財政統(tǒng)籌部門預(yù)算管理的問題與對策研究
——以澤州財政為例

鄧瑞峰

（晉城市澤州縣財政局，山西 晉城 048000）

預(yù)算安排體現(xiàn)了政府的政策方向，是落實(shí)政府各項(xiàng)具體工作部署的財力支撐，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、民生福祉等方方面面。以部門預(yù)算的編制為切入點(diǎn)，能夠加強(qiáng)項(xiàng)目資金與政府宏觀政策的聯(lián)系，杜絕財政支出政策“碎片化”和政府預(yù)算之間統(tǒng)籌力度不夠等問題，使財政資金發(fā)揮最大效益。

政府指明了工作方向，財政部門要充分發(fā)揮職能作用，主動服務(wù)發(fā)展大局，統(tǒng)籌各部門全面編制好部門預(yù)算。按“誰使用、誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則實(shí)施財政資金管理，樹立集中財力辦大事的共識，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，有的放矢，協(xié)調(diào)各職能部門做好項(xiàng)目規(guī)劃。

一、財政統(tǒng)籌部門預(yù)算管理的問題

（一）預(yù)算編制不精準(zhǔn)

部門預(yù)算編制是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，特別是政府中長期規(guī)劃或年度工作目標(biāo)涉及的重點(diǎn)和大型項(xiàng)目，必須在對項(xiàng)目建設(shè)的政策依據(jù)、實(shí)施內(nèi)容、實(shí)施效果等進(jìn)行精準(zhǔn)測算、科學(xué)分析和充分論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)算編制。在實(shí)際操作過程中，有些單位負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)和財務(wù)人員，前期工作準(zhǔn)備不充分，往往是臨時抱佛腳，財政部門通知開始做預(yù)算，才匆匆了解、收集項(xiàng)目資料。再加上財政部門對預(yù)算上報有時間約束，來不及細(xì)化測算或科學(xué)論證就到時間需要提交，造成預(yù)算數(shù)據(jù)不實(shí)不準(zhǔn)，預(yù)算編制質(zhì)量不高。

有些單位不注重實(shí)時關(guān)注政策變化及政府工作規(guī)劃等，未做到與時俱進(jìn)，用發(fā)展的眼光研判下一年度工作任務(wù)。在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)測算時，采用的方法單一、落后。有的抱著財政資金“能給點(diǎn)是點(diǎn)，不要白不要”的心理，在上一年度預(yù)算基礎(chǔ)上調(diào)整，而不考慮這個項(xiàng)目是否有存在的必要性，科學(xué)測算所需資金。雖然這樣容易把控資金總量增減情況，卻忽略了項(xiàng)目實(shí)施的合理性、可行性和實(shí)效性，造成項(xiàng)目測算不精準(zhǔn)、不完善，在執(zhí)行過程中會出現(xiàn)在年初預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整或追加預(yù)算，或項(xiàng)目無法實(shí)施、財政予以核減資金等情況。

（二）目標(biāo)設(shè)定不合理

各單位在績效目標(biāo)管理制度約束下，在編制部門預(yù)算時設(shè)定了績效目標(biāo)，在實(shí)際中卻多是形式大于實(shí)質(zhì)，存在項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)定細(xì)化程度不夠、無法量化，指標(biāo)設(shè)置不合理、不完善，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定偏低等問題，導(dǎo)致績效評價不能如實(shí)體現(xiàn)財政資金投入使用效益和工作發(fā)展水平。

究其原因，其一，單位負(fù)責(zé)人、財務(wù)和業(yè)務(wù)人員認(rèn)為財政資金是公家的錢，自己不裝腰包、不挪作他用，只要是用在項(xiàng)目上就行了，而資金使用效果如何與自己無關(guān)。其二，項(xiàng)目實(shí)施由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，但他們認(rèn)為管錢的事由財務(wù)部門經(jīng)手，和財政打交道的也是財務(wù)人員，相應(yīng)財政提出的預(yù)算績效管理工作，也應(yīng)是財務(wù)部門的事，與業(yè)務(wù)部門無關(guān)。實(shí)際上，財務(wù)人員并不掌握項(xiàng)目具體實(shí)施過程。其三，有些單位的具體評價流程不清晰，不能做到及時收集項(xiàng)目實(shí)施數(shù)據(jù)，進(jìn)行即時或階段性評價。其四，預(yù)算單位內(nèi)部缺乏健全、完整的項(xiàng)目管理流程，從立項(xiàng)、實(shí)施到最終項(xiàng)目驗(yàn)收，各個環(huán)節(jié)之間聯(lián)系不緊密，影響項(xiàng)目最終效果。其五，作為預(yù)算績效管理核心的財政部門，由于缺乏專業(yè)人才，或受到被評價單位數(shù)量多、時間緊、任務(wù)重等因素的影響，更側(cè)重于對項(xiàng)目內(nèi)容和資金使用的測算審核，對項(xiàng)目績效目標(biāo)全面性審核不夠嚴(yán)格。

（三）預(yù)算安排統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位

以澤州為例，“十三五”期間，澤州把全域旅游建設(shè)放在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要地位。發(fā)展全域旅游，需要多部門各司其職，全面統(tǒng)籌預(yù)算資金，集中用于支持政府重點(diǎn)工作目標(biāo)落實(shí)。

在實(shí)際工作中，由于部門預(yù)算是由各行政事業(yè)單位根據(jù)各自業(yè)務(wù)編制，在編制過程中往往只站在自己的角度來安排資金，在一定程度上會造成部門各自為政，利益格局固化，在總體資金分配中呈現(xiàn)部門化、分散化等問題。財政部門作為預(yù)算資金管理部門，下設(shè)多個業(yè)務(wù)科室，各單位根據(jù)歸口分別向財政各業(yè)務(wù)科室報送部門預(yù)算。溝通協(xié)調(diào)不夠，會造成對跨部門資金的統(tǒng)籌不夠，部門間重復(fù)受理、安排、分配資金，或整體項(xiàng)目資金預(yù)算不夠科學(xué)、全面、細(xì)化，不能充分體現(xiàn)全域發(fā)展概念。再加上各預(yù)算部門和財政業(yè)務(wù)科室缺乏大格局意識，勢必會影響到項(xiàng)目資金申報、審核、撥付等各個環(huán)節(jié)，繼而影響政府落實(shí)重點(diǎn)工作任務(wù)的進(jìn)度和財政資金的使用效益。

二、財政統(tǒng)籌部門預(yù)算管理問題的解決策略

（一）充分做好項(xiàng)目論證，提高預(yù)算編制準(zhǔn)確性

首先，要增強(qiáng)責(zé)任意識。部門預(yù)算編制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，其科學(xué)、精準(zhǔn)、規(guī)范、完整與否，直接關(guān)系到單位是否能順暢開展各項(xiàng)工作。單位負(fù)責(zé)人要負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)要具體負(fù)責(zé)，共同抓好督促落實(shí)，對具體業(yè)務(wù)嚴(yán)格審核把關(guān)。預(yù)算管理職能部門、業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門要按照職責(zé)分工，根據(jù)預(yù)算編制要求和部門客觀需求，做好兩者之間的有機(jī)銜接，提高預(yù)算編制和執(zhí)行的科學(xué)性、有效性。

其次，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)提高重視程度，統(tǒng)籌財務(wù)、業(yè)務(wù)等多部門互相學(xué)習(xí)交流，在平時就擅于收集、掌握項(xiàng)目實(shí)施的財政保障政策，提前籌劃部門預(yù)算編制依據(jù)。同時，在平時工作中不斷積累次年預(yù)算編制思路，既要結(jié)合歷年預(yù)決算數(shù)據(jù)，根據(jù)業(yè)務(wù)變化對常規(guī)性和連續(xù)性項(xiàng)目進(jìn)行增量預(yù)算，更要緊扣新發(fā)展理念，結(jié)合國家新政策、政府新工作目標(biāo)和部門業(yè)務(wù)新要求等，對必要新增項(xiàng)目實(shí)行零基預(yù)算。

再次，要加強(qiáng)與上級部門的溝通聯(lián)系，及時、準(zhǔn)確地掌握年度工作任務(wù)，提前進(jìn)行項(xiàng)目儲備，并根據(jù)實(shí)際工作予以調(diào)整。同時積極爭取上級轉(zhuǎn)移支付資金，增加項(xiàng)目實(shí)施資金保障來源，減輕縣級財力負(fù)擔(dān)。

最后，要對部門預(yù)算項(xiàng)目開展的必要性進(jìn)行排序，并與財政部門充分溝通，從而把握項(xiàng)目資金安排的輕重緩急，確保重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，精準(zhǔn)編制部門預(yù)算。

（二）科學(xué)設(shè)定績效目標(biāo)，提高財政資金效益

首先，各單位要遵循“誰申請資金、誰設(shè)定目標(biāo)”的績效目標(biāo)管理要求，根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)和工作要求確定績效目標(biāo)。目標(biāo)設(shè)定要圍繞國家、政府、行業(yè)等政策落實(shí)和發(fā)展目標(biāo)以及本單位職能職責(zé)。同時，績效評價指標(biāo)還要與政府和職能部門的履職情況結(jié)合起來，注重與財政中長期規(guī)劃和年度目標(biāo)相關(guān)聯(lián)，具有科學(xué)性和可行性。

其次，要提升績效評價工作“同參與”度，單位負(fù)責(zé)人起引領(lǐng)作用，提高對績效管理的重視程度，帶動項(xiàng)目預(yù)算相關(guān)人員（如財務(wù)人員、業(yè)務(wù)科室人員）都積極參與到預(yù)算績效管理工作中來，及時發(fā)現(xiàn)、反映和糾正項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的偏差、問題。財政作為績效管理主管部門，要有計劃性、分層次地組織各單位負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)人員、財務(wù)人員開展績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)、案例分析、項(xiàng)目評審交流等，提升績效管理工作能力水平和增強(qiáng)責(zé)任意識。

再次，把績效目標(biāo)管理作為預(yù)算管理的必要前置和約束條件，所有符合條件的項(xiàng)目支出都要設(shè)定績效目標(biāo)，同時強(qiáng)化目標(biāo)審核和規(guī)范目標(biāo)批復(fù)，做到與預(yù)算批復(fù)同步下達(dá)績效目標(biāo)，明確各預(yù)算單位是負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績效目標(biāo)的主體。完善評價指標(biāo)體系，在項(xiàng)目評價指標(biāo)體系中加入“預(yù)算執(zhí)行率”，促使績效管理與預(yù)算管理深度融合。

最后，全面推行預(yù)算單位自評價，擴(kuò)大預(yù)算績效管理工作覆蓋面，進(jìn)一步明確責(zé)任部門和責(zé)任人，通過剛性約束來不斷強(qiáng)化預(yù)算部門的主體意識和責(zé)任意識。并通過自評價來了解項(xiàng)目資金使用率、使用效果等，在過程中發(fā)現(xiàn)不足，糾偏補(bǔ)漏。

（三）加強(qiáng)預(yù)算安排統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

一是對外實(shí)行部門聯(lián)動。財政部門在各職能部門編制預(yù)算的過程中，要站得高、看得遠(yuǎn)，在部門預(yù)算基礎(chǔ)上，樹立“大預(yù)算”概念，組織各單位科學(xué)、合理編制預(yù)算。同時加強(qiáng)項(xiàng)目信息收集工作，協(xié)調(diào)各預(yù)算單位的關(guān)系并集權(quán)于財政部門，統(tǒng)籌分配財政資金，確保預(yù)算單位能充分發(fā)揮各自職能作用，形成工作合力。專項(xiàng)資金由各單位于年初進(jìn)行預(yù)算編制，經(jīng)同級政府批準(zhǔn)后按規(guī)定程序納入年度預(yù)算。專項(xiàng)資金預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，一般不再調(diào)整。在執(zhí)行過程中如有特殊情況需臨時調(diào)整預(yù)算，由相關(guān)單位根據(jù)實(shí)際情況向財政部門提出申請，經(jīng)審核并按規(guī)定程序報批后實(shí)施。財政部門負(fù)責(zé)落實(shí)專項(xiàng)資金預(yù)算安排、確定專項(xiàng)資金撥付方式并調(diào)度撥付資金、監(jiān)督檢查預(yù)算執(zhí)行和績效評價。財政部門將資金撥付給各單位，再由各單位根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行撥（支）付。

二是對內(nèi)強(qiáng)化科室協(xié)作。加強(qiáng)財政部門各業(yè)務(wù)科室之間的協(xié)調(diào)、聯(lián)系，統(tǒng)籌管理好項(xiàng)目資金的申報、審核，確保全面預(yù)算項(xiàng)目資金。各業(yè)務(wù)科室要加快專項(xiàng)資金支付進(jìn)度。各單位根據(jù)年度預(yù)算安排和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度等情況，及時提出支付申請。各業(yè)務(wù)科室要加快審核，及時辦理資金支付，并采取有效措施盡快形成實(shí)際支出。同時加強(qiáng)對專項(xiàng)資金的監(jiān)管，本著“專款專用”原則，切實(shí)督促各單位認(rèn)真履責(zé)，充分發(fā)揮專項(xiàng)資金使用效益。并結(jié)合工作實(shí)際，做好資金撥付資料的整理、收集、匯總和上報，起到財力保障和數(shù)據(jù)支撐作用。

三、結(jié)語

科學(xué)、合理的部門預(yù)算編制可以將有限的財政資源優(yōu)化整合?！笆濉逼陂g，澤州縣級財政共為文旅、宣傳、交通、建設(shè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各部門安排部門預(yù)算涉旅資金6.15億元。同時，積極爭取上級補(bǔ)助資金，加大融資力度，全力撬動社會資本，積極支持澤州創(chuàng)建國家級全域旅游示范區(qū)的工作目標(biāo)。通過構(gòu)建預(yù)算安排、統(tǒng)籌整合投入，有效推動各部門發(fā)揮職能作用，實(shí)現(xiàn)了澤州旅游由景區(qū)旅游向全域旅游的大跨越。2020年12月，澤州縣成功創(chuàng)建國家全域旅游示范區(qū)，名列山西省4個創(chuàng)建單位之首。