踐行“復議為民”宗旨 有效化解行政爭議

哈爾濱市司法局副局長 蔡天新

對于“民告官”，以前群眾可能直接想到去法院打官司，但現(xiàn)在越來越多的群眾會選擇行政復議。

習近平總書記在闡述樹立法治觀念時多次強調(diào)，引導群眾遇事找法、解決問題靠法，逐步改變社會上那種遇事不是找法而是找人的現(xiàn)象。行政復議是通過法定程序、依法解決行政爭議的法律手段，是政府自我糾錯的監(jiān)督制度和解決“民告官”行政爭議的救濟制度，它指公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向有復議管轄權的行政機關提出行政復議申請，由該行政機關依照法定程序?qū)唧w行政行為進行合法性、適當性審查，并依法做出行政復議決定的一種法律制度。具體說就是復議機關根據(jù)群眾和企業(yè)的申請，對下級行政機關的行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，同時對群眾和企業(yè)的合法權益進行救濟，它是倒逼行政機關依法行政的重要抓手，也是維護公民、法人和其他組織合法權益的重要渠道，在推進法治政府建設中發(fā)揮著重要作用。

行政復議、行政訴訟都是對行政相對人受到違法和不當行政行為侵害給予救濟的法律制度，兩者目的和作用相同，都是用以解決群眾和行政執(zhí)法機關的行政爭議，防止和糾正違法不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法效益，保障和監(jiān)督行政機關依法行政。

行政復議與行政訴訟主要有以下三點區(qū)別。

一是受案范圍不同。行政復議范圍大于行政訴訟范圍。屬于行政訴訟范圍的，必然屬于行政復議范圍；但屬于行政復議范圍的，未必屬于行政訴訟的范圍。例如，在對具體行政行為申請行政復議時，可以對具體行政行為所依據(jù)的部門規(guī)范性文件一并提出審查申請，而對部門規(guī)范性文件不服則不能提起行政訴訟。

二是審查范圍不同。行政復議是全面審查，既審查行政行為合法性，也審查行政行為的合理性，還可以審查作為具體行政行為的依據(jù)的規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件。行政訴訟原則上只審查行政行為的合法性，對行政機關行使自由裁量權的合理性，一般不審查。

三是審理期限和方式不同。一般案件在60日內(nèi)審理完畢，疑難復雜案件經(jīng)審批可以延長30日，適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?0日內(nèi)審理完畢；行政訴訟一審是6個月。另外，行政復議實行一級復議制，也就是說對復議機關做出的復議決定，不得再請求復議，但是可以到法院去訴訟。

行政復議制度優(yōu)勢突出體現(xiàn)在受理范圍廣、審查深度強、協(xié)調(diào)及時、程序簡捷、解決高效、不收取費用等。

長期以來，市委、市政府一直高度重視行政復議工作，要求行政復議機構(gòu)要從全局和戰(zhàn)略的高度充分認識做好行政復議工作的極端重要性，切實加強行政復議機構(gòu)建設、行政復議隊伍建設和基層行政復議能力建設，充分發(fā)揮行政復議在化解行政爭議、加快建設法治政府、構(gòu)建和諧社會中的重要作用。市司法局作為承辦市政府行政復議工作的復議機構(gòu)，在實際工作中不是“就復議而復議”，而是始終將行政復議工作納入市委、市政府的中心工作去研究、去審視、去擺布、去推動，圍繞領導關注的重點問題，群眾關心的熱點、難點問題，謀劃思路，開展工作，勇于擔當，直面矛盾，在具體問題的把握上“既敢于說不，更善于說行”。特別是自2007年我市在全國率先建立了市政府行政復議委員會以來，堅持有案必受，有錯必糾，群眾訴求表達渠道更加暢通，行政執(zhí)法活動得到有效規(guī)范，政府公信力進一步增強，行政復議化解行政爭議的主渠道作用逐步得到社會認可。我市的行政復議機構(gòu)被評選為“全國行政復議先進集體”?！靶姓妥h機制改革”項目獲得第五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”提名獎、第二屆“中國法治政府獎”，《人民日報》、《光明日報》、《法制日報》、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等主要媒體都進行過相關報道。主要做法為以下幾點。

一是堅持“復議為民”，著力化解行政爭議。近年來，我市行政復議工作不斷開拓創(chuàng)新，深化改革，使更多的行政爭議首先選擇并根本上通過行政復議得到解決。市政府本級受理的案件量近三年來年均增長超過30 %。今年截至目前我們受理行政復議案件已超過2 000件，預計全年達到3 000件以上，再創(chuàng)歷史新高。市本級受理復議案件量占全省受理復議案件量一直保持在60 %以上，復議后提起訴訟的比例占全部案件的10 %以下，直接進入復議渠道解決的近九成行政爭議得到有效解決。大量行政爭議通過復議渠道解決，減輕了區(qū)縣政府和市直行政執(zhí)法部門的應訴、應訪壓力，節(jié)省了司法資源和社會成本。

二是堅持“刀刃向內(nèi)”，加大對個案的糾錯力度。對于行政違法或不當案件堅持有錯必究，公平公正。以2019年為例，全年共受理案件2 107件，復議機關通過直接糾正行政機關決定（含確認違法、撤銷、變更、責令履行）的為219件，直接糾錯率為10.4 %；以被申請人撤銷行政行為、申請人撤回復議申請方式結(jié)案的為693件，間接糾錯率為31.6 %，綜合糾錯率為44 %。

三是堅持“源頭預防”，從根本上提升依法行政水平。針對辦案中發(fā)現(xiàn)的行政違法共性問題，通過制發(fā)行政復議意見書、建議書以及約談方式，責令行政機關有針對性地改進執(zhí)法，使行政復議長出了倒逼依法行政的“牙齒”。達到了“審理一案，規(guī)范一片”的效果。

關于有的群眾可能會認為行政復議是否存在“官官相護”的顧慮是可以理解的，公平公正是實質(zhì)性化解行政爭議最重要的前提，這些年來我們一直把公平公正作為辦理復議案件的生命線。為此，我們進行了大膽探索，創(chuàng)新實踐。

一是創(chuàng)新行政復議組織形式。按照“權力制衡、民主決策”的理念，2007年市政府成立行政復議委員會，作為議決復議案件的專門機構(gòu)，委員會實行調(diào)查與議決相分離的運行方式，調(diào)查職責配置給復議機構(gòu)，議決職責配置給行政復議委員會。行政復議委員會實行民主決策，一人一票，以少數(shù)服從多數(shù)當場書面表決的方式，決定復議案件的處理結(jié)果。委員主要由熟悉法律工作的省市政法、紀檢部門業(yè)務骨干、城市管理相關專業(yè)領域?qū)＜摇⑷舜蟠?、政協(xié)委員、法學教授、資深律師組成，充分體現(xiàn)了社會參與、專業(yè)保障的特點。通過引入外部專家，盡量體現(xiàn)裁量主體的中立超脫，并確保其專業(yè)性，以解決行政復議存在的天然結(jié)構(gòu)性缺陷，改變原本在形式上存在的“官官相護”之嫌。

二是創(chuàng)新行政復議審理方式。我們將程序公正貫穿于復議案件辦理的各個環(huán)節(jié)，做到案件受理與調(diào)查分開，每起案件由兩名工作人員審理，案件不但要經(jīng)過合議組合議，還要經(jīng)過處務會集體討論，避免案件處理上的個人專斷。

三是建立復議案件聽證機制。對重大、疑難、復雜案件以及申請人提出聽證申請的，一律召開聽證會，保障申請人舉證、質(zhì)證、陳述、辯論的權利，讓申請人感到“有地方說理”。通過保障相對人的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，消除其“暗箱操作”的揣測和擔心，實現(xiàn)正義“看得見”“摸得著”。

四是加大行政復議的公開力度。堅持行政復議受理、審查、決定全流程公開。公開內(nèi)容包括依據(jù)公開、過程公開、結(jié)果公開。在復議案件辦理過程中，申請人可以查閱被申請人做出具體行政行為證據(jù)依據(jù)及相關材料。對行政復議決定書不涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的，一律向社會公開，接受公眾監(jiān)督，以公開求公正。

五是推動行政復議隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展?；谛姓妥h準司法特性和辦案工作專業(yè)化的要求，行政復議工作人員普遍具備法律專業(yè)知識、較強的能力素養(yǎng)和良好道德品行，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，能夠客觀公正地查明事實、裁斷是非，通過提升行政復議的辦案質(zhì)量，提高行政復議機關公信力。

對于行政爭議，群眾不僅希望能得到公正處理，更希望能夠快速解決。為了實現(xiàn)群眾希望得到及時救濟的期待，我們在平衡好公平與效率的基礎上，主要采取了以下措施。

一是建立“繁簡分流”的審理機制。我們在保證審理程序公正的前提下簡化程序，做到案件審理“繁簡分流”，努力做到簡案快辦、繁案精審。對于案情簡單、爭議不大的案件，通過簡易程序快速處理，審限可以進一步壓縮到30天，目前，有50 %以上的案件按照適用簡易程序?qū)徖怼τ谥卮笠呻y復雜案件，通過召開聽證會、處務會、議決會程序精細化審理，一般都控制在60日內(nèi)審結(jié)，最長不超過90日。

二是建立快速協(xié)調(diào)解決機制。對于爭議事實簡單明了，容易及時判斷，或執(zhí)法人員疏忽大意引起的爭議案件，在受理案件前及時協(xié)調(diào)相關行政部門予以解決，不需要再經(jīng)過復議程序?qū)徖?，實現(xiàn)快速解決。

三是建立案件快速受理模式。對于群眾認為行政機關未履行法定職責的復議案件，法律規(guī)定自向行政機關申請履行職責之日起兩個月，行政機關仍未履行職責的，申請人才可以申請復議。實踐中，我們對于涉及人身權、財產(chǎn)權以及可能會影響其他重大權益的案件，不需要申請人等兩個月，而是立即受理，及時保障了申請人的合法權益。

我市行政復議工作始終踐行“以人為本，復議為民”的宗旨，充分發(fā)揮行政救濟功能，努力讓群眾在每一起行政復議案件中感受到法治的公正與溫暖。

一是暢通復議申請渠道，不斷拓寬受案范圍。按照張慶偉書記提出的行政復議申請“應受盡受”的要求，一方面，我們不斷拓寬復議受案范圍，把涉及工傷認定、養(yǎng)老保險、政府信息公開、房屋征收等對當事人權益影響較大的行政爭議，都納入行政復議的受理范圍，避免隨意不受理復議案件的情況出現(xiàn)。另一方面，提高申請復議的便捷性，群眾既可以到市司法局一樓公共法律服務中心受理窗口現(xiàn)場申請行政復議，也可以通過郵寄、網(wǎng)上申請等方式申請復議。在受理窗口和政府法制信息網(wǎng)公開行政復議的受案范圍、申請行政復議所需材料、申請書示范文本等相關資料。對符合受理條件的，當場予以受理；缺少申請要件的，一次性告知所需補正材料；允許當事人通過微信、傳真等通信手段補充材料，盡可能為當事人提供便利。

二是合法性與合理性審查兼顧，申請人合法權益得到充分保護。實踐中，有大部分行政爭議是圍繞行政行為是否適當而產(chǎn)生的，例如房屋征收補償?shù)亩嗌佟⑦`法建設面積的認定、罰款數(shù)額等。對于解決這一類爭議，充分發(fā)揮行政復議制度的行政性和專業(yè)性，通過審查被申請人做出行政行為時是否準確適用自由裁量權，判定行政行為是否適當、合理，最大限度地保障了群眾的合法權益。

三是加大糾紛調(diào)解力度，實現(xiàn)“定分止爭、案結(jié)事了”。長期以來，我們堅持把調(diào)解、和解作為化解行政爭議、促進社會和諧的重要手段，在嚴格適用法律的前提下，緊緊圍繞矛盾爭議焦點，耐心細致組織開展溝通、調(diào)解，盡量避免行政爭議在各類程序中空轉(zhuǎn)，每年有超過30 %的案件以調(diào)解形式結(jié)案。調(diào)解結(jié)案的案件，當事人沒有再上訪或者起訴。

四是提高行政復議決定執(zhí)行力，打通維護群眾合法權益的最后一公里。復議機關在做出撤銷具體行政行為或確認行政行為違法，并責令依法重新做出具體行為的行政復議決定后，我們繼續(xù)跟蹤問效，對個別行政機關無故不履行或者拖延履行的，依法責令行政機關限期履行，切實保證群眾的合法權益得以實現(xiàn)。

我們充分發(fā)揮行政復議監(jiān)督指導職能，進一步強化行政執(zhí)法人員依法履職、規(guī)范嚴格公正執(zhí)法和提升依法行政水平。主要采取了以下措施。

一是堅持有錯必究，加大對個案的糾錯力度。實踐中，我們深刻認識到行政復議要真正發(fā)揮作用，成為化解矛盾糾紛的“防火栓”“減壓器”，就必須做到依法辦案、有錯必糾。本著“以事實為根據(jù)、以法律為準繩”的原則，不遮丑、不護短，對認定事實不清、濫用職權、未履行法定職責、明顯不當?shù)葘嶓w性和違反法定時限、缺失或顛倒法定步驟等程序違法復議案件都予以糾正。通過嚴格依法糾錯，行政機關的執(zhí)法水平穩(wěn)步提升，改善效果明顯。

二是開展指導培訓，規(guī)范行政執(zhí)法行為。由于行政管理范圍廣、管理事項多等原因，行政執(zhí)法中還存在交叉執(zhí)法、多頭執(zhí)法、推諉扯皮以及不履行、履行不到位、拖延不辦等問題。為此，我們采取執(zhí)法培訓、案件指導等方式加強對執(zhí)法工作的指導培訓，進一步規(guī)范了行政機關執(zhí)法行為。

三是注重源頭管控，有效預防行政爭議的發(fā)生。發(fā)揮行政復議作為研判依法行政態(tài)勢的“晴雨表”功能，利用辦案結(jié)果精準查找依法行政的重點領域、地域、層級、薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，有針對性地提出整改措施，實現(xiàn)“辦結(jié)一案、糾正一片”。推動行政機關及其工作人員嚴格依法行政，從源頭上預防和減少行政違法案件。

四是復議與監(jiān)察聯(lián)動，確保法律責任落到位。對于辦案過程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀線索及時移送監(jiān)察機關，倒逼行政復議機關及其工作人員盡職履職，防止出現(xiàn)懶政、怠政和不作為等問題。

行政復議在優(yōu)化營商環(huán)境方面也發(fā)揮了重要作用。

近年來，黨中央出臺了保護民營經(jīng)濟發(fā)展的重要意見，司法部也專門印發(fā)了《關于充分發(fā)揮職能作用為民營企業(yè)發(fā)展營造良好法治環(huán)境的意見》，我市行政復議工作認真貫徹落實習近平總書記在民營企業(yè)座談會上的重要講話和關于民營企業(yè)發(fā)展的重要批示精神，秉持習近平總書記提出的“法治是最好的營商環(huán)境”理念，充分發(fā)揮行政復議在強化行政監(jiān)督、化解行政爭議、優(yōu)化營商環(huán)境方面的職能作用，堅決糾正涉及民營企業(yè)的違法或者不當?shù)男姓袨椋蛟煲允袌鲋黧w需求為中心的，和諧有序、充滿活力的法治環(huán)境，為涉企行政爭議提供更加高效、便捷、專業(yè)的法律服務，精準助力企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，確保各種經(jīng)濟活動順利進行。行政復議在為企業(yè)發(fā)展提供良好的法治環(huán)境方面主要發(fā)揮了以下三個作用。

一是行政復議是檢驗營商環(huán)境成色的“試金石”。市場運行中的矛盾和糾紛產(chǎn)生不可避免，行政復議的制度功能恰好可以作為評估營商環(huán)境優(yōu)劣的一項有效指標，能夠及時發(fā)現(xiàn)市場監(jiān)管執(zhí)法的重點和難點，查找到影響市場主體合法權益的執(zhí)法薄弱環(huán)節(jié)和突出問題；可以檢驗政府立法和重大決策的科學性和執(zhí)行程度，進而推動執(zhí)法的全面改善和制度建設的進一步完善；也可以較為清晰地反映出法治政府建設的完善程度，從而為營商環(huán)境的判斷提供了重要參考標尺。

二是行政復議是打破營商環(huán)境隱形壁壘的“破城錘”。個別部門為了執(zhí)法需要會制定規(guī)范性文件，也就是俗稱的“紅頭文件”，與上位法相抵觸，不符合市場經(jīng)濟規(guī)律，不利于公平競爭，形成了影響健康營商環(huán)境的隱形壁壘。行政復議通過附帶審查，將作為執(zhí)法依據(jù)直接影響市場經(jīng)營行為的“紅頭文件”納入行政救濟，防止個別部門違法行政。

三是行政復議是修復市場監(jiān)管執(zhí)法漏洞的“黏合劑”。市場監(jiān)管執(zhí)法中不正確適用自由裁量權的現(xiàn)象，為營商環(huán)境的維護和發(fā)展帶來不穩(wěn)定因素。行政復議可以通過合法性、合理性的全面性審查，特別是發(fā)揮合理性審查的制度優(yōu)勢，將實踐中選擇性執(zhí)法、合法不合理、合法不守序等現(xiàn)象納入行政救濟，防止行政執(zhí)法的合理性漏洞成為阻礙市場經(jīng)營運轉(zhuǎn)的“軟梗阻”。

目前正在推進的行政復議體制改革是黨的十八屆三中全會做出的明確要求，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》又進一步明確要完善行政復議制度、改革行政復議體制、積極探索整合地方行政復議職責。

2020年2月5日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過《行政復議體制改革方案》，會議指出“要落實行政復議體制改革方案，優(yōu)化行政復議資源配置，推進相關法律法規(guī)修訂工作，發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用?！?020年4月18日，中央全面依法治國委員會印發(fā)《行政復議體制改革方案》。行政復議法修訂稿也公開向社會征求意見。為貫徹落實上級的要求，市政府成立了以市長任組長、各相關部門負責人為成員的行政復議體制改革領導小組，市委全面依法治市委員會印發(fā)了《哈爾濱市行政復議體制改革行動方案》。按照《黑龍江省行政復議體制改革實施方案》的要求，自2021年5月1日起，除實行垂直領導的行政機關、稅務和國家安全機關外，縣級以上人民政府只保留一個行政復議機關，即由本級人民政府統(tǒng)一行使行政復議職責。縣級以上人民政府統(tǒng)一管轄以本級人民政府派出機關、本級人民政府部門及其派出機構(gòu)、下一級人民政府以及有關法律、法規(guī)授權的組織為被申請人的行政復議案件，并以本級人民政府名義做出行政復議決定，政府部門不再行使行政復議職責。本次行政復議體制改革以及行政復議法的修訂將給行政復議工作帶來以下新變化。

一是行政復議內(nèi)部監(jiān)督優(yōu)勢將進一步凸現(xiàn)。行政復議體制改革后，政府統(tǒng)一行使改革前分屬于各級政府及其部門行政復議職責，有效整合過去分散化的行政復議資源，解決以往復議專業(yè)化程度不強、監(jiān)督糾錯不夠有力、管轄模糊和推諉、效率不高等問題。政府能夠更好地通過行政復議加大監(jiān)督糾錯力度，依法規(guī)范行政權力運行，充分發(fā)揮行政復議糾正違法行為和倒逼依法行政的制度功能，加快建成法治政府。

二是行政復議保障申請人合法權益功能將進一步放大。政府統(tǒng)一行使行政復議職責有效改變過去部門缺乏復議專業(yè)人員、專業(yè)能力的狀況，解決“同案不同判”、案件分布不均衡，群眾“找不到、找不準行政復議機關”等難題。行政復議的知曉度、權威性、公信力、影響力將會有顯著提升，群眾對行政復議的信任明顯增強，通過行政復議解決行政糾紛，減少“訟累”，及時有效地維護好自己的合法權益。

三是行政復議解決行政爭議主渠道作用將進一步增強。行政復議職責的統(tǒng)一行使以及行政復議法的修訂，有利于發(fā)揮行政資源優(yōu)勢，暢通行政復議渠道，引導群眾依法通過行政復議化解矛盾糾紛，減少行政爭議流向信訪、流向訴訟，防止矛盾糾紛“上交”。既能為群眾提供便捷、高效的爭議解決和權利救濟途徑，又能依照法定程序在行政機關內(nèi)部解決行政爭議，緩解政府“疲于信訪”“忙于應訴”的壓力。