建設(shè)工程分包模式下的農(nóng)民工權(quán)益保障制度研究

韓正生

（中鐵十四局集團(tuán)隧道工程有限公司，山東 濟(jì)南 250000）

建筑行業(yè)在解決農(nóng)民工就業(yè)、促進(jìn)社會(huì)化分工等方面發(fā)揮著重要作用。伴隨著建筑行業(yè)的發(fā)展和細(xì)化，建設(shè)工程分包成為提高建筑市場效率的必然產(chǎn)物。然而，建設(shè)工程分包在提高市場效率的同時(shí)，也帶來一系列問題，如工程質(zhì)量隱患、銜接成本高、農(nóng)民工權(quán)益受損等。消除建筑行業(yè)隱患是改善民生問題的重要抓手，《建筑法》頒布對(duì)轉(zhuǎn)包、分包做出了禁止性規(guī)定，此后《合同法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》以及《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》等都對(duì)建設(shè)工程分工進(jìn)行了較為嚴(yán)格的規(guī)定。

一、建設(shè)工程分包的實(shí)踐剖析

我國從法律層面明確了對(duì)于建設(shè)工程分包的態(tài)度，《合同法》第二百七十二條規(guī)定可將部分工程分包，但不得分包給不具備資質(zhì)的單位，也不得轉(zhuǎn)包；《建筑法》第二十六條、二十八條、二十九條分別對(duì)借用資質(zhì)、肢解分包、違法分包及轉(zhuǎn)包作出禁止性規(guī)定［1］；《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第七十八條對(duì)肢解發(fā)包、違法分包以及轉(zhuǎn)包進(jìn)行了釋義；《建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理辦法（試行）》釋義中采用列舉的方式對(duì)上述行為的具體表現(xiàn)情形進(jìn)行了規(guī)定［2］。上述規(guī)定隨著建筑市場的發(fā)展變化亦在不斷完善和細(xì)化，從現(xiàn)有規(guī)定中可以明確當(dāng)下市場中普遍存在三種分包形式：轉(zhuǎn)包、違法分包和掛靠。

建設(shè)工程領(lǐng)域違法行為普遍存在甚至愈發(fā)猖獗乃是由市場、政治、法律等多方面的因素導(dǎo)致的。隨著相關(guān)監(jiān)管體系的完善，發(fā)包方和承包方采取多重手段來規(guī)避法律的禁止性規(guī)定，使得目前的轉(zhuǎn)包、違法分包以及掛靠行為更加隱蔽。若非內(nèi)部“分贓不均”進(jìn)行舉報(bào)，行政主管部門難以認(rèn)定和查處。此外，由于地方保護(hù)主義，地方政府可能對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的承包企業(yè)采取保護(hù)性政策，對(duì)于查處建筑行業(yè)違法行為流于形式。在司法實(shí)踐中，由于相關(guān)主體的消極配合，建筑工程施工領(lǐng)域取證存在客觀困難，致使建設(shè)工程施工合同糾紛中的違法行為難以認(rèn)定。建筑工程領(lǐng)域上述違法行為嚴(yán)重侵害了農(nóng)民工的合法權(quán)益，再加之農(nóng)民工權(quán)益保障制度尚不健全，進(jìn)一步增加了農(nóng)民工維權(quán)的難度。

二、建設(shè)工程分包對(duì)農(nóng)民工權(quán)益侵害的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）建筑企業(yè)支付問題

企業(yè)經(jīng)營不善則可能走向破產(chǎn)，而在建設(shè)工程分包模式下，勞動(dòng)者與建設(shè)單位之間還存在總包單位、分包單位、掛靠企業(yè)等諸多主體。上述主體在整個(gè)建設(shè)工程分包模式下形成環(huán)環(huán)相扣的一個(gè)整體，任一主體經(jīng)營不善面臨破產(chǎn)都可能對(duì)農(nóng)民工工資支付造成影響。《破產(chǎn)法》第一百一十三條規(guī)定的清償順序中，職工工資居于優(yōu)先受償順位，但是企業(yè)一旦進(jìn)入破產(chǎn)程序，想要討回職工工資便需經(jīng)過曠日持久的等待。此外，進(jìn)入破產(chǎn)程序的企業(yè)還需要支付大額的破產(chǎn)費(fèi)用，剩余財(cái)產(chǎn)可能不足以清償債務(wù)。企業(yè)經(jīng)營不善面臨訴訟或破產(chǎn)時(shí)，有關(guān)法院則會(huì)通知發(fā)包單位協(xié)助執(zhí)行。此時(shí)，為避免自身陷入違法發(fā)包的行政處罰風(fēng)險(xiǎn)以及協(xié)助轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中，發(fā)包單位往往會(huì)打破其環(huán)環(huán)相扣的利益鏈條，表明對(duì)此并不知情，隱藏實(shí)際施工人的相應(yīng)證據(jù)，從而導(dǎo)致實(shí)際施工人認(rèn)定困難，農(nóng)民工工資拖欠問題突出。

（二）勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定困難

在建設(shè)工程分包模式下，更為突出的風(fēng)險(xiǎn)便是虛化了勞動(dòng)關(guān)系，普遍存在的包工頭制度導(dǎo)致用人單位缺位。解決農(nóng)民工欠薪問題的關(guān)鍵在于厘清支付主體，明確誰賦有支付農(nóng)民工工資的義務(wù)。我國《勞動(dòng)法》明確“用人單位”是指企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織，并不包括“個(gè)人”用工。而在建設(shè)工程分包模式下，包工頭承擔(dān)著組織、管理、發(fā)放工資等角色，包工頭并不具備合法經(jīng)營資格，從法律層面而言，并不能稱為用人單位，因此與農(nóng)民工并不形成勞動(dòng)關(guān)系。那么農(nóng)民工與包工頭之外的其他企業(yè)是否形成勞動(dòng)關(guān)系呢？2014年最高人民法院關(guān)于對(duì)最高人民法院《全國民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第59條作出進(jìn)一步釋明的答復(fù)中認(rèn)為形成勞動(dòng)關(guān)系還是要以雙方自愿且就勞動(dòng)合同內(nèi)容達(dá)成合意為前提。而實(shí)踐中，發(fā)包方或者轉(zhuǎn)包方并未與農(nóng)民工實(shí)際接觸，而是由包工頭負(fù)責(zé)農(nóng)民工的組織管理，不能認(rèn)為承包人、分包人或轉(zhuǎn)包人與農(nóng)民工之間存在勞動(dòng)關(guān)系。因此，在該勞動(dòng)關(guān)系中，農(nóng)民工作為勞動(dòng)者一方是確認(rèn)無誤的，用人單位一方卻難以認(rèn)定，進(jìn)而導(dǎo)致出現(xiàn)欠薪問題時(shí)發(fā)包單位、掛靠單位與包工頭之間互相推諉。

2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》，全面治理農(nóng)民工工資拖欠問題［3］。其中明確，在工程建設(shè)領(lǐng)域由施工總承包企業(yè)負(fù)總責(zé)，分包單位負(fù)直接責(zé)任。2020年5月開始施行的《保障農(nóng)民工工資支付條例》首次以農(nóng)民工為直接對(duì)象，為其提供直接的權(quán)益保障。其中規(guī)定了總承包人對(duì)分包人農(nóng)民工工資的代付義務(wù)和先行墊付義務(wù)。雖然該條例賦予了建設(shè)單位、總承包單位和分包單位行政法意義上的義務(wù)，但是不履行該義務(wù)也只能構(gòu)成行政強(qiáng)制的基礎(chǔ)，所形成的也僅僅是行政法律關(guān)系，而勞動(dòng)者不屬于該行政法律關(guān)系中的任何一方。農(nóng)民工也不能基于此突破合同的相對(duì)性，直接起訴建設(shè)單位、總承包人或者被掛靠施工單位。

三、建設(shè)工程分包模式下農(nóng)民工權(quán)益保障制度健全對(duì)策

《保障農(nóng)民工工資支付條例》的出臺(tái)客觀上有利于建設(shè)工程施工合同糾紛的解決，改善農(nóng)民工工資支付困境，但其并不能從根本上解決農(nóng)民工工資支付問題。本文嘗試從以下方面提出建議以健全農(nóng)民工權(quán)益保障制度：

（一）加大監(jiān)察力度

首先，落實(shí)農(nóng)民工工資專用賬戶制度，在《關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》中還提出建立農(nóng)民工工資專用賬戶制度，建設(shè)單位按照比例撥付到專項(xiàng)賬戶，專項(xiàng)用于支付農(nóng)民工工資。雖然試行4年來，農(nóng)民工欠薪的問題仍未完全解決，但是不可否認(rèn)專項(xiàng)賬戶制度的作用。因此需要加強(qiáng)監(jiān)察力度，確保將專項(xiàng)賬戶制度落到實(shí)處。根據(jù)條例規(guī)定，應(yīng)向人力資源社會(huì)保障部門和交通、水利等工程建設(shè)項(xiàng)目主管部門備案，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，確保建設(shè)單位及時(shí)足額撥付人工費(fèi)用。其次，審查建筑企業(yè)分包的各個(gè)環(huán)節(jié)是否合規(guī)，嚴(yán)格進(jìn)行資格審查。此外，加強(qiáng)日常監(jiān)管，檢查建筑企業(yè)與農(nóng)民工簽訂的勞動(dòng)合同、工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、用工名冊(cè)以及考勤記錄等。通過上述具體的檢查項(xiàng)目來對(duì)建筑企業(yè)進(jìn)行實(shí)質(zhì)約束。以此，最大限度地避免“掛靠”現(xiàn)象。

（二）建立社會(huì)共治制度

形成政府、行業(yè)、企業(yè)、個(gè)人等多元主體的協(xié)同治理的網(wǎng)狀環(huán)境。市場監(jiān)管不僅僅是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任，同時(shí)也是行業(yè)協(xié)會(huì)、公司以及社會(huì)公眾的責(zé)任。政府的強(qiáng)制性監(jiān)管構(gòu)成一種外在的干預(yù)力量，行業(yè)的指引性監(jiān)管及公眾監(jiān)督構(gòu)成一種中間監(jiān)督模式，企業(yè)的自律性監(jiān)管則構(gòu)成一種內(nèi)在的約束機(jī)制，三者相輔相成。首先，“強(qiáng)化政府的監(jiān)管職責(zé)”“加大懲處拖欠行為的力度，并將處理結(jié)果及時(shí)公開，通過增加違法成本來威懾違法行為”其次，農(nóng)民工權(quán)益制度保障依賴于有效的企業(yè)自主合規(guī)制度，企業(yè)自主建立合規(guī)制度有利于降低違法處罰風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)自主制定農(nóng)民工權(quán)益保障制度，將保障農(nóng)民工權(quán)益作為提升其社會(huì)形象的目標(biāo)之一。此外，重視行業(yè)協(xié)會(huì)及社會(huì)監(jiān)督的作用。促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，由行業(yè)協(xié)會(huì)來肅清行業(yè)內(nèi)的違法違規(guī)現(xiàn)象。對(duì)于欠薪等侵犯農(nóng)民工權(quán)益的行為進(jìn)行公告，及時(shí)向社會(huì)公眾公開。在多元主體的協(xié)同監(jiān)管之下，建筑行業(yè)將保持活力可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

改革開放以來，農(nóng)民工為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)貢獻(xiàn)了巨大力量，逐漸成為勞動(dòng)力市場的主體。加強(qiáng)建筑行業(yè)監(jiān)管，形成全體社會(huì)共同治理環(huán)境，引導(dǎo)建筑行業(yè)在依法有序的軌道上可持續(xù)發(fā)展，使建筑行業(yè)成為發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的中堅(jiān)力量，是一項(xiàng)重要的工作。