鄉(xiāng)村法治振興的困境及對(duì)策

賈寶金

（青島農(nóng)業(yè)大學(xué)，山東 青島 266109）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施需要法治保駕護(hù)航，可以說(shuō)沒(méi)有鄉(xiāng)村的法治振興，就不會(huì)有鄉(xiāng)村的全面振興。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中明確提出建設(shè)法治鄉(xiāng)村。堅(jiān)持法治為本，強(qiáng)化法治在鄉(xiāng)村中的權(quán)威性，這進(jìn)一步說(shuō)明了法治振興對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要性。中央對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)高度重視，明確要求推動(dòng)法治精神進(jìn)村入戶。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化更需要法治在鄉(xiāng)村得到有效的實(shí)施，鄉(xiāng)村振興除了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展外，更需要相應(yīng)的法治實(shí)施來(lái)保障鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，穩(wěn)定鄉(xiāng)村治理的秩序。因此，鄉(xiāng)村法治的振興是鄉(xiāng)村振興的必由之路，解決鄉(xiāng)村法治振興的問(wèn)題對(duì)貫徹實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

一、鄉(xiāng)村法治振興的困境

（一）法治意識(shí)雖然在提升，但維權(quán)能力有待進(jìn)一步提高

以宗族關(guān)系為基礎(chǔ)建立的我國(guó)鄉(xiāng)村具有濃厚的人情氛圍，人情在處理各種關(guān)系中始終占據(jù)著主導(dǎo)地位。但是隨著村里到城市打工人群接觸到法律問(wèn)題的增多以及法律電視節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)等在鄉(xiāng)村的普及，鄉(xiāng)村村民法律意識(shí)在逐漸地增強(qiáng)。在涉及自身重大利益的事項(xiàng)也會(huì)認(rèn)識(shí)到法律的重要性，并且尋求通過(guò)人情和法律兩個(gè)途徑來(lái)解決問(wèn)題。但由于缺乏基本的法律知識(shí)，尤其是證據(jù)意識(shí)匱乏，導(dǎo)致在尋求法律幫助的時(shí)候，由于證據(jù)不足，合理的訴求得不到支持，從而產(chǎn)生對(duì)法律的不信任感。雖然政府已經(jīng)為鄉(xiāng)村聘請(qǐng)了法律顧問(wèn)，并公布了值班律師的聯(lián)系電話，由律師來(lái)提供法律咨詢，但由于律師屬于自由職業(yè)者，出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，對(duì)鄉(xiāng)村里發(fā)生的事情積極性不高，提供法律服務(wù)的質(zhì)量不能滿足需求，村民自己基于文化水平和經(jīng)濟(jì)能力的限制，通過(guò)法律維權(quán)來(lái)解決自己的問(wèn)題存在困境。

（二）村委工作人員法治能力雖然有所增強(qiáng)，但學(xué)法、用法力不從心

鄉(xiāng)村條件比較艱苦，在村委會(huì)工作的人員絕大多數(shù)是土生土長(zhǎng)的本村人員，年齡基本在45歲以上，文化層次較低，鄉(xiāng)土文化觀念較強(qiáng)，在工作中缺乏必要的法律素養(yǎng)，喜歡通過(guò)人情來(lái)解決問(wèn)題，除了在鄉(xiāng)村工作外，與外界的聯(lián)系較少。即使進(jìn)行普法培訓(xùn)，也難以取得良好的效果。村委工作人員在鄉(xiāng)村工作管理中因缺乏法律素養(yǎng)導(dǎo)致被起訴的案件不在少數(shù)。在原告魏某某與江老屋小組、松梅管理處委員會(huì)集體成員權(quán)益糾紛一案中①2016年7月28日衡陽(yáng)市石鼓區(qū)人民法院判決書(shū)，案號(hào)：（2016）湘0407民初420號(hào).，其村規(guī)民約明確規(guī)定，女方出嫁以后，無(wú)論戶口是否還在本村，一律無(wú)效，不得享受村里的所有待遇。根據(jù)該規(guī)定，魏某某作為出嫁女對(duì)村里因征地獲得的土地補(bǔ)償款無(wú)權(quán)參與分配。法院最終認(rèn)定村規(guī)民約的該條內(nèi)容違法，對(duì)于村民會(huì)議依據(jù)村規(guī)民約分配征地補(bǔ)償費(fèi)的行為認(rèn)定為超越了村民會(huì)議決定的范圍，因此不予支持。村委工作人員大多進(jìn)入老年人行列，學(xué)習(xí)能力日益下降，沒(méi)有精力去學(xué)法，僅僅依據(jù)村規(guī)民約及關(guān)系并不能有效解決問(wèn)題，并且工作中經(jīng)常導(dǎo)致違法行為的發(fā)生。

（三）法律宣傳雖有成效，但缺乏針對(duì)性、可持續(xù)性

我國(guó)雖然在鄉(xiāng)村進(jìn)行了大量的普法教育工作，但由于鄉(xiāng)村遠(yuǎn)離城市，普法往往采用運(yùn)動(dòng)式，形式大于內(nèi)容，難以取得良好的效果。在普法的形式上過(guò)于單一，最常見(jiàn)的是普法人員走向鄉(xiāng)村，在村里發(fā)放宣傳小冊(cè)子，基本上是一個(gè)上午的時(shí)間，由于村里大多數(shù)是老人和小孩，年輕人外出打工，老年人識(shí)字的又不多，發(fā)放的普法小冊(cè)子在沒(méi)有閱讀的情況下就被扔進(jìn)了垃圾桶，普法人員進(jìn)村了，活也干了，但收效甚微。普法的內(nèi)容偏離鄉(xiāng)村實(shí)際生活，難以解決鄉(xiāng)村的實(shí)際問(wèn)題。鄉(xiāng)村遇到的是大量的土地承包、鄰里糾紛、宅基地房屋、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)貿(mào)易等方面的法律知識(shí)，而這些知識(shí)又屬于法律方面的冷門(mén)知識(shí)，經(jīng)濟(jì)效益低，律師不感興趣，導(dǎo)致普法的內(nèi)容缺乏針對(duì)性，難以引起村民的興趣。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在鄉(xiāng)村的深入發(fā)展，村里的年輕人忙于掙錢(qián)，對(duì)學(xué)習(xí)法律方面的知識(shí)缺乏時(shí)間和興趣，只有在需要的時(shí)候才想起法律。

二、鄉(xiāng)村法治振興的完善措施

（一）完善涉農(nóng)法律，對(duì)農(nóng)村改革發(fā)生的新變化及時(shí)作出法律調(diào)整

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步推進(jìn)，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局在不斷地發(fā)生變化。隨著鄉(xiāng)村土地利用方式、經(jīng)營(yíng)模式的變化，要求法律作出及時(shí)的回應(yīng)。在鄉(xiāng)村拆遷安置的過(guò)程中，對(duì)征地補(bǔ)償款的分配涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，而對(duì)這一標(biāo)準(zhǔn)由于缺乏法律的相應(yīng)規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐操作中發(fā)生糾紛。法律是解決問(wèn)題的依據(jù)和尺度，無(wú)法解決的糾紛往往是通過(guò)人際關(guān)系不能解決的，這就更需要法律本身的公平機(jī)制發(fā)揮作用。如果缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，不僅會(huì)引起鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的混亂，也會(huì)影響鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有的甚至引發(fā)激烈的沖突，造成不可挽回的惡劣后果。最近幾年在拆遷過(guò)程中發(fā)生的惡性事件，往往與法律規(guī)范的空缺相聯(lián)系。沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)范調(diào)整，村委基于自身利益的考慮往往會(huì)做出侵害村民個(gè)人合法權(quán)益的情況。

成立專門(mén)的涉農(nóng)法律、法規(guī)審查機(jī)構(gòu)。對(duì)現(xiàn)行的法律、法規(guī)進(jìn)行全面的審查，對(duì)不符合實(shí)際情況的法律條文提出修改的意見(jiàn)；對(duì)法律沒(méi)有調(diào)整的新情況及時(shí)地提出相應(yīng)的立法建議；對(duì)法律、法規(guī)由于某種原因不能及時(shí)修改的情況下及時(shí)的作出司法解釋統(tǒng)一裁判的尺度；在各地風(fēng)俗習(xí)慣的不同，不適合作出統(tǒng)一解釋的情況下，可以由本地的司法部門(mén)針對(duì)本地的實(shí)際情況作出統(tǒng)一的規(guī)定。最近幾年出現(xiàn)大量因集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定問(wèn)題發(fā)生糾紛。在尹某某與鳳儀村民委員集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)糾紛一案中②2017年7月28日鶴崗市興安區(qū)人民法院判決書(shū)，案號(hào)：（2017）黑0405民初261號(hào).，法院以是否屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定是村民自治的范圍，不屬于人民法院管轄，駁回了起訴。法院沒(méi)有做出裁斷，等于矛盾沒(méi)有化解。在李某某與韶山鄉(xiāng)新聯(lián)村彭家沖村民組成員資格侵害一案中③2017年3月24日韶山市人民法院判決書(shū)，案號(hào)：（2017）湘0382民初23號(hào).，法院首先確認(rèn)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，然后認(rèn)定李某某應(yīng)該享有村民待遇。僅僅在鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)就存在著各種不一致的地方，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村法治的振興發(fā)展，因此，應(yīng)該以問(wèn)題為導(dǎo)向，成立專門(mén)部門(mén)審查涉農(nóng)法律，及時(shí)作出法律回應(yīng)。

（二）建立村規(guī)民約合法性審核機(jī)制

村規(guī)民約作為特定區(qū)域的村民以特定的表決機(jī)制所形成的自治規(guī)則，是村民自治與德治的綜合體現(xiàn)，是調(diào)整本區(qū)域村民之間關(guān)系的重要依據(jù)，發(fā)揮著特有的調(diào)整功能。村規(guī)民約在鄉(xiāng)村生活秩序的調(diào)整中起著舉足輕重的作用。國(guó)家制定的法律每一個(gè)村民不一定都知道，但是村規(guī)民約每一個(gè)村民都知道，是村民心目中的法律，在村民心目中具有不可代替的地位，其權(quán)威性是不言而喻的。村規(guī)民約雖然不是法律，但在村民中扮演者法律的角色，村里發(fā)生的事通常會(huì)通過(guò)村規(guī)民約來(lái)解決，不需要再訴諸法律。但是，隨著鄉(xiāng)村振興的進(jìn)一步深化，返鄉(xiāng)村民法律意識(shí)的增強(qiáng)，村規(guī)民約中一些不合法、不合理的地方逐漸失去了約束力，甚至在村里事項(xiàng)處理的過(guò)程中發(fā)生沖突，走向法庭。在張某某與象州鎮(zhèn)城南社區(qū)第六居民小組集體成員權(quán)侵害一案中①2018年2月1日象州縣人民法院案判決書(shū)，案號(hào)：（2018）桂1322民初70號(hào).，該居民小組的村規(guī)民約規(guī)定，如果已經(jīng)加入本小組的婦女離婚，無(wú)論其戶籍是否在本小組，一律不得享受村民待遇。法院認(rèn)為該規(guī)定侵害了公民生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，無(wú)效。因此，有必要對(duì)村規(guī)民約的合法性進(jìn)行審查。

村規(guī)民約一般屬于村民自治事項(xiàng)，政府和法院都不能干預(yù)。在曾某某、馬某某行政再審一案中②2019年5月10日河南省高級(jí)人民法院判決書(shū)，案號(hào)：（2018）豫行申1120號(hào).，洛陽(yáng)市關(guān)林鎮(zhèn)槐樹(shù)灣村村委會(huì)按照村規(guī)民約的規(guī)定，對(duì)進(jìn)入本村居住人員收取人口增容費(fèi)，法院認(rèn)為不屬于法院的受案范圍，駁回起訴。但對(duì)于該規(guī)定是否合法，如何解決？法院沒(méi)有給予答案，不利于問(wèn)題的最終解決。在霍某某與西郊鄉(xiāng)小莊村民委員會(huì)成員權(quán)益侵犯一案中③2017年9月30日河南省安陽(yáng)市中級(jí)人民法院判決書(shū)，案號(hào)：（2017）豫05民終3126號(hào).，該村霍某某違章建設(shè)房屋，根據(jù)村規(guī)民約停發(fā)了霍某某的老年費(fèi)、過(guò)節(jié)福利以及新農(nóng)合費(fèi)。法院認(rèn)為，老年人的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，判令村委的行為違法，應(yīng)當(dāng)支付各項(xiàng)費(fèi)用。在司法實(shí)踐中，法院不單獨(dú)對(duì)村規(guī)民約的合法性進(jìn)行審查，畢竟村規(guī)民約屬于村民自治范圍，但如果涉及某一個(gè)公民的利益，法院對(duì)違反法律的村規(guī)民約內(nèi)容不予適用，單也沒(méi)有改變村規(guī)民約的違法狀態(tài)，這是由司法權(quán)的性質(zhì)決定的。為此，為了促進(jìn)鄉(xiāng)村法治振興，政府應(yīng)有專門(mén)的部門(mén)對(duì)村規(guī)民約的合法性進(jìn)行審查，政府雖然不能代替村委制定村規(guī)民約，但可以審查其合法性，對(duì)違法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)責(zé)令村委予以糾正。

（三）建立村委自治決議監(jiān)督制度

村委自治是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)基本制度，對(duì)村委會(huì)的決議，法院一般不予審查。在閆某某與魏各莊村決議無(wú)效一案中④2017年8月2日北京市豐臺(tái)區(qū)人民法院判決書(shū)，案號(hào)：（2017）京0106民初12759號(hào).，村委決議通過(guò)了宅基地的騰退補(bǔ)償?shù)姆桨?。閆某某認(rèn)為該決議侵犯居住權(quán)，要求法院確認(rèn)無(wú)效，法院認(rèn)為不屬于審理案件的范圍，對(duì)該決議內(nèi)容是否合法拒絕審查，認(rèn)為應(yīng)由相應(yīng)政府部門(mén)審查。村民決議自治適用了鄉(xiāng)村自我管理的要求，讓村民對(duì)于本村自己的事項(xiàng)自主做出決定，發(fā)揚(yáng)了民主精神，避免行政權(quán)的過(guò)度干預(yù)是可取的。但是我國(guó)村民具有家族性，文化層次普遍較低，法律意識(shí)淡薄，村民決議是通過(guò)少數(shù)服從多數(shù)的方式做出的，有可能出現(xiàn)家族較大的村民利用表決機(jī)制侵犯族外人的利益，或者為了本村集團(tuán)的利益侵犯少數(shù)人基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)、居住權(quán)甚至人身權(quán)。因此，有必要對(duì)村民決議進(jìn)行審查，以確保其合法性。

對(duì)村委決議的審查途徑可以多樣化。目前法律規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)解決，但在決議違法審查的啟動(dòng)程序上存在不足?？梢詮氖虑?、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)監(jiān)督。對(duì)村民決議事項(xiàng)的內(nèi)容在表決之間要征求本村法律顧問(wèn)的意見(jiàn)，本村法律顧問(wèn)應(yīng)出具一份法律意見(jiàn)書(shū)，對(duì)表決內(nèi)容的合法性闡述法律意見(jiàn)。在表決的過(guò)程中，法律顧問(wèn)要參與進(jìn)去，對(duì)表決的程序進(jìn)行監(jiān)督，并就表決的過(guò)程出具一份法律意見(jiàn)書(shū)，闡明表決程序和過(guò)程法律意見(jiàn)。對(duì)于通過(guò)的村委決議，村委所在地的基層政府應(yīng)建立備案審查制度，對(duì)村委會(huì)決議的合法性進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)不合法的地方，有權(quán)要求改正。司法系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)對(duì)違法的村委決議出具司法建議書(shū)，闡述司法建議。法院在審理案件的過(guò)程中對(duì)遇到的村委決議違法的情況，應(yīng)主動(dòng)向同級(jí)政府出具司法建議書(shū)，闡明村委決議違法的內(nèi)容，同級(jí)政府在接到司法建議書(shū)后，應(yīng)通知村委對(duì)決議內(nèi)容予以糾正。法院的事后監(jiān)督是維護(hù)決議公平正義的最后一道防線，也是最權(quán)威的監(jiān)督，有利于增強(qiáng)村委決議的責(zé)任心和合法性，鄉(xiāng)村法治振興的順利推進(jìn)。