公共政策在公共管理中的價(jià)值及作用研究

溫 慧

（中共鄂爾多斯市委黨校，鄂爾多斯 017010）

引 言

公共政策分析與公共管理內(nèi)容存在著千絲萬縷的內(nèi)在聯(lián)系。本文通過揭示公共政策分析發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，進(jìn)一步肯定了公共政策分析在公共管理事業(yè)當(dāng)中所處的重要地位，為二者的未來發(fā)展提出了一些建議。

一、內(nèi)涵與聯(lián)系

（一）公共政策

公共政策是政府為應(yīng)對(duì)公共現(xiàn)實(shí)問題而制定、頒布的行動(dòng)方針。除了這一寬泛的定義，公共政策還有其他角度的概念解讀。無論學(xué)者如何定義、詮釋公共政策，其深層內(nèi)核都是公共政策與公共管理的聯(lián)系密不可分。政府強(qiáng)制力是施行公共政策的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)公共管理的重要媒介。制定公共政策的主體是以政府機(jī)關(guān)為首的公共管理者，公共管理者在政策上施加公共權(quán)威，引導(dǎo)政策所涉及的具體社會(huì)問題向著政府所確定的方向推進(jìn)。公共政策所涉及的社會(huì)問題涵蓋國防、教育、衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)等諸多領(lǐng)域，這一需求便決定了公共政策的制定者需深諳公眾需求，以實(shí)現(xiàn)所制定的公共政策可以有效服務(wù)社會(huì)的根本目的。與此同時(shí)，公共政策的制定者需不斷重新評(píng)估現(xiàn)有的公共政策，搭建與相關(guān)公共政策相配套的風(fēng)險(xiǎn)治理框架，以防止它們過于陳舊，跟不上社會(huì)更迭變化的步伐。

我國的公共政策分析內(nèi)容屬于公共管理學(xué)科的重點(diǎn)研究對(duì)象，相關(guān)科學(xué)研究仍處在發(fā)展階段，如何站在科學(xué)的視角上規(guī)范化分配公眾利益、解決公眾需求的痛點(diǎn)問題、為公共部門提供可持續(xù)高水平的政策咨詢服務(wù)，將會(huì)是這一學(xué)科未來發(fā)展的重中之重。

（二）公共管理

公共管理的范疇較廣。在研究客體方面，公共管理既包含以政府機(jī)關(guān)為核心的公共部門對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)行政事務(wù)的管理，也涵蓋科、教、文、衛(wèi)、體等不同類型的公共事業(yè)；在研究主體方面，公共管理者是公共權(quán)力的“一把手”，集權(quán)于一體。

公共行政管理與公共管理兩者在概念上常有重疊交叉的部分，而公共管理屬于上位概念。在研究方法領(lǐng)域里，公共行政管理主要運(yùn)用政治行政學(xué)等學(xué)科知識(shí)，重點(diǎn)分析以政府機(jī)關(guān)為首的公共機(jī)構(gòu)的具體角色、主要功能等內(nèi)容，而公共管理主要運(yùn)用宏微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政管理學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科知識(shí)，著重強(qiáng)調(diào)政府和非營利管理。

公共管理與公共政策二者之間的內(nèi)在聯(lián)系千絲萬縷，落實(shí)到具體操作上就是一個(gè)問題：公共管理的主體如何執(zhí)行公共政策。公共管理的主體主要負(fù)責(zé)公共政策的起草和民眾意見征集、制定、實(shí)施和評(píng)估等工作，但公共政策的管理者并不局限于政府領(lǐng)導(dǎo)人。在大多數(shù)情況下，西方國家的公民有能力通過參與公民投票等方式，或針對(duì)特定的社會(huì)議題向政府部門請(qǐng)?jiān)?，來影響公共政策的決定。如果出現(xiàn)了公共政策與公民意志相沖突的局面，公共管理主體應(yīng)確定是否存在著接受度更高的替代政策選項(xiàng)。

除了制定公共政策，公共管理的主體還負(fù)責(zé)監(jiān)督公共政策的實(shí)施情況，這種監(jiān)督既包括從上而下的權(quán)力監(jiān)督，又包括自下而上的民眾監(jiān)督，以確保公共政策的執(zhí)行程度最大化。公共政策的執(zhí)行程度直接關(guān)系到公共管理的質(zhì)量，否則再完美無缺的公共政策都是“空中樓閣”，無法解決現(xiàn)實(shí)存在的社會(huì)痛點(diǎn)問題，無法為人民群眾謀福利，而且一些在政策制定過程中無法預(yù)見的問題可以在政策監(jiān)督過程當(dāng)中被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和整改。與此同時(shí)，公共管理的主體還有解讀公共政策的功能，各級(jí)地方政府應(yīng)立足于本地的實(shí)際情況，各地公共政策的執(zhí)行程度與自由裁量度可以在恪守原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行微調(diào)。在公共政策的起草、制定、監(jiān)督、落實(shí)的過程當(dāng)中，公共管理的主體需要重點(diǎn)關(guān)注政策能否真正解決公共問題，并對(duì)民眾產(chǎn)生積極的影響?；镜牟襟E有：確定一個(gè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，收集且證實(shí)該社會(huì)問題存在的資料；調(diào)查社會(huì)問題發(fā)生的原因，確定當(dāng)前公共政策對(duì)于該社會(huì)問題的影響；根據(jù)調(diào)查結(jié)果制定解決方案，分析備選選項(xiàng)并選擇最佳解決方案，評(píng)估實(shí)施該解決方案的成本收益是否合理。在采取了這些步驟之后，公共管理的主體在考慮了外部政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素后，著重推動(dòng)公共政策的有效施行，掃清過程中的種種障礙，以公共利益和民眾福祉為主要目標(biāo)，完成自己的終極使命。

二、價(jià)值及作用研究

（一）增強(qiáng)必要性

公共政策的研究方法涉及社會(huì)心理學(xué)分析、財(cái)政管理分析、科學(xué)模型設(shè)計(jì)等現(xiàn)代分析技術(shù)，研究風(fēng)格以科學(xué)合理、高效簡潔為主，研究的目的是不斷推動(dòng)公共政策的有效執(zhí)行。在此基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新發(fā)展的公共政策學(xué)為公共管理事業(yè)提供了極大的“前進(jìn)推力”，二者的關(guān)系是由科學(xué)合理的公共政策解決社會(huì)問題，幫助公共管理事業(yè)蓬勃發(fā)展，鞏固政府在人民群眾心目中的地位，提高人民的幸福感。

（二）增強(qiáng)科學(xué)性

公共政策的制定并不是紙上談兵，所運(yùn)用到的工具性方法和模型都建立在較高的科學(xué)技術(shù)水平上，具體涵蓋數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)、財(cái)政管理學(xué)、互聯(lián)網(wǎng)云平臺(tái)技術(shù)、博弈論、工程科學(xué)等諸多領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)。公共政策的分析人員會(huì)根據(jù)相關(guān)事實(shí)證據(jù)及歷史經(jīng)驗(yàn)來確定需要解決的政策問題，研究出一系列的替代方案，并推薦最佳方案。為了完成這一任務(wù)，公共政策的分析人員采用的政策分析方法主要有定性方法和定量方法：定性方法具體包括案例分析法和專家訪談法；而定量方法包括一系列統(tǒng)計(jì)技術(shù)，如描述性統(tǒng)計(jì)、預(yù)測(cè)方法、回歸方差分析和成本效益分析等，這種公共政策的分析方法具有極高的科學(xué)性，避免了在公共管理中決策過于主觀隨意的局面。

（三）終極目標(biāo)一致

公共政策的內(nèi)容與公共管理的終極目標(biāo)趨于一致，均是以公共利益、民眾福祉為根本出發(fā)點(diǎn)，解決社會(huì)實(shí)際問題，所以研究公共政策就是在為做好公共管理工作打基礎(chǔ)。在分析公共政策、研究公共管理問題的時(shí)候，政府機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員會(huì)站在公共利益的高地、民眾的角度上監(jiān)督政策執(zhí)行情況、政策目標(biāo)和目的，評(píng)估政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度并權(quán)衡各種公共政策的成本收益問題。

（四）推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

在公共政策的起草、制定、落實(shí)、監(jiān)督等環(huán)節(jié)里，公共管理主體一直在解決實(shí)際的社會(huì)問題，動(dòng)態(tài)制衡公共利益，高效處理公共事務(wù)，協(xié)調(diào)公眾群體的矛盾糾紛。沒有良好的公共政策作為公共管理事業(yè)的“心臟”，源源不斷地供血，整個(gè)社會(huì)就無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，當(dāng)公共管理事業(yè)面臨較大的現(xiàn)實(shí)問題且已經(jīng)觸動(dòng)原有政策的時(shí)候，對(duì)公共管理主體來說，為了更好地解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，革除陳舊無用的公共政策、推出新的公共政策才是“治標(biāo)又治本”的良策。

（五）保障主體地位

公共政策是公共管理事業(yè)的第一層“外衣”，也是社會(huì)管理工作的最直觀展現(xiàn)，更是公眾感知到公共管理的直接媒介。在這一基礎(chǔ)上，公共政策在公共管理中起著保障主體地位的積極作用?？茖W(xué)的公共政策定性、定量分析展現(xiàn)出了公共管理主體的知識(shí)型風(fēng)貌；高效運(yùn)轉(zhuǎn)的公共政策執(zhí)行力度展現(xiàn)出了公共管理主體的實(shí)干形象；進(jìn)行有效監(jiān)督的公共政策展現(xiàn)出了公共管理主體的服務(wù)型本質(zhì)。政府通過公共政策的推行來鞏固自身公共管理的主體地位。

（六）提供有效刺激

公共政策是公共管理的重要內(nèi)容，不斷推動(dòng)公共政策學(xué)科的創(chuàng)新發(fā)展就是在為公共管理事業(yè)“添磚加瓦”。20世紀(jì)后半期，各大高校公共政策學(xué)科的興起為公共管理事業(yè)提供了極大的人才支持，為之后的公共管理學(xué)科發(fā)展也提供了一定的推動(dòng)力，二者相輔相成，互相進(jìn)步。

（七）理論聯(lián)系實(shí)踐

公共管理由于其特殊的性質(zhì)，具有極強(qiáng)的理論性，較難在生活中進(jìn)行實(shí)踐，而公共政策學(xué)科的特點(diǎn)就是在學(xué)校與政府、公眾與政府、理論與實(shí)踐之中搭建橋梁。公共管理學(xué)科的學(xué)習(xí)者或工作者都需要將理論聯(lián)系實(shí)踐，既要熟悉最前沿的科學(xué)理論和量化分析技術(shù)，也要牢牢掌握世界局勢(shì)和本國實(shí)際國情。

三、發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律

（一）堅(jiān)持追求實(shí)效

公共政策的起草、制定、執(zhí)行與監(jiān)督的根本目的是解決現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問題，并不是政治家手中的一張草稿紙。堅(jiān)持追求實(shí)效才能促進(jìn)公共政策學(xué)科的長久發(fā)展，才能改善公共管理水平。

（二）堅(jiān)持科學(xué)方法

具體社會(huì)實(shí)際與自然科學(xué)的研究方法相結(jié)合是公共政策學(xué)科的立身之本，是公共管理事業(yè)的發(fā)展之石，是整個(gè)社會(huì)能夠正常、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障。

（三）合理分配利益

合理分配社會(huì)利益是制定公共政策的基本前提，是公共管理事業(yè)的第一法則，堅(jiān)持社會(huì)利益的動(dòng)態(tài)制衡是社會(huì)發(fā)展的根本保證。

（四）構(gòu)建廉潔政府

建立一個(gè)廉潔高效的政府形象，離不開良好的公共政策的支持，這就要求在公共管理中不斷貫徹落實(shí)正確的社會(huì)政策、解決人民生活的痛點(diǎn)問題，提升公眾的幸福感。

結(jié) 語

公共政策分析在公共管理事業(yè)當(dāng)中所起到的推動(dòng)作用巨大，擁有著雄厚的科學(xué)技術(shù)支持、優(yōu)良的運(yùn)行機(jī)制和突出的社會(huì)成效。相關(guān)學(xué)者和官員分析公共政策在公共管理中的價(jià)值及作用，思考公共管理主體的運(yùn)轉(zhuǎn)與管理模式，將會(huì)為現(xiàn)代的社會(huì)管理模式提供一個(gè)新的前進(jìn)方向。