踐行“復(fù)議為民”宗旨 有效化解行政爭議

哈爾濱市司法局副局長 蔡天新

對于“民告官”，以前群眾可能直接想到去法院打官司，但現(xiàn)在越來越多的群眾會選擇行政復(fù)議。

習(xí)近平總書記在闡述樹立法治觀念時多次強調(diào)，引導(dǎo)群眾遇事找法、解決問題靠法，逐步改變社會上那種遇事不是找法而是找人的現(xiàn)象。行政復(fù)議是通過法定程序、依法解決行政爭議的法律手段，是政府自我糾錯的監(jiān)督制度和解決“民告官”行政爭議的救濟制度，它指公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向有復(fù)議管轄權(quán)的行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請，由該行政機關(guān)依照法定程序?qū)唧w行政行為進行合法性、適當(dāng)性審查，并依法做出行政復(fù)議決定的一種法律制度。具體說就是復(fù)議機關(guān)根據(jù)群眾和企業(yè)的申請，對下級行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，同時對群眾和企業(yè)的合法權(quán)益進行救濟，它是倒逼行政機關(guān)依法行政的重要抓手，也是維護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重要渠道，在推進法治政府建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。

行政復(fù)議、行政訴訟都是對行政相對人受到違法和不當(dāng)行政行為侵害給予救濟的法律制度，兩者目的和作用相同，都是用以解決群眾和行政執(zhí)法機關(guān)的行政爭議，防止和糾正違法不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法效益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。

行政復(fù)議與行政訴訟主要有以下三點區(qū)別。

一是受案范圍不同。行政復(fù)議范圍大于行政訴訟范圍。屬于行政訴訟范圍的，必然屬于行政復(fù)議范圍；但屬于行政復(fù)議范圍的，未必屬于行政訴訟的范圍。例如，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以對具體行政行為所依據(jù)的部門規(guī)范性文件一并提出審查申請，而對部門規(guī)范性文件不服則不能提起行政訴訟。

二是審查范圍不同。行政復(fù)議是全面審查，既審查行政行為合法性，也審查行政行為的合理性，還可以審查作為具體行政行為的依據(jù)的規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件。行政訴訟原則上只審查行政行為的合法性，對行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的合理性，一般不審查。

三是審理期限和方式不同。一般案件在60日內(nèi)審理完畢，疑難復(fù)雜案件經(jīng)審批可以延長30日，適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?0日內(nèi)審理完畢；行政訴訟一審是6個月。另外，行政復(fù)議實行一級復(fù)議制，也就是說對復(fù)議機關(guān)做出的復(fù)議決定，不得再請求復(fù)議，但是可以到法院去訴訟。

行政復(fù)議制度優(yōu)勢突出體現(xiàn)在受理范圍廣、審查深度強、協(xié)調(diào)及時、程序簡捷、解決高效、不收取費用等。

長期以來，市委、市政府一直高度重視行政復(fù)議工作，要求行政復(fù)議機構(gòu)要從全局和戰(zhàn)略的高度充分認識做好行政復(fù)議工作的極端重要性，切實加強行政復(fù)議機構(gòu)建設(shè)、行政復(fù)議隊伍建設(shè)和基層行政復(fù)議能力建設(shè)，充分發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭議、加快建設(shè)法治政府、構(gòu)建和諧社會中的重要作用。市司法局作為承辦市政府行政復(fù)議工作的復(fù)議機構(gòu)，在實際工作中不是“就復(fù)議而復(fù)議”，而是始終將行政復(fù)議工作納入市委、市政府的中心工作去研究、去審視、去擺布、去推動，圍繞領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點問題，群眾關(guān)心的熱點、難點問題，謀劃思路，開展工作，勇于擔(dān)當(dāng)，直面矛盾，在具體問題的把握上“既敢于說不，更善于說行”。特別是自2007年我市在全國率先建立了市政府行政復(fù)議委員會以來，堅持有案必受，有錯必糾，群眾訴求表達渠道更加暢通，行政執(zhí)法活動得到有效規(guī)范，政府公信力進一步增強，行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用逐步得到社會認可。我市的行政復(fù)議機構(gòu)被評選為“全國行政復(fù)議先進集體”?！靶姓?fù)議機制改革”項目獲得第五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”提名獎、第二屆“中國法治政府獎”，《人民日報》、《光明日報》、《法制日報》、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等主要媒體都進行過相關(guān)報道。主要做法為以下幾點。

一是堅持“復(fù)議為民”，著力化解行政爭議。近年來，我市行政復(fù)議工作不斷開拓創(chuàng)新，深化改革，使更多的行政爭議首先選擇并根本上通過行政復(fù)議得到解決。市政府本級受理的案件量近三年來年均增長超過30 %。今年截至目前我們受理行政復(fù)議案件已超過2 000件，預(yù)計全年達到3 000件以上，再創(chuàng)歷史新高。市本級受理復(fù)議案件量占全省受理復(fù)議案件量一直保持在60 %以上，復(fù)議后提起訴訟的比例占全部案件的10 %以下，直接進入復(fù)議渠道解決的近九成行政爭議得到有效解決。大量行政爭議通過復(fù)議渠道解決，減輕了區(qū)縣政府和市直行政執(zhí)法部門的應(yīng)訴、應(yīng)訪壓力，節(jié)省了司法資源和社會成本。

二是堅持“刀刃向內(nèi)”，加大對個案的糾錯力度。對于行政違法或不當(dāng)案件堅持有錯必究，公平公正。以2019年為例，全年共受理案件2 107件，復(fù)議機關(guān)通過直接糾正行政機關(guān)決定（含確認違法、撤銷、變更、責(zé)令履行）的為219件，直接糾錯率為10.4 %；以被申請人撤銷行政行為、申請人撤回復(fù)議申請方式結(jié)案的為693件，間接糾錯率為31.6 %，綜合糾錯率為44 %。

三是堅持“源頭預(yù)防”，從根本上提升依法行政水平。針對辦案中發(fā)現(xiàn)的行政違法共性問題，通過制發(fā)行政復(fù)議意見書、建議書以及約談方式，責(zé)令行政機關(guān)有針對性地改進執(zhí)法，使行政復(fù)議長出了倒逼依法行政的“牙齒”。達到了“審理一案，規(guī)范一片”的效果。

關(guān)于有的群眾可能會認為行政復(fù)議是否存在“官官相護”的顧慮是可以理解的，公平公正是實質(zhì)性化解行政爭議最重要的前提，這些年來我們一直把公平公正作為辦理復(fù)議案件的生命線。為此，我們進行了大膽探索，創(chuàng)新實踐。

一是創(chuàng)新行政復(fù)議組織形式。按照“權(quán)力制衡、民主決策”的理念，2007年市政府成立行政復(fù)議委員會，作為議決復(fù)議案件的專門機構(gòu)，委員會實行調(diào)查與議決相分離的運行方式，調(diào)查職責(zé)配置給復(fù)議機構(gòu)，議決職責(zé)配置給行政復(fù)議委員會。行政復(fù)議委員會實行民主決策，一人一票，以少數(shù)服從多數(shù)當(dāng)場書面表決的方式，決定復(fù)議案件的處理結(jié)果。委員主要由熟悉法律工作的省市政法、紀(jì)檢部門業(yè)務(wù)骨干、城市管理相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜?、人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)教授、資深律師組成，充分體現(xiàn)了社會參與、專業(yè)保障的特點。通過引入外部專家，盡量體現(xiàn)裁量主體的中立超脫，并確保其專業(yè)性，以解決行政復(fù)議存在的天然結(jié)構(gòu)性缺陷，改變原本在形式上存在的“官官相護”之嫌。

二是創(chuàng)新行政復(fù)議審理方式。我們將程序公正貫穿于復(fù)議案件辦理的各個環(huán)節(jié)，做到案件受理與調(diào)查分開，每起案件由兩名工作人員審理，案件不但要經(jīng)過合議組合議，還要經(jīng)過處務(wù)會集體討論，避免案件處理上的個人專斷。

三是建立復(fù)議案件聽證機制。對重大、疑難、復(fù)雜案件以及申請人提出聽證申請的，一律召開聽證會，保障申請人舉證、質(zhì)證、陳述、辯論的權(quán)利，讓申請人感到“有地方說理”。通過保障相對人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，消除其“暗箱操作”的揣測和擔(dān)心，實現(xiàn)正義“看得見”“摸得著”。

四是加大行政復(fù)議的公開力度。堅持行政復(fù)議受理、審查、決定全流程公開。公開內(nèi)容包括依據(jù)公開、過程公開、結(jié)果公開。在復(fù)議案件辦理過程中，申請人可以查閱被申請人做出具體行政行為證據(jù)依據(jù)及相關(guān)材料。對行政復(fù)議決定書不涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的，一律向社會公開，接受公眾監(jiān)督，以公開求公正。

五是推動行政復(fù)議隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。基于行政復(fù)議準(zhǔn)司法特性和辦案工作專業(yè)化的要求，行政復(fù)議工作人員普遍具備法律專業(yè)知識、較強的能力素養(yǎng)和良好道德品行，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，能夠客觀公正地查明事實、裁斷是非，通過提升行政復(fù)議的辦案質(zhì)量，提高行政復(fù)議機關(guān)公信力。

對于行政爭議，群眾不僅希望能得到公正處理，更希望能夠快速解決。為了實現(xiàn)群眾希望得到及時救濟的期待，我們在平衡好公平與效率的基礎(chǔ)上，主要采取了以下措施。

一是建立“繁簡分流”的審理機制。我們在保證審理程序公正的前提下簡化程序，做到案件審理“繁簡分流”，努力做到簡案快辦、繁案精審。對于案情簡單、爭議不大的案件，通過簡易程序快速處理，審限可以進一步壓縮到30天，目前，有50 %以上的案件按照適用簡易程序?qū)徖?。對于重大疑難復(fù)雜案件，通過召開聽證會、處務(wù)會、議決會程序精細化審理，一般都控制在60日內(nèi)審結(jié)，最長不超過90日。

二是建立快速協(xié)調(diào)解決機制。對于爭議事實簡單明了，容易及時判斷，或執(zhí)法人員疏忽大意引起的爭議案件，在受理案件前及時協(xié)調(diào)相關(guān)行政部門予以解決，不需要再經(jīng)過復(fù)議程序?qū)徖?，實現(xiàn)快速解決。

三是建立案件快速受理模式。對于群眾認為行政機關(guān)未履行法定職責(zé)的復(fù)議案件，法律規(guī)定自向行政機關(guān)申請履行職責(zé)之日起兩個月，行政機關(guān)仍未履行職責(zé)的，申請人才可以申請復(fù)議。實踐中，我們對于涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及可能會影響其他重大權(quán)益的案件，不需要申請人等兩個月，而是立即受理，及時保障了申請人的合法權(quán)益。

我市行政復(fù)議工作始終踐行“以人為本，復(fù)議為民”的宗旨，充分發(fā)揮行政救濟功能，努力讓群眾在每一起行政復(fù)議案件中感受到法治的公正與溫暖。

一是暢通復(fù)議申請渠道，不斷拓寬受案范圍。按照張慶偉書記提出的行政復(fù)議申請“應(yīng)受盡受”的要求，一方面，我們不斷拓寬復(fù)議受案范圍，把涉及工傷認定、養(yǎng)老保險、政府信息公開、房屋征收等對當(dāng)事人權(quán)益影響較大的行政爭議，都納入行政復(fù)議的受理范圍，避免隨意不受理復(fù)議案件的情況出現(xiàn)。另一方面，提高申請復(fù)議的便捷性，群眾既可以到市司法局一樓公共法律服務(wù)中心受理窗口現(xiàn)場申請行政復(fù)議，也可以通過郵寄、網(wǎng)上申請等方式申請復(fù)議。在受理窗口和政府法制信息網(wǎng)公開行政復(fù)議的受案范圍、申請行政復(fù)議所需材料、申請書示范文本等相關(guān)資料。對符合受理條件的，當(dāng)場予以受理；缺少申請要件的，一次性告知所需補正材料；允許當(dāng)事人通過微信、傳真等通信手段補充材料，盡可能為當(dāng)事人提供便利。

二是合法性與合理性審查兼顧，申請人合法權(quán)益得到充分保護。實踐中，有大部分行政爭議是圍繞行政行為是否適當(dāng)而產(chǎn)生的，例如房屋征收補償?shù)亩嗌?、違法建設(shè)面積的認定、罰款數(shù)額等。對于解決這一類爭議，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的行政性和專業(yè)性，通過審查被申請人做出行政行為時是否準(zhǔn)確適用自由裁量權(quán)，判定行政行為是否適當(dāng)、合理，最大限度地保障了群眾的合法權(quán)益。

三是加大糾紛調(diào)解力度，實現(xiàn)“定分止?fàn)帯附Y(jié)事了”。長期以來，我們堅持把調(diào)解、和解作為化解行政爭議、促進社會和諧的重要手段，在嚴(yán)格適用法律的前提下，緊緊圍繞矛盾爭議焦點，耐心細致組織開展溝通、調(diào)解，盡量避免行政爭議在各類程序中空轉(zhuǎn)，每年有超過30 %的案件以調(diào)解形式結(jié)案。調(diào)解結(jié)案的案件，當(dāng)事人沒有再上訪或者起訴。

四是提高行政復(fù)議決定執(zhí)行力，打通維護群眾合法權(quán)益的最后一公里。復(fù)議機關(guān)在做出撤銷具體行政行為或確認行政行為違法，并責(zé)令依法重新做出具體行為的行政復(fù)議決定后，我們繼續(xù)跟蹤問效，對個別行政機關(guān)無故不履行或者拖延履行的，依法責(zé)令行政機關(guān)限期履行，切實保證群眾的合法權(quán)益得以實現(xiàn)。

我們充分發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督指導(dǎo)職能，進一步強化行政執(zhí)法人員依法履職、規(guī)范嚴(yán)格公正執(zhí)法和提升依法行政水平。主要采取了以下措施。

一是堅持有錯必究，加大對個案的糾錯力度。實踐中，我們深刻認識到行政復(fù)議要真正發(fā)揮作用，成為化解矛盾糾紛的“防火栓”“減壓器”，就必須做到依法辦案、有錯必糾。本著“以事實為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”的原則，不遮丑、不護短，對認定事實不清、濫用職權(quán)、未履行法定職責(zé)、明顯不當(dāng)?shù)葘嶓w性和違反法定時限、缺失或顛倒法定步驟等程序違法復(fù)議案件都予以糾正。通過嚴(yán)格依法糾錯，行政機關(guān)的執(zhí)法水平穩(wěn)步提升，改善效果明顯。

二是開展指導(dǎo)培訓(xùn)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。由于行政管理范圍廣、管理事項多等原因，行政執(zhí)法中還存在交叉執(zhí)法、多頭執(zhí)法、推諉扯皮以及不履行、履行不到位、拖延不辦等問題。為此，我們采取執(zhí)法培訓(xùn)、案件指導(dǎo)等方式加強對執(zhí)法工作的指導(dǎo)培訓(xùn)，進一步規(guī)范了行政機關(guān)執(zhí)法行為。

三是注重源頭管控，有效預(yù)防行政爭議的發(fā)生。發(fā)揮行政復(fù)議作為研判依法行政態(tài)勢的“晴雨表”功能，利用辦案結(jié)果精準(zhǔn)查找依法行政的重點領(lǐng)域、地域、層級、薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，有針對性地提出整改措施，實現(xiàn)“辦結(jié)一案、糾正一片”。推動行政機關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行政，從源頭上預(yù)防和減少行政違法案件。

四是復(fù)議與監(jiān)察聯(lián)動，確保法律責(zé)任落到位。對于辦案過程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)線索及時移送監(jiān)察機關(guān)，倒逼行政復(fù)議機關(guān)及其工作人員盡職履職，防止出現(xiàn)懶政、怠政和不作為等問題。

行政復(fù)議在優(yōu)化營商環(huán)境方面也發(fā)揮了重要作用。

近年來，黨中央出臺了保護民營經(jīng)濟發(fā)展的重要意見，司法部也專門印發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮職能作用為民營企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好法治環(huán)境的意見》，我市行政復(fù)議工作認真貫徹落實習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會上的重要講話和關(guān)于民營企業(yè)發(fā)展的重要批示精神，秉持習(xí)近平總書記提出的“法治是最好的營商環(huán)境”理念，充分發(fā)揮行政復(fù)議在強化行政監(jiān)督、化解行政爭議、優(yōu)化營商環(huán)境方面的職能作用，堅決糾正涉及民營企業(yè)的違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，打造以市場主體需求為中心的，和諧有序、充滿活力的法治環(huán)境，為涉企行政爭議提供更加高效、便捷、專業(yè)的法律服務(wù)，精準(zhǔn)助力企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，確保各種經(jīng)濟活動順利進行。行政復(fù)議在為企業(yè)發(fā)展提供良好的法治環(huán)境方面主要發(fā)揮了以下三個作用。

一是行政復(fù)議是檢驗營商環(huán)境成色的“試金石”。市場運行中的矛盾和糾紛產(chǎn)生不可避免，行政復(fù)議的制度功能恰好可以作為評估營商環(huán)境優(yōu)劣的一項有效指標(biāo)，能夠及時發(fā)現(xiàn)市場監(jiān)管執(zhí)法的重點和難點，查找到影響市場主體合法權(quán)益的執(zhí)法薄弱環(huán)節(jié)和突出問題；可以檢驗政府立法和重大決策的科學(xué)性和執(zhí)行程度，進而推動執(zhí)法的全面改善和制度建設(shè)的進一步完善；也可以較為清晰地反映出法治政府建設(shè)的完善程度，從而為營商環(huán)境的判斷提供了重要參考標(biāo)尺。

二是行政復(fù)議是打破營商環(huán)境隱形壁壘的“破城錘”。個別部門為了執(zhí)法需要會制定規(guī)范性文件，也就是俗稱的“紅頭文件”，與上位法相抵觸，不符合市場經(jīng)濟規(guī)律，不利于公平競爭，形成了影響健康營商環(huán)境的隱形壁壘。行政復(fù)議通過附帶審查，將作為執(zhí)法依據(jù)直接影響市場經(jīng)營行為的“紅頭文件”納入行政救濟，防止個別部門違法行政。

三是行政復(fù)議是修復(fù)市場監(jiān)管執(zhí)法漏洞的“黏合劑”。市場監(jiān)管執(zhí)法中不正確適用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，為營商環(huán)境的維護和發(fā)展帶來不穩(wěn)定因素。行政復(fù)議可以通過合法性、合理性的全面性審查，特別是發(fā)揮合理性審查的制度優(yōu)勢，將實踐中選擇性執(zhí)法、合法不合理、合法不守序等現(xiàn)象納入行政救濟，防止行政執(zhí)法的合理性漏洞成為阻礙市場經(jīng)營運轉(zhuǎn)的“軟梗阻”。

目前正在推進的行政復(fù)議體制改革是黨的十八屆三中全會做出的明確要求，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》又進一步明確要完善行政復(fù)議制度、改革行政復(fù)議體制、積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)。

2020年2月5日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過《行政復(fù)議體制改革方案》，會議指出“要落實行政復(fù)議體制改革方案，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，推進相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用?！?020年4月18日，中央全面依法治國委員會印發(fā)《行政復(fù)議體制改革方案》。行政復(fù)議法修訂稿也公開向社會征求意見。為貫徹落實上級的要求，市政府成立了以市長任組長、各相關(guān)部門負責(zé)人為成員的行政復(fù)議體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，市委全面依法治市委員會印發(fā)了《哈爾濱市行政復(fù)議體制改革行動方案》。按照《黑龍江省行政復(fù)議體制改革實施方案》的要求，自2021年5月1日起，除實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)、稅務(wù)和國家安全機關(guān)外，縣級以上人民政府只保留一個行政復(fù)議機關(guān)，即由本級人民政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議職責(zé)。縣級以上人民政府統(tǒng)一管轄以本級人民政府派出機關(guān)、本級人民政府部門及其派出機構(gòu)、下一級人民政府以及有關(guān)法律、法規(guī)授權(quán)的組織為被申請人的行政復(fù)議案件，并以本級人民政府名義做出行政復(fù)議決定，政府部門不再行使行政復(fù)議職責(zé)。本次行政復(fù)議體制改革以及行政復(fù)議法的修訂將給行政復(fù)議工作帶來以下新變化。

一是行政復(fù)議內(nèi)部監(jiān)督優(yōu)勢將進一步凸現(xiàn)。行政復(fù)議體制改革后，政府統(tǒng)一行使改革前分屬于各級政府及其部門行政復(fù)議職責(zé)，有效整合過去分散化的行政復(fù)議資源，解決以往復(fù)議專業(yè)化程度不強、監(jiān)督糾錯不夠有力、管轄模糊和推諉、效率不高等問題。政府能夠更好地通過行政復(fù)議加大監(jiān)督糾錯力度，依法規(guī)范行政權(quán)力運行，充分發(fā)揮行政復(fù)議糾正違法行為和倒逼依法行政的制度功能，加快建成法治政府。

二是行政復(fù)議保障申請人合法權(quán)益功能將進一步放大。政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議職責(zé)有效改變過去部門缺乏復(fù)議專業(yè)人員、專業(yè)能力的狀況，解決“同案不同判”、案件分布不均衡，群眾“找不到、找不準(zhǔn)行政復(fù)議機關(guān)”等難題。行政復(fù)議的知曉度、權(quán)威性、公信力、影響力將會有顯著提升，群眾對行政復(fù)議的信任明顯增強，通過行政復(fù)議解決行政糾紛，減少“訟累”，及時有效地維護好自己的合法權(quán)益。

三是行政復(fù)議解決行政爭議主渠道作用將進一步增強。行政復(fù)議職責(zé)的統(tǒng)一行使以及行政復(fù)議法的修訂，有利于發(fā)揮行政資源優(yōu)勢，暢通行政復(fù)議渠道，引導(dǎo)群眾依法通過行政復(fù)議化解矛盾糾紛，減少行政爭議流向信訪、流向訴訟，防止矛盾糾紛“上交”。既能為群眾提供便捷、高效的爭議解決和權(quán)利救濟途徑，又能依照法定程序在行政機關(guān)內(nèi)部解決行政爭議，緩解政府“疲于信訪”“忙于應(yīng)訴”的壓力。