內(nèi)涵、困局與紓困:地方政府體育軟治理的多維分析

王恒利，張鐵民，肖坤鵬

(東北師范大學(xué) 體育學(xué)院，吉林 長春130024)

新時代語境下，體育作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要場域，其體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要議題。體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要研究方向就是政府體育治理研究，尤其是地方政府體育治理。地方政府作為體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的有力擔(dān)當(dāng)，在推進(jìn)體育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中肩負(fù)著重要作用。但是，隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變以及社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，特別是體育歷史地位的逐漸提升和體育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的逐步深入，體育治理過程中各種利益矛盾與沖突不斷涌現(xiàn)并積聚，加劇了地方體育治理的復(fù)雜性。地方政府在應(yīng)對繁雜多變、日益專業(yè)化的現(xiàn)代公共體育事務(wù)中很難作出快速、有效的反應(yīng)和處置，理論上逐漸出現(xiàn)“公共治理范式危機(jī)”，實踐中亦無法形成一套公共治理的長效機(jī)制[1]，暴露出地方政府在體育治理過程中的許多問題。如治理成本高、效果差、缺乏靈活性等弊端，地方體育公共服務(wù)供不應(yīng)求、供不適求等供需矛盾，城鄉(xiāng)體育公共資源配置不均衡，地方人民美好體育生活需要與地方體育發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾等?，F(xiàn)階段，以政府為單一治理主體、行政指令為治理手段、單位制為治理基礎(chǔ)、自上而下為治理向度、運動式治理為治理范式的地方體育治理體系顯然無法實現(xiàn)體育治理現(xiàn)代化建設(shè)。要解決當(dāng)前地方政府體育治理所面臨的諸多問題，實現(xiàn)地方體育治理現(xiàn)代化，必須總結(jié)以往治理經(jīng)驗，結(jié)合地方體育實情，積極探索構(gòu)建一套現(xiàn)代化的地方政府體育治理體系，提升地方政府體育治理能力。

解決地方體育發(fā)展問題，提升地方政府體育治理能力，不應(yīng)忽視軟治理在地方體育治理中的價值與作用。軟治理體系和硬治理體系是現(xiàn)代化治理體系的一體兩面，要實現(xiàn)體育治理現(xiàn)代化，需要硬治理和軟治理作為兩翼，其功能和作用不可偏廢[2]，亦不可決裂。也就是說，體育治理現(xiàn)代化和體育強(qiáng)國建設(shè)的不斷推進(jìn)，離不開行政命令、經(jīng)濟(jì)介入和法律管控等硬治理力量，也離不開文化價值、意識形態(tài)和制度規(guī)訓(xùn)等軟治理力量。軟治理力量作為一種內(nèi)在的深層次力量，更能產(chǎn)生深刻而持久的吸引力、影響力和支配力[3]。地方政府作為地方體育治理的主導(dǎo)，能更有序地嵌入到地方體育市場化和結(jié)構(gòu)多元化的治理中。積極引入體育軟治理體系，不僅能有效降低地方政府體育治理危機(jī)，還能形成硬治理與軟治理相結(jié)合的現(xiàn)代化長效治理機(jī)制，更能加速推進(jìn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，助力體育強(qiáng)國建設(shè)。因此，基于治理理論，從內(nèi)涵、困局、紓困等方面提出地方政府的體育軟治理構(gòu)想。首先，梳理概念，明確地方政府體育軟治理的內(nèi)涵、特征與作用；其次，結(jié)合現(xiàn)實，多維分析地方政府體育軟治理的困局；最后，針對困局提出地方政府體育軟治理的紓困路徑。

1 研究基礎(chǔ):地方政府體育軟治理的“三維解析”

1.1 理論維度:地方政府體育軟治理的概念內(nèi)涵

體育治理是運用治理的新方式來處理體育利益多元主體的沖突，使之協(xié)同合作、高效有序，最終達(dá)到體育善治的過程[4]。地方政府治理是地方政府在充分尊重公眾及其他利益相關(guān)者意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)行地方性決策、實施地方事務(wù)管理、提供地方公共服務(wù)的過程[5]。二者之間存在著治理邏輯互動:一方面，體育作為地方政府治理的領(lǐng)域范疇，是地方政府治理的重要方面；另一方面，地方政府作為治理體育的核心主體，是體育治理的重要力量。所以說地方政府體育治理是在體育治理和地方政府治理等概念基礎(chǔ)上所形成的擴(kuò)展性概念，既是體育治理主體的具體化概念，也是地方政府治理的領(lǐng)域化概念，即地方政府依據(jù)中央政府相關(guān)體育政策方針，結(jié)合治理區(qū)域體育實情及其他相關(guān)資源制定相關(guān)規(guī)章制度，對地方體育事務(wù)依法行使其治理職權(quán)，通過協(xié)調(diào)地方政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)居民等利益相關(guān)者關(guān)系，保障地方體育需求，推動地方體育事業(yè)的良性運行與協(xié)調(diào)發(fā)展。治理理論認(rèn)為政府在處理問題時，關(guān)鍵不是依靠基本權(quán)力的命令或權(quán)威，而是需要運用新的工具和技術(shù)來進(jìn)行掌控與引導(dǎo)[6]。換言之，政府治理需要行政、法律等硬治理之外的治理方式，而軟治理就是一種相對于政府硬治理而言的柔性治理方式，治理規(guī)則、治理工具和權(quán)力來源等軟化是其突出特征[7]，且軟治理有助于消解地方政府治理的科層執(zhí)行壓力，調(diào)節(jié)部門內(nèi)生利益的無序分治和政府自利性的慣性[8]。但關(guān)于軟治理的概念學(xué)界尚未形成共識，基本是從治理規(guī)則和治理工具兩方面解析其內(nèi)涵，認(rèn)為軟治理是在多元主體平等協(xié)商的基礎(chǔ)上以軟權(quán)力和軟法為依托而進(jìn)行的一種治理活動和過程[7]。也有學(xué)者認(rèn)為軟治理是國家治理體系和治理能力的重要方面，是以實現(xiàn)國家認(rèn)同為中心，通過對精神、文化和價值等形態(tài)的有效治理，進(jìn)而影響人的價值取向和社會行動，來創(chuàng)造國家共同的理念和價值，實現(xiàn)國家整合和社會團(tuán)結(jié)的治理過程[9]。綜上，研究認(rèn)為地方政府體育軟治理應(yīng)是一個更為均衡和客觀的理論概念，既要強(qiáng)調(diào)地方政府在體育軟治理過程中主導(dǎo)作用的重要性，又要考慮治理理論所強(qiáng)調(diào)的社會訴求。地方政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)居民等多元主體在共建共商共治共享的基礎(chǔ)上，依托于軟權(quán)力和軟法體系保障，綜合運用道德文化、價值觀念等柔性治理手段，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者各種關(guān)系，解決地方體育問題，滿足地方體育需求，提升地方體育治理現(xiàn)代化的過程。

1.2 邏輯維度:地方政府體育軟治理的結(jié)構(gòu)特征

1.2.1 主體多元化:體育軟治理的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)特征 中國趕超型體育發(fā)展的性質(zhì)決定了體育治理的主導(dǎo)邏輯是政府驅(qū)動[10]，這也是地方政府作為地方體育治理主體的傳統(tǒng)邏輯。在傳統(tǒng)治理模式下，地方政府依托憲法等剛性強(qiáng)制力占據(jù)地方體育治理的絕對治理權(quán)，并采用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等硬治理手段統(tǒng)籌地方體育治理，其他體育治理主體則被動地處于執(zhí)行主體地位，導(dǎo)致政府與非政府主體之間體育治理參與權(quán)的極度不協(xié)調(diào)。而在體育軟治理模式下，地方政府更多地是依托其制度等優(yōu)勢，更好地發(fā)揮其主導(dǎo)作用與服務(wù)作用，通過搭建多元平等協(xié)商治理平臺，積極引導(dǎo)企業(yè)、社會組織、社區(qū)居民等參與地方體育治理，構(gòu)建共建共商共治共享的多元體育主體治理新格局。

1.2.2 規(guī)則軟法化:體育軟治理的法治結(jié)構(gòu)特征 依法治體是現(xiàn)代化體育治理的基本方式，也是地方政府體育治理現(xiàn)代化的必然之舉。依法治體不僅依硬法治體，還包括依軟法治體。硬法是國家機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可、體現(xiàn)國家意志并受國家強(qiáng)制力保障實施的規(guī)則體系，軟法則是不依賴于國家強(qiáng)制力保障實施但可以有效約束人或組織的行為規(guī)則[11]。地方政府實施體育軟法之治能夠有效填補(bǔ)體育硬法之治的不足，尤其能突破體育法律規(guī)范不健全、缺乏靈活性等硬法的局限與僵硬，實現(xiàn)硬法之治所達(dá)不到的治理效果。地方政府應(yīng)積極探索多種形式的軟法規(guī)則作為依據(jù)，著力構(gòu)建體育軟治理機(jī)制，完善地方體育軟法體系，提升軟法治理效力和治理約束力。但是，需明確無論是硬法之治還是軟法之治都應(yīng)在憲法的引領(lǐng)下，為全面實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供法律保障[12]。

1.2.3 手段柔性化:體育軟治理的實施結(jié)構(gòu)特征 行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段等是我國政府常用的體育治理手段，也是硬治理力量的重要組成，強(qiáng)制性是其最突出的手段特點。而軟治理與硬治理最顯要區(qū)別之一就是運用非強(qiáng)制性的“軟權(quán)”來施加影響力[13]。改革開放以來，雖然我國體育取得的發(fā)展成就離不開政府硬治理手段，但也不能忽視其帶來的問題，如行政手段無處不在、經(jīng)濟(jì)手段簡單粗放、法律手段普遍滯后等[14]。推進(jìn)體育軟治理的關(guān)鍵就是要打破地方政府在體育治理思維上已形成的行政、經(jīng)濟(jì)和法律等治理手段慣性，通過引入理想信仰、道德文化、價值觀念、情感動員等非強(qiáng)制性要素和柔性手段，緩解硬治理手段所帶來的成本、靈活性等問題，推進(jìn)地方政府體育治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。

1.2.4 指標(biāo)人本化:體育軟治理的評價結(jié)構(gòu)特征 公眾需求是政府價值取向的邏輯基點[15]，地方政府推進(jìn)體育治理現(xiàn)代化的重點就是在這一邏輯基點上構(gòu)建起體育治理多元主體共同的價值認(rèn)同，即以人為本，使之貫穿整個體育治理過程。人民滿意、公眾需要應(yīng)是地方政府體育軟治理的價值取向要義。在軟治理模式下，對地方政府體育治理的績效考核就應(yīng)體現(xiàn)人本性的評價標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)地方政府在體育治理過程中是否以公眾實際體育需求為主，是否提供公眾滿意的體育服務(wù)或產(chǎn)品，是否能滿足人民日益增長的美好體育生活需要，是否有利于促進(jìn)全民健身與全民健康的發(fā)展。簡言之，地方政府體育治理的績效評價除傳統(tǒng)體育場地數(shù)量、人均場地面積等可量化的硬性指標(biāo)外，更要加入能夠體現(xiàn)公眾體育獲得感、滿意度、幸福感等更為人本化的軟性指標(biāo)。

1.3 價值維度:地方政府體育軟治理的多元作用

1.3.1 激發(fā)外源與內(nèi)源雙重動力 共建共商共治共享是現(xiàn)代化的體育治理的時代趨勢，也是實現(xiàn)體育善治的治理新格局。前述研究已闡述了地方政府體育軟治理的前提基礎(chǔ)就是企業(yè)、社會組織、社區(qū)居民等非政府主體能夠平等地參與地方體育事業(yè)的治理。體育治理現(xiàn)代化建設(shè)需要更為充足的動力驅(qū)動。不僅需要激發(fā)與釋放政府自身的內(nèi)源性動力，更要激發(fā)與吸納更多的外源性動力。而軟治理模式能為非政府治理主體創(chuàng)造更大的制度空間，使得非政府主體的參與為地方體育治理注入新的血液，帶來新的資源和新的外部動力，同時又能夠有效激發(fā)地方政府自身參與體育治理的積極性、主動性和創(chuàng)新性，提升內(nèi)生動力，強(qiáng)化自身主導(dǎo)地位，為地方體育治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)更多的治理智慧。

1.3.2 降低有形與無形治理成本 政府幾乎承擔(dān)著社會大部分公共體育資源的配置與供給，但大量的人力、物力和財力等有形資源與無形資源投入并未使資源優(yōu)勢高效轉(zhuǎn)化為社會效能，反而一定程度上加劇了政府在公共體育投入上所面臨的人力、資源和經(jīng)濟(jì)等高成本問題。軟治理作為一種更為市場化、靈活化的治理方式，能夠吸納與整合社會資源與力量，有效降低政府體育治理過程中有形成本與無形成本的投入，降低治理成本。如地方政府可以通過軟治理機(jī)制引入體育社會組織，以購買公共體育服務(wù)形式彌補(bǔ)政府和市場的縫隙，解決公共體育資源配置問題[16]，既高效利用了社會資本與資源，又分散了地方政府作為體育治理主體的風(fēng)險，還降低了地方政府公共體育的投入成本，提高了地方政府體育治理績效。

1.3.3 消解內(nèi)部與外部治理壓力 軟治理在消解地方政府所面臨的體制、財政和社會等內(nèi)外部壓力問題上具有獨特作用。1)體制壓力更多的是來自府際關(guān)系的內(nèi)部壓力，而軟治理有利于緩解中央政府與地方政府之間這種“自上而下”的府際關(guān)系，使得地方政府既在中央政府的壓力驅(qū)動下完成硬指標(biāo)任務(wù)，同時又不偏離公眾實際體育需求和公共體育服務(wù)要求等社會訴求；2)財政壓力既有內(nèi)部壓力又有外部壓力，軟治理有利于吸納更多的社會力量與資本投入地方體育治理，有效緩解地方政府財政的內(nèi)外壓力等；3)社會壓力是政府所要面對的主要外部壓力，而地方政府通過軟治理吸納非政府主體參與，構(gòu)建共建共商共治共享的治理新格局，能夠真正了解社會所需、公眾所要，既提高政府公信力，又消解社會等外部壓力，還可實現(xiàn)體育公共利益的最大化。

2 舉步困局:地方政府體育軟治理的“四維難點”

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，推進(jìn)地方政府體育軟治理建設(shè)既要依賴于政府和非政府之間多元主體協(xié)同治理格局的構(gòu)建，又需構(gòu)建“硬治理”和“軟治理”相融合的現(xiàn)代化治理長效機(jī)制。但處于發(fā)展機(jī)遇期和改革攻堅期的地方體育，構(gòu)建地方政府體育軟治理體系仍面臨著價值缺失、機(jī)制乏力、軟法不足、內(nèi)容危機(jī)等現(xiàn)實困局。

2.1 價值難點:價值認(rèn)同和價值體系的二元缺失

地方政府要實現(xiàn)體育治理帕累托最優(yōu)狀態(tài)，也就是所謂的善治狀態(tài)，必須囊括地方政府、社會組織、企業(yè)、公民等多個治理主體，而且硬治理體系和軟治理體系缺一不可。但是，傳統(tǒng)的體育治理體系中所嵌入的政府包辦體育的一元主體論并未被徹底打破，企業(yè)、社會組織、公民等非政府主體未完全嵌入多元主體治理體系。從治理主體來看，長期以來地方政府習(xí)慣于科層制下所遵循的管理原則和管理理念，主導(dǎo)地方體育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，而一些非政府組織、企業(yè)和公民則被排除在地方體育公共治理主體之外，導(dǎo)致多元主體參與治理的認(rèn)同缺失。如地方足協(xié)實體化改革，多數(shù)省市地方足協(xié)與足管中心尚未分離，脫鉤只是淺層的、形式上的脫鉤[17]，治理主體仍是地方政府部門?？梢娢覈鴤鹘y(tǒng)體育發(fā)展的思維慣性固化了地方政府對體育治理主體的價值認(rèn)知與行動選擇，忽略了現(xiàn)代體育治理過程中企業(yè)、社會組織、社區(qū)居民等非政府治理主體的角色地位和社會作用。

從治理體系來看，在現(xiàn)行管理體制下，行政、法律、經(jīng)濟(jì)等硬治理力量所帶來的強(qiáng)制力，能夠高效率完成地方政府體育治理目標(biāo)，這就導(dǎo)致硬治理體系長期以來占據(jù)地方政府體育治理體系的優(yōu)勢地位。相較于行政、法律和經(jīng)濟(jì)等體育硬治理力量，道德文化、價值觀念等體育軟治理力量所構(gòu)成的軟治理體系未嵌入地方政府體育治理體系之中，忽視了軟治理體系的互補(bǔ)價值，其合法性基礎(chǔ)和權(quán)威力量并未得到進(jìn)一步提升，導(dǎo)致軟治理體系出現(xiàn)缺失。

2.2 機(jī)制難點:組織、制度與價值等機(jī)制的乏力

在地方體育場域中，政府軟治理機(jī)制就是地方政府在某種動力的驅(qū)使下，通過軟治理手段或方法實現(xiàn)軟治理目標(biāo)的過程[18]。與地方政府體育硬治理機(jī)制不同，軟治理機(jī)制更強(qiáng)調(diào)要素的柔性化。但是地方政府在體育軟治理的具體實踐中，以柔性化為核心內(nèi)容的組織、制度、價值等軟治理機(jī)制不僅存在弱化問題，還面臨著乏力困境，影響著體育軟治理的實際成效。1)體育軟治理組織機(jī)制乏力，這一問題的產(chǎn)生很大程度上源于地方政府自身雙重職能的矛盾，體現(xiàn)在統(tǒng)治職能與治理職能集于一身，使得地方體育政務(wù)和事務(wù)無法在政府組織行政化和社會組織自主化之間維持平衡。如地方體育行政組織系統(tǒng)雖進(jìn)行了一系列政企分離、政社分離、減少行政審批等改革舉措，但地方政府的制度邏輯決定了地方政府在地方體育組織系統(tǒng)中的強(qiáng)勢性。2)體育軟治理制度機(jī)制乏力主要指非正式制度機(jī)制乏力，體現(xiàn)在非正式制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的低效，這一問題的產(chǎn)生很大程度上是由于地方政府忽視了非正式制度與正式制度之間治理效能的優(yōu)勢互補(bǔ)。如在現(xiàn)行法律法規(guī)中，《體育法》是地方政府開展地方體育治理的法律依據(jù)，但是現(xiàn)行《體育法》存在權(quán)利彰顯不足、執(zhí)行力弱、無法適應(yīng)體育事業(yè)快速發(fā)展和各類體育融合發(fā)展的時代要求等弊端[19]，尤其是一些復(fù)雜的體育細(xì)節(jié)問題沒有明確的規(guī)范，外加地方政府在地方體育治理過程中過于依賴正式制度力量，對道德倫理、文化觀念等非正式制度力量的運用嚴(yán)重不足，導(dǎo)致非正式制度機(jī)制乏力。3)體育軟治理價值機(jī)制乏力主要源于地方政府在價值信念、倫理規(guī)范、道德文化、意識形態(tài)等共有價值觀的運用效力不足。最突出的表現(xiàn)就是地方政府并沒有完全實現(xiàn)從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，在一些地方體育治理過程中，政府仍是“一家之言”。

2.3 法治難點:軟法體系缺陷與軟法效力不足

在地方體育治理實踐中，雖然地方政府依靠國家強(qiáng)制力實施的硬法之治取得了不錯的體育治理成效，但也頻繁暴露出硬法之治在實施層面上缺乏靈活性、手段單一性等問題。高速發(fā)展的現(xiàn)代社會，加速了地方體育環(huán)境的復(fù)雜性與不確定性，單純地依靠行政、法律、經(jīng)濟(jì)等硬治理力量應(yīng)對與處理復(fù)雜多變的地方體育事務(wù)，顯然無法實現(xiàn)體育治理現(xiàn)代化。所以，在推進(jìn)體育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，除了需要國家強(qiáng)制力的硬法保障，還需要道德規(guī)范、文化習(xí)俗等軟法保障，通過健全體育軟法治理體系，加強(qiáng)軟法治理效力，能夠有效彌補(bǔ)硬法之治的不足。

但是，地方政府在推進(jìn)體育軟法之治過程中也面臨著軟法體系缺陷與軟法效力不足的實際問題。1)體育軟法體系缺乏依據(jù)和保障。軟法不像硬法那樣有著明確的條文規(guī)定，也沒有《體育法》等成型的法律法規(guī)作為治理依據(jù)與保障，是一種形式尚未成熟、內(nèi)容尚不確定的不屬于真正法律的法，各治理主體尚未對體育軟治理形式與內(nèi)容達(dá)成共識并形成有一定約束力的規(guī)則、制度和規(guī)范，對主體間的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)缺乏明確的規(guī)定[7]，各治理主體主要依靠自我約束、自我管控以及對規(guī)范的認(rèn)同來推動體育治理。2)體育軟法之治效力不足。具體體現(xiàn)在:地方體育軟法數(shù)量明顯不足且質(zhì)量不高，社會成員對于軟法之治的認(rèn)識度與共識度不高，軟法的社會約束力不強(qiáng)。如地方興奮劑使用等問題，雖然有法律等國家強(qiáng)制力的約束與制裁措施，但仍未有效杜絕類似問題的發(fā)生，其中體育軟法效力不足是一個重要原因。

2.4 內(nèi)容難點:供需內(nèi)容的不平衡及社會化危機(jī)

良好的治理，體現(xiàn)在社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可、服從和治理主體能及時回應(yīng)公民的要求[20]。從體育軟治理的成效來講，良好的體育軟治理有利于體育供需內(nèi)容的互動化、均衡化。一方面體現(xiàn)在地方政府為地方社會提供體育軟服務(wù)或產(chǎn)品，獲得社會成員的認(rèn)同感；另一方面體現(xiàn)在地方政府通過積極回應(yīng)社會成員的需求來提升地方政府的軟治理能力。但在實際情況中，無論是硬服務(wù)或產(chǎn)品，還是軟服務(wù)或產(chǎn)品，地方政府的供給內(nèi)容與社會公眾的需求內(nèi)容之間存在偏差。如在公共體育服務(wù)供給方面，一些地方政府直接將“面子工程”類的公共體育服務(wù)供給等同于居民的體育需求，忽略居民對于公共體育服務(wù)種類、數(shù)量、質(zhì)量等的真實需求[21]。究其原因，地方政府沒有遵循需求問題到供給解決方案的理性邏輯，而是由供給解決方案到需求問題的逆向過程。這正是地方政府體育軟治理所要考慮與重視的內(nèi)容。一旦地方政府所提供的體育內(nèi)容出現(xiàn)社會危機(jī)，易導(dǎo)致社會成員對地方政府提供的體育服務(wù)或產(chǎn)品產(chǎn)生不滿，進(jìn)而削弱地方政府體育治理能力，同時也會降低地方政府對社會成員需求的反應(yīng)速度。

3 紓困路徑:推進(jìn)地方政府體育軟治理的“四維舉措”

軟治理要在地方政府體育治理格局中發(fā)揮重要作用，既要充分認(rèn)知體育軟治理的重要性，也要明確地方政府主導(dǎo)作用的重要性，同時還要考慮軟治理過程中的社會訴求。這一過程的實現(xiàn)必須立足于地方政府體育軟治理所面臨的現(xiàn)實困境，從軟治理價值、機(jī)制、法治和內(nèi)容等四方面舉措提出紓解地方政府體育軟治理困局的路徑遵循。

3.1 價值舉措:打造多元主體協(xié)同治理新格局，重塑價值觀念

地方體育軟治理的實現(xiàn)，離不開地方政府的主導(dǎo)作用，也離不開非政府主體的多元參與，這就需要地方政府構(gòu)建良好的軟治理秩序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各利益主體間的關(guān)系。地方體育事業(yè)的健康發(fā)展必然依賴于政府、市場和社會對體育價值的多元認(rèn)同，并在此基礎(chǔ)上，凝聚社會力量共同參與體育事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展，這就要求地方政府要利用其制度優(yōu)勢及主導(dǎo)地位，構(gòu)建多元治理平臺，整合社會價值觀念。而體育軟治理價值的重塑對于地方政府體育軟治理秩序的構(gòu)建以及社會價值觀念的整合具有重要促進(jìn)作用。1)塑造體育軟治理主體的多元價值觀念。針對政府一元主體論的現(xiàn)實問題，地方政府應(yīng)實現(xiàn)“管理者”“統(tǒng)治者”向“治理者”“服務(wù)者”的主體思維轉(zhuǎn)變，積極搭建共建共商共治共享的多元治理平臺，鼓勵與支持社會力量的平等參與，吸納不同的聲音。2)塑造體育軟治理的公共價值屬性。公共屬性是社會力量自愿參與的內(nèi)在動力，也是多元主體協(xié)同治理格局的構(gòu)建基礎(chǔ)。因此，在體育軟治理實踐中，地方政府應(yīng)積極普及體育健康知識，宣傳體育文化精神，提升社會成員的體育參與意識，增強(qiáng)企業(yè)、社會組織、社區(qū)居民等治理主體的社會和角色意識，不斷增強(qiáng)體育的公共屬性價值。3)塑造以人為本的核心價值觀念。以人為本的核心價值觀念決定了地方政府體育軟治理的核心就是為人民服務(wù)，既體現(xiàn)了地方政府體育軟治理的價值取向，也體現(xiàn)了體育治理的多元價值追求，還遵循了現(xiàn)代體育的價值基準(zhǔn)，符合體育發(fā)展的趨勢與走向。

3.2 機(jī)制舉措:激活地方政府體育軟治理機(jī)制，促進(jìn)優(yōu)勢互補(bǔ)

治理機(jī)制是在國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化背景下，運用科學(xué)、系統(tǒng)的原則，在社會各個領(lǐng)域里采用一系列的手段協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的關(guān)系，從而維護(hù)社會穩(wěn)定，實現(xiàn)現(xiàn)代社會和諧健康發(fā)展[22]。軟治理機(jī)制是在治理機(jī)制的概念基礎(chǔ)上，更加突出手段的柔性化，即在體育領(lǐng)域中采用一系列柔性手段動員社會參與、制定體育政策、協(xié)調(diào)利益相關(guān)者關(guān)系、開展體育治理，實現(xiàn)體育治理現(xiàn)代化的健康發(fā)展。但是不同的機(jī)制所產(chǎn)生的效果也不同，這就需要激活體育軟治理的不同機(jī)制，充分發(fā)揮各機(jī)制之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，實現(xiàn)體育軟治理機(jī)制的效益最大化。而激活地方政府體育軟治理機(jī)制，促進(jìn)機(jī)制間優(yōu)勢互補(bǔ)，需要從組織機(jī)制、制度機(jī)制和價值機(jī)制著手:1)激活組織機(jī)制的核心在于解決地方政府與社會組織在所有權(quán)、控制權(quán)與受益權(quán)方面的分配問題。地方政府應(yīng)充分肯定非政府組織的治理地位，簡化體育行政審批，下放體育權(quán)力；要強(qiáng)化規(guī)章制度等硬法控制力和道德文化等軟法約束力，加強(qiáng)地方政府的宏觀調(diào)控能力；要協(xié)調(diào)好治理主體間的責(zé)權(quán)劃分與利益分配，提高社會組織參與度。2)激活制度機(jī)制的關(guān)鍵在于地方政府要將正式制度有機(jī)地嵌入到非正式制度中。地方政府應(yīng)進(jìn)一步深化體育機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層體育政權(quán)建設(shè)，并積極推進(jìn)制度倫理化、道德化、本土化等，以實現(xiàn)地方政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動[23]，實現(xiàn)正式制度與非正式制度二者之間的優(yōu)勢互補(bǔ)與深度融合。3)激活價值機(jī)制在于地方政府對政府、社會、個人等體育價值的整合。地方政府作為地方體育軟治理的主導(dǎo)，應(yīng)樹立維護(hù)地方體育秩序和穩(wěn)定、發(fā)展體育經(jīng)濟(jì)、提供體育公共服務(wù)為驅(qū)動的軟治理價值目標(biāo)，并在地方政府軟治理實踐中通過不斷優(yōu)化、整合，創(chuàng)造新的體育公共價值，以滿足人們美好生活需要的價值訴求。

3.3 法治舉措:完善地方政府體育軟治理體系，加強(qiáng)軟法效力

軟法體系也是相對于硬法體系而提出的，并與硬法體系共同構(gòu)成了地方政府的體育法治體系。軟法體系作為地方政府體育軟治理的基本法治依據(jù)，尤其在推進(jìn)軟治理實踐、規(guī)范軟治理行為、劃分軟治理權(quán)責(zé)、調(diào)節(jié)軟治理沖突等方面具有不可替代的作用。但是，在地方體育治理實踐中，地方政府仍過度依賴硬法體系、強(qiáng)調(diào)硬法效力，忽視軟法體系及其軟法效力。要明確在推進(jìn)體育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中離不開硬法體系保障也離不開軟法體系保障，作為地方政府全面實現(xiàn)體育治理現(xiàn)代化的“兩翼”保障，其法治體系不可偏廢。為此，地方政府應(yīng)積極完善體育軟治理體系，加強(qiáng)軟法效力。1)地方政府應(yīng)明確硬法與軟法不是對立與獨立的體系關(guān)系，而是互補(bǔ)與融合的體系關(guān)系。硬法不僅為軟法的產(chǎn)生與運行提供了可能空間，還為軟法的產(chǎn)生與運行奠定了制度規(guī)范與法律保障；而軟法為硬法有效嵌入地方體育治理提供了前提基礎(chǔ)和運行保障。2)在體育法律法規(guī)尚不健全的背景下，健全與完善地方政府體育軟治理體系需要聆聽多方聲音，在多元主體建言獻(xiàn)策的基礎(chǔ)上，為地方體育軟治理體系提供依據(jù)和指導(dǎo)，最終形成體育軟法規(guī)則。另外，地方政府應(yīng)積極補(bǔ)齊軟法短板，剔除不適軟法，調(diào)整軟法內(nèi)容，以提高軟法治理，避免矛盾沖突。3)要加強(qiáng)體育軟法的社會約束力。強(qiáng)化以人為本，提高軟法社會認(rèn)同度；普及軟法知識，提升軟法社會共識度；積極推行與實踐，不斷增強(qiáng)軟法權(quán)威。

3.4 內(nèi)容舉措:強(qiáng)化地方政府體育軟治理供給，化解內(nèi)容危機(jī)

軟治理供給意味著要采用更為復(fù)合、全面、平衡、柔性的方式提供充分的各種公共產(chǎn)品，更多的是強(qiáng)調(diào)軟公共產(chǎn)品的供給[24]。對于地方政府來說，體育硬治理向軟硬兼?zhèn)涞霓D(zhuǎn)型必然伴隨著體育供給內(nèi)容的轉(zhuǎn)型，最突出的表現(xiàn)就是由物質(zhì)供給向精神供給的內(nèi)容轉(zhuǎn)型。但是，轉(zhuǎn)型不是一蹴而就，而是循序漸進(jìn)的過程。在物質(zhì)向精神供給的內(nèi)容轉(zhuǎn)型中，強(qiáng)化內(nèi)容要素的軟供給和評價指標(biāo)的軟性化是化解地方政府供給內(nèi)容危機(jī)的有效途徑。1)從地方政府體育軟治理供給內(nèi)容的要素組成來講，相較于傳統(tǒng)以場地設(shè)施、配套產(chǎn)品等核心產(chǎn)品要素為主的物質(zhì)供給內(nèi)容，軟治理供給更注重體育精神、體育道德、體育正義、體育禮節(jié)等內(nèi)容的精神產(chǎn)品要素，更能帶來硬供給內(nèi)容所達(dá)不到的影響力。所以，地方政府應(yīng)充分肯定與認(rèn)可體育精神、體育道德、體育正義、體育禮節(jié)等精神內(nèi)容的價值與作用，并積極為地方社會提供更為合適的軟服務(wù)和軟產(chǎn)品，如電影《奪冠》通過熒幕再現(xiàn)的方式傳遞中國女排精神，從而增強(qiáng)社會成員對女排精神的認(rèn)同感。2)從地方政府體育軟治理供給內(nèi)容的評價指標(biāo)來講，傳統(tǒng)的評價指標(biāo)更多的是體育場地設(shè)施數(shù)量、人均體育面積、體育開展程度等可量化的硬性指標(biāo)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)的是地方政府到社會需求的硬供給；而軟評價指標(biāo)更多的是對地方政府硬供給的一種回應(yīng)，反映社會需求對政府硬供給的認(rèn)可度，在此基礎(chǔ)上地方政府能快速得到社會回應(yīng)，并不斷提升體育治理能力，為社會需求提供更為適合的供給內(nèi)容。因此，地方政府應(yīng)添加體育供給滿意度、體育服務(wù)滿意度、履行職能滿意度、供給內(nèi)容契合度等軟性指標(biāo)內(nèi)容，更有針對性地獲取社會實際需求，實現(xiàn)高質(zhì)量供給。

4 結(jié)語

軟硬兼?zhèn)?，實為良策。與國家強(qiáng)制力保障下實施的硬治理模式不同，軟治理模式更強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、治理規(guī)則的軟法化、治理手段的柔性化與靈活化、治理評價的人本化等邏輯特征。在推進(jìn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)背景下，地方政府既不能忽視硬治理力量的外在作用及價值，也不能忽視軟治理力量的內(nèi)在作用及價值，要充分厘清二者之間的關(guān)系，實現(xiàn)二者功能的優(yōu)勢互補(bǔ)。地方政府在體育治理實踐中，要結(jié)合地方實情、體情與民需，辯證而理性地看待二者之間的互補(bǔ)關(guān)系，既要在硬治理模式下追求保障體育治理現(xiàn)代化平穩(wěn)推進(jìn)的制度力量，又要在軟治理模式下尋求激發(fā)社會參與體育治理的內(nèi)生動力。但是，對于地方政府來說，如何高效地銜接硬治理與軟治理的優(yōu)勢，使其成為體育治理現(xiàn)代化的雙軌動力，需要更深層次地把握。