行政復(fù)議行政規(guī)范性文件附帶審查問題研究

董 銳 董大偉 龐博文

（1.和龍市人民檢察院第二檢察部，吉林 和龍 133500；2.中國政法大學(xué)國際法學(xué)院，北京 102200）

一、行政復(fù)議規(guī)范性文件附帶審查制度的實踐困境

在行政復(fù)議行政規(guī)范性文件附帶審查制度設(shè)計之初，立法者希望通過該制度的實施充分實現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督與自我糾錯，利用行政權(quán)力的層級屬性實現(xiàn)上級對下級的“法律監(jiān)督”與“建議指導(dǎo)”，進而解決行政糾紛，保護行政相對人的合法權(quán)益。然而在實踐中，綜合考量受案數(shù)量、糾錯率等各方面數(shù)據(jù)，行政規(guī)范性文件復(fù)議審查制度并沒有發(fā)揮應(yīng)有的理想功效。想要真正發(fā)揮該制度的天然功能與天然優(yōu)勢，則必須直面其在實施過程中的現(xiàn)實困境。

（一）行政化較強，難以提升政府公信力

行政復(fù)議是利用行政系統(tǒng)的層級屬性實現(xiàn)對行政權(quán)的監(jiān)督，是設(shè)計在行政系統(tǒng)內(nèi)部的糾紛解決機制。就行政規(guī)范性文件附帶審查制度來說，在審查形式上，由上級行政機關(guān)擔(dān)任規(guī)范性文件的審查機關(guān)，難免會讓人產(chǎn)生擔(dān)憂；若恰好復(fù)議機關(guān)為行政規(guī)范性文件的制定機關(guān)，則又讓行政相對人產(chǎn)生不信任感?！肮帕Α笔切姓?fù)議的生命力來源，是其賴以生存和發(fā)展的基石，更是行政復(fù)議能夠充分發(fā)揮自己優(yōu)勢的基礎(chǔ)。行政復(fù)議一方面是利用自己行政化的特點發(fā)揮優(yōu)勢和作用，卻也因行政化而難以讓公民相信，這是它在實踐中難以充分發(fā)揮作用的問題，若想真正解決行政復(fù)議的癥結(jié)，還需要長期努力，進行相應(yīng)的制度優(yōu)化設(shè)計。

（二）公民法治意識較弱，權(quán)利實現(xiàn)有難度

對行政規(guī)范性文件復(fù)議審查，需要行政相對人在申請中一并提出具體行政行為所依據(jù)之規(guī)定不合法之處，這對于法治觀念相對薄弱的社會大眾是一個艱難挑戰(zhàn)。行政相對人對于行政規(guī)范性文件內(nèi)容的認(rèn)知難度往往不大，但是對于行政規(guī)范性文件制定主體是否適格、制定程序是否完整等問題的確摸不著頭腦。制度設(shè)計的出發(fā)點是避免附帶審查的隨意提起，浪費不必要的行政資源，延緩行政效率，但是也產(chǎn)生了相應(yīng)的實踐弊病，法治觀念薄弱、法律知識層面狹窄等因素很難確保行政相對人合法權(quán)益被侵害時能夠及時提出附帶性審查的復(fù)議申請。

二、行政復(fù)議規(guī)范性文件附帶審查的權(quán)力屬性

當(dāng)前，行政規(guī)范性文件越權(quán)、濫權(quán)問題依舊存在。鑒于其反復(fù)適用性和普遍約束力，行政規(guī)范性文件一旦違法，對法治體系的破壞是不言而喻的。①曹鎏.將行政復(fù)議打造成為化解行政爭議主渠道的必由之路［J］.中國司法，2019（10）：57-60.自從2014年《行政訴訟法》修改后，行政規(guī)范性文件的附帶審查便不再是行政復(fù)議的專屬權(quán)力，但與行政訴訟相比，行政復(fù)議對規(guī)范性文件的附帶審查有著更大的天然優(yōu)勢，這源于它的權(quán)力屬性。這一部分筆者將通過與行政訴訟規(guī)范性文件附帶審查制度對比，分析復(fù)議附帶審查權(quán)的權(quán)力屬性，并闡述其優(yōu)勢。

（一）監(jiān)督審查權(quán)

根據(jù)我國《行政復(fù)議法》第二十六條的規(guī)定：對具體行政行為依據(jù)的規(guī)定進行審查后，復(fù)議機關(guān)有權(quán)處理的，可以自行處理；無權(quán)處理的，轉(zhuǎn)送有權(quán)機關(guān)處理；處理期間中止對具體行政行為的審查。①《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十六條.這與《行政訴訟法》的規(guī)定不同。在行政訴訟中，法院經(jīng)審查后，可以先對違法的行政規(guī)范性文件不予適用，后將規(guī)范性文件轉(zhuǎn)送有權(quán)機關(guān)處理。同樣是對行政規(guī)范性文件進行附帶審查，為何行政復(fù)議可以將爭議的解決先行擱置，以行政規(guī)范性文件的審查處理為首要任務(wù)呢？因為二者的立法目的不同。

（二）抽象判斷權(quán)

對于行政訴訟來說，法院通過審查認(rèn)為行政規(guī)范性文件不合法時，只是對該行政規(guī)范性文件不予適用，并不可以因為其違法而直接處理，只能向制定機關(guān)提出司法建議，行政訴訟對行政規(guī)范性文件的附帶審查，僅僅具有個案適用的效力。而行政復(fù)議機關(guān)對行政規(guī)范性文件進行審查后，若發(fā)現(xiàn)其違法并有權(quán)處理時，可以直接對其進行改變或撤銷處理，改變行政規(guī)范性文件后，此前規(guī)定的相應(yīng)內(nèi)容無效；撤銷行政規(guī)范性文件后，則整個行政規(guī)范性文件的效力消失。這是一種抽象效力，體現(xiàn)了行政復(fù)議中行政規(guī)范性文件附帶審查的抽象判斷權(quán)。

三、附帶審查的完善建議

（一）完善審查內(nèi)容

行政復(fù)議機關(guān)在審查過程中，應(yīng)對于行政規(guī)范性文件內(nèi)容的合法性、合理性一并進行復(fù)議審查，這是發(fā)揮行政復(fù)議制度內(nèi)部監(jiān)督優(yōu)勢的重要一環(huán)，但我國《行政復(fù)議法》在審查的相關(guān)內(nèi)容與具體程序上沒有作出規(guī)定，因此筆者在這里提出如下完善審查內(nèi)容的建議。

1.加強合法性的審查力度

我國對行政規(guī)范性文件合法性的復(fù)議審查已有較為完善的規(guī)定。對于合法性審查主要應(yīng)包括以下三方面：制定主體合法、制定內(nèi)容合法與制定程序合法。

2.完善合理性的審查機制

對行政規(guī)范性文件的合理性審查，是行政復(fù)議機關(guān)自由裁量權(quán)的一種體現(xiàn)，無法為合法性審查設(shè)立絕對的標(biāo)準(zhǔn)，但為了避免自由裁量權(quán)的濫用導(dǎo)致行政復(fù)議失去“公信力”的基礎(chǔ)，應(yīng)為行政規(guī)范性文件合理性的審查制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）減少有權(quán)機關(guān)的處理時效

關(guān)于處理時效的問題，主要針對《行政復(fù)議法》第二十六條。

這里有兩個問題，一是如果在60日內(nèi)，有權(quán)機關(guān)沒有進行處理答復(fù)，該怎么辦？復(fù)議機關(guān)作為有權(quán)機關(guān)的下級機關(guān)，是不可能對上級行政機關(guān)進行命令或監(jiān)督，這不符合我國行政系統(tǒng)的層級效力，因此在轉(zhuǎn)送有權(quán)機關(guān)的同時，對有權(quán)機關(guān)的上級機關(guān)進行報備，以此來監(jiān)督有權(quán)機關(guān)在時效內(nèi)能夠?qū)D(zhuǎn)送的行政規(guī)范性文件進行處理。二是與行政復(fù)議機關(guān)有權(quán)處理模式的30日處理時效相比，60日的時間有些過長。有權(quán)機關(guān)所做的只是對轉(zhuǎn)送的行政規(guī)范性文件的具體內(nèi)容或部分條款進行合法性、合理性審查，考慮上級業(yè)務(wù)水平、專業(yè)能力也比下級行政機關(guān)更強，因此60日確有不妥。三是因為行政復(fù)議不停止具體行政行為的執(zhí)行，如果對行政規(guī)范性文件審查時間越長，具體行政行為執(zhí)行的時間也越長，也就意味著，一旦具體行政行為被認(rèn)定為違法，那么行政相對人的損失也因執(zhí)行時間的越長而越大。筆者建議，將有權(quán)機關(guān)對行政規(guī)范性文件的審查時效進行縮短，規(guī)定在30日內(nèi)，如確有難度，經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)，可將審查時效延長至45日。這樣規(guī)定既考慮到對有權(quán)機關(guān)權(quán)力的監(jiān)督問題，也對訴訟時效過長進行了相對靈活的修改。

通過以上論述，我們可以看出行政復(fù)議中行政規(guī)范性文件附帶審查制度對于我國法治政府的建設(shè)有著相當(dāng)重要的意義，其行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督審查權(quán)與處理效力上的抽象判斷權(quán)，較之行政訴訟對行政規(guī)范性文件的附帶審查具有天生的優(yōu)勢，但目前最大的癥結(jié)是這種優(yōu)勢難以充分顯現(xiàn)。因此對與行政規(guī)范性文件的附帶審查制度來說，要強化復(fù)議機關(guān)對其合法性、合理性的審查強度，對違法不當(dāng)?shù)男姓?guī)范性文件及時變更、撤銷以確保對行政權(quán)力的監(jiān)督；同時應(yīng)對相應(yīng)規(guī)定進行細化和完善，通過這樣的方式讓公民看到行政復(fù)議的可信賴性、有效性與便捷性，從而提升公民對法治政府的滿意度。也可以充分發(fā)揮出行政復(fù)議的優(yōu)勢，提高政府的行政執(zhí)法水平，助力我國行政法治建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。