預防事故的發(fā)生增加了難度。第三，校園安全事故又具有因果相關性。很多校園安全事故究其根源，都存在管理不到位等人為因素，各因素相互作用釀成了事故。第四，校園安全事故存在突變性，這些事故往往發(fā)生的非常突然，令人措手不及，同樣具有危害性，會造成人員傷亡和財產(chǎn)損失。但是校園安全事故具有可預防性，我們可以通過采取一些措施，找到一些事故發(fā)生的規(guī)律，以此制定一些法律法規(guī)來預防和減少事故的發(fā)生。［7］

三、對蘭州市民辦中小學校園安全問題的建議

（一）以人為本，關注學生的心理健康問題

我們要從學生本身出發(fā)。首先，中小學生屬于未成年人，他們對危險的防范意識和對安全的重視程度都不夠，所以需要學校、社會和家庭等對他們進行多方面的引導，通過安全宣傳和一些對相關事故案例總結來告訴他們安全的重要性以及沖動的后果。其次，針對他們的越軌行為，大多數(shù)是由心理健康問題引起的。中學生容易產(chǎn)生一些心理問題而走向極端，甚至是選擇結束自己的生命，這些需要學校和家庭多關注他們的心理健康問題，定期對他們進行心理疏導。另外，學校的老師應當引導學生樹立正確的消費觀、價值觀，防止攀比之風盛行。最后，隨著科技的發(fā)展，網(wǎng)絡在方便我們生活的同時也傳播了很多不良的信息，有的中小學生甚至去模仿網(wǎng)絡中的越軌行為傷害自己也傷害他人，這需要學校推進校園文化的建設，深化開展校風建設，精心組織相關的活動，宣傳“正能量”，正確培養(yǎng)他們的是非觀，共同凈化校園環(huán)境。［4］

（二）健全政策法規(guī)，完善歸責制度

民辦學校在管理方面存在很大的矛盾，對外是分級管理和屬地化管理；對內是學校領導層和決策層在權力、責任和利益方面的混亂。管理上的問題在一定程度上影響了民辦學校的正常發(fā)展，對民辦教育造成了極其消極的影響。政府相關的管理部門必須要加強宏觀管理，強化服務指導，做到主動、熱情地為學校服務；而民辦學校要加強自身建設，形成高效規(guī)范的管理運行機制。

現(xiàn)有法律對民辦教育只強調原則性，針對性和可操作性比較差，因此我們認為應該完善相關的部門規(guī)章，明確責任主體的劃分，明確責任的承擔主體以及承擔的范圍。要在蘭州市明確立法的主體，針對民辦中小學校制定統(tǒng)一的規(guī)范，讓規(guī)章落到實處，避免規(guī)定與現(xiàn)實相脫離現(xiàn)象的發(fā)生。［5］

社會、政府、學校和家庭應當加強校園安全方面的重視，監(jiān)督和落實有關規(guī)定和政策的制定和實施，使學校管理工作有法可依，真正做到依法治校，依法管理學生安全。

（三）建立合理的預防和聯(lián)動機制

中小學校園安全事故具有普遍性、隨機性、因果相關性、突變性、危害性、可預防性等特性。我們無法改變他們的屬性，也無法預測他們發(fā)生的規(guī)律，但是可以通過事故所具有的因果相關性和可預防性采取一些相關的措施來阻止事故的發(fā)生，這需要建立合理的事故預防機制和聯(lián)動機制。學校和家庭要教會學生在自然災害發(fā)生時如何保護自己、在遇到不法侵害時如何維護自己、在遇到不良誘惑時如何抵制他們；政府和學校要做到共同努力，建立一種以政府為主導、政府各部門共同參與、社會和學校積極配合的一種聯(lián)動機制，共同維護中小學生美好的明天。［3］