行政法視野下公共政策的實(shí)踐研究

馮 早

（海南師范大學(xué)，海南 ?？?571158）

人民群眾的基本利益體現(xiàn)在國家的公共政策上面，公共政策的擬定關(guān)乎著社會公共管理、社會生產(chǎn)以及社會和諧發(fā)展。從我國目前的基本國情來看，公共政策擬定被歸納到行政的范圍之內(nèi)，在擬定公共政策時應(yīng)遵循合法性、合理性、民主化三大原則，通過我國行政法的推動來突顯出民眾參與公共政策擬定的重要性。

一、公共政策的含義及功能

公共政策的意識表現(xiàn)主要有公共利益、公共目標(biāo)以及公共問題。它代表著社會公共權(quán)力的行使與發(fā)揮，具有權(quán)威性的分配價值。公共政策在表現(xiàn)思想上被分為消極意義和積極意義兩種［1］。公共政策有管制、調(diào)控、引導(dǎo)以及分配四種功能。其中管制功能主要針對的是其內(nèi)容，具有強(qiáng)制性與制約性，以條規(guī)為表現(xiàn)形式；引導(dǎo)功能是按照條規(guī)對民眾進(jìn)行引導(dǎo)，以導(dǎo)向性為作用；調(diào)控功能是針對其政策作出治理方法，具有控制與調(diào)節(jié)的作用；分配功能主要是將社會公共價值與利益進(jìn)行合理分配至政府和民眾，是社會生產(chǎn)力的基本要求。

二、行政法下突出公民參與在政策擬定的作用

（一）公民參與是公共政策擬定的有效途徑

黨的十六大提出社會發(fā)展目標(biāo)是提倡以人為本的民主精神，新出臺的行政法中也充分表現(xiàn)出監(jiān)督、管理、決策以及選舉方面的民主性，不僅是加強(qiáng)公共政策擬定的民主程度，更是突顯出以人為本的人文精神［2］。所以說實(shí)現(xiàn)公共政策擬定民主化的有效途徑便是提升民眾的參與度。

（二）公民參與能夠提升公共政策制定的質(zhì)量

民主的意思就是人民群眾當(dāng)家做主。在中國特色社會主義建設(shè)的過程中，想提升社會公共政策的擬定應(yīng)先增強(qiáng)民主化的程度，而民主化的程度又是依賴人民群眾的參與［3］。人民群眾參與社會公共政策的擬定可以充分體現(xiàn)出基本的利益需求，可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正失誤的決策。廣泛聽取人民群眾的意見擬定出科學(xué)合理的公共政策，以此提升社會公共政策擬定的質(zhì)量。

（三）公民參與是保障公共性質(zhì)的要求

社會公共政策所表現(xiàn)出來的特征是實(shí)現(xiàn)全國人民參與擬定的狀態(tài)［4］。在公共性質(zhì)的前提條件下，以實(shí)現(xiàn)各個利益主體為主，既要符合理性化、多元化、復(fù)雜化以及層次化的發(fā)展需求，又要將以人為本的人文主義精神進(jìn)行深度拓展。由此可見，民眾參與是確保公共性質(zhì)的基本要求。

三、行政法下公共政策擬定原則

（一）合法性原則

合法性原則指的是符合我國法律，以法律為行使依據(jù)。行政權(quán)力的存在，不能與法律相沖突。合法性原則在社會公共政策擬定過程中主要表現(xiàn)在權(quán)責(zé)統(tǒng)一、職權(quán)法定、程序行政等等［5］。首先，行政權(quán)力必須把法律行使作為重要依據(jù)，因?yàn)樾姓?quán)力若不具法律效力則屬于非法權(quán)力；其次，當(dāng)法律對行政權(quán)力作出合理化規(guī)定時，則意味著行政權(quán)力行使范圍必須要在法律規(guī)定內(nèi)容之內(nèi)行使。法律對行政權(quán)力的執(zhí)行方式和執(zhí)行程序也做了相應(yīng)的規(guī)定，當(dāng)行政主體在擬定公共政策時，不僅需要遵守法定權(quán)限，還需要遵守法定程序；最后，行政主體在享有相應(yīng)的權(quán)力時，還需要承擔(dān)其責(zé)任。如出現(xiàn)了嚴(yán)重的公共政策失誤，必須追責(zé)。

（二）合理性原則

我國公共政策選取的價值方向之一便是合理性原則，合理性原則也是公共政策擬定的基本原則［6］。合理性原則要求在擬定公共政策時，必須在合法范圍之內(nèi)，且具有合理性與適當(dāng)性。我國擬定公共政策的合理性原則具體表現(xiàn)在適度、信賴保護(hù)以及平等三個子原則上面。首先，平等原則是行政主體在擬定政策時應(yīng)遵守其規(guī)則，具體體現(xiàn)在區(qū)別對待、同等對待以及比例對待三方面；其次，適度原則是將憲法中的等級比例原則進(jìn)行了具體化。行政主體將限定個人利益的方式和達(dá)成公共利益目的之間進(jìn)行衡量對比，最后選出相對損害少且限制低的方式，同時確保公共利益得以實(shí)現(xiàn)；最后，信賴保護(hù)原則主要是要求行政在擬定公共政策、民眾根據(jù)公共政策形成了正當(dāng)?shù)睦婧?，行政不能對公共政策進(jìn)行隨意變更，不然行政需要對民眾進(jìn)行合理的利益補(bǔ)償。

（三）民主化原則

公共政策的民主化原則從應(yīng)然方面來看，其主要的目的是實(shí)現(xiàn)公共利益［7］，政府作為民眾的代理人，自然也是代表著民眾利益，但按照公共選擇的理論要求對政府做出的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，民眾利益和政府利益可能存在不一致，目前不論是學(xué)界還是民眾對此都已經(jīng)產(chǎn)生了共同的認(rèn)識。政府的政策應(yīng)該關(guān)注一些問題，以免客觀造成政策偏離乃至政策的失效：首先，政府在實(shí)施政策之前要對政策實(shí)施后的效果做出事前推測，避免產(chǎn)生政策漏洞；政府必須儲備足夠的信息知識以支撐其決策。政府在提升政策實(shí)施效果的同時，還應(yīng)盡量減少其政策的漏洞，在政策構(gòu)建的過程中，適當(dāng)引入一些專業(yè)知識人才，從而確保公共政策擬定具備一定的現(xiàn)實(shí)價值。

公共政策擬訂的民主化主要表現(xiàn)在政策公開與政策參與這兩方面。政策公開指的是擬訂政策的每個步驟、每個階段都應(yīng)按照民眾看得見的形式進(jìn)行［8］。根據(jù)現(xiàn)代民主和社會法治的要求，政策內(nèi)容的公開性應(yīng)是從全方位進(jìn)行的。按照公開對象的不同，而采取的方式也就不同［9］。主要的公開方式有政府上網(wǎng)工程、會議旁聽、公榜、媒體報道、查閱、在報紙刊物上登載等等；政策參與指的是因遭受公共政策的結(jié)果所影響的專業(yè)人員和利害關(guān)系者有權(quán)利參加公共政策擬定的過程，并表達(dá)意見［10］，以此發(fā)揮重要的作用。民眾參與的主要核心是公平聽證，聽證就是聽取民眾的意見，突顯出行政部門有義務(wù)聽取民眾的意見。行政部門在擬定公共政策時，主要的要求便是必須聽取民眾的意見，這也是確保行政程序與相關(guān)人員有效參與的前提條件。

綜上所述，本文基于行政法視角對公共政策開展實(shí)踐研究，發(fā)現(xiàn)在政策擬定中公民的參與非常重要，公民參與公共政策擬定可以確保公共政策制定的質(zhì)量，使公共政策的實(shí)施得到有效保障。與此同時，公民參與政策的擬定可以進(jìn)一步提升公共政策的科學(xué)化和合理化的要求，在基于行政法背景下公共政策擬定可以圍繞合法原則和民主原則進(jìn)行深度解讀。